我国反垄断的重点、难点及其对策相关研究综述，本文主要内容关键词为：难点论文,对策论文,反垄断论文,重点论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461(2013)01-0001-09
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20130106.1602.2013011_001.htrnl网络出版时间：2013-1-6 16:02:14PM
理论界对垄断和反垄断的研究经历了一个从纯经济学研究向法学和经济学并重研究的转变。本研究综述主要从经济学视角对垄断、反垄断和反垄断法的一般理论、我国反垄断重点、难点和措施等进行文献梳理，厘清相关概念。
一、垄断内涵及相关理论
(一)垄断内涵界定
垄断(monopoly)源于拉丁文的monopolicem，而这个词又源于希腊文monopolion，其中monos是“单独”的意思，polein是“买卖”、“经商”的意思。Monopolion的意思是“独占”、“垄断”、“专利”、“买卖”。理论界对于垄断的内涵界定有以下几种类型。
1.单一或联合的垄断者
对垄断最早的解释源于1601年英国下议院的讨论。“垄断这个词的含义是：对某种公共物品(城市的或国家的)限于由某一私人使用。并把这个使用者叫作垄断者；似乎，某些具有私有利益的人也支配公共财富，我们完全可以称这种人为巨额财富的支配者。”在这里，垄断与市场竞争导致的经济性垄断概念无关，而是特指政府授权产生的垄断。亚当·斯密(Adam Smith，1776)经常提到的“垄断”，就是英国下议院讨论的垄断，指享有法律保护的多厂商行业。斯密谈及的垄断不同于现代意义上的垄断。
2.占据市场支配地位的定价能力
马克思主义经典作家的阐述认为，垄断是巨大企业或企业联盟，凭借其强大实力，支配巨额资本，控制生产，操纵价格，获取巨额垄断利润。法国经济学家古斯丹·古诺(Augustm Cournot，1838)专门研究了完全竞争形态、垄断形态和双头垄断形态的市场运行机制，他认为垄断的实质是限制性竞争，边际收益和边际成本相等是垄断市场均衡条件。他提出的双头垄断理论是西方经济学中最早的垄断模型，他认为，双头垄断的产量大于垄断产量，而小于竞争产量，双头垄断的价格高于竞争价格，而低于垄断价格，垄断带来社会福利净损失(见图1)。
图1 垄断的社会福利净损失
注：D代表市场中的需求，LRMC代表市场中的长期供给，MR代表边际收益，DWL代表社会福利净损失。
3.市场结构的集中程度
产业组织理论的结构主义学派代表性人物贝恩(1959)是从市场结构的集中性程度来衡量是否构成垄断，以市场份额或市场集中度为基础来定义垄断状态，它依靠相关市场范围界定条件下的市场集中程度的数量指标，来判定是否构成垄断状态，不同的市场定义会导致不同大小的市场份额。
4.垄断或企图垄断的行为
从法学的角度，对垄断的定义体现在法院反垄断的一些判例中，例如美国《谢尔曼法》将列举的行为及其动机判定为非法：第一条“任何契约、以托拉斯形式或其他形式的联合、共谋，用来限制州际间或与外国之间的贸易或商业，是非法的。任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋，是严重犯罪”；第二条“任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共谋垄断州际间或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪”。垄断是指“偏离正常商业习惯的行为”。
(二)垄断和竞争关系理论
垄断理论随着经济的发展而日益丰富。诸多经济学家对垄断理论进行了大量的研究和多方面的探讨，形成了众多理论派别，垄断理论发展围绕着垄断和竞争关系而不断深化。
1.垄断弊害论
对垄断和竞争关系的认识始于西方经济学鼻祖亚当·斯密(Adam Smith)，他在代表作《国民财富的性质和原因的研究》中提出垄断弊害论，认为垄断与自由竞争相互排斥，完全对立。他认为垄断阻碍了经济增长，导致社会福利的损失，即垄断导致产量减少，资源浪费，效率降低，破坏“看不见的手”对市场的自发调节作用。斯密的观点迄今仍支撑着现代微观经济学对垄断的基本看法，也支撑着现代反垄断法对垄断的抑制态度。但斯密没有看到，自由竞争必然会导致私人垄断，个人利益与社会利益也不能自动协调一致，因此也就没有提出保持自由竞争、防止私人垄断的具体竞争政策。
2.马歇尔难题
阿尔弗雷德·马歇尔(Marshall，A.)(1890)发现了一个难题：规模经济和垄断弊病之间存在矛盾，即我们通常所说的“马歇尔难题”：自由竞争会导致生产规模扩大，形成规模经济，提高产品的市场占有率，又不可避免地造成市场垄断，而垄断发展到一定程度又必然阻止竞争，扼杀企业活力，造成资源的不合理配置，因此，社会面临一种难题：如何求得市场竞争和规模经济之间的有效、合理的均衡，获得最大的生产效率，它生动地说明了竞争与垄断的两难选择。
3.垄断竞争论
马歇尔难题于1933年被爱德华·哈斯丁·张伯伦(E.H.Chamberlin，1933)和琼·罗宾逊(Joan Robinson，1933)破解，他们开创了“垄断竞争理论”，宣布了“张伯伦革命”，宣告了“斯密传统”的彻底结束。“垄断竞争理论”摒弃了古典学派把纯粹竞争市场作为普遍存在的假定，把现实中的市场结构大体分为完全竞争、垄断竞争、寡头垄断和纯粹垄断(完全垄断)四种，完全竞争与完全垄断极为罕见，垄断竞争与寡头垄断则呈常态，他们从一个新的角度出发，即“部分的破除对自由竞争的迷信，从承认垄断和竞争交织存在的客观现实出发”，使其理论接近于现实的资本主义经济活动，一直为现代西方经济学所普遍接受。垄断竞争交织并存的客观现实，也使各国在反垄断立法及其实施过程中，部分地认可并接受垄断在经济生活中的存在。
4.有效竞争论
现代竞争理论的真正开端始于20世纪50年代、60年代克拉克提出的有效竞争理论。克拉克(Mark Wayne Clark，1961)认为，竞争过程中在一段可以自由反应时期内存在垄断的市场地位是必要的、合理的。因为它不是非效率垄断，即由企业间相互勾结串通来协调市场行为，或者依靠独占及非经济因素形成的市场权力，而是效率垄断，这是由于企业创新形成的市场优先地位，使创新企业获得优先利润，并在一定时期内保持垄断地位。但它不是长期不变的，随着模仿过程的普遍化，原有的垄断地位也随之消失。克拉克把效率垄断视为动态竞争过程本身不可缺少的因素——没有效率垄断，就不会促使企业创新，就不能实现技术进步。竞争政策的目标，不应针对消除竞争不充分或垄断因素，而是要保证竞争过程的动态性质，把实现经济技术进步放在优先位置。“有效竞争”理论是垄断与竞争力量对比的均衡点，是对竞争理论的一个重大发展，是各国反垄断的理论基础之一。然而，克拉克虽然提出了市场不完善因素或垄断因素是实现有效竞争的必不可少的前提条件，但是他没有具体说明哪些不完善因素在什么程度上是合乎有效竞争的要求的，哪些是不合乎愿望的。
综述垄断理论的发展，人们对垄断和竞争关系的认识是一个不断深化而日趋客观的过程，我们应该科学辩证地看待垄断和竞争的关系。垄断不一定阻碍竞争，垄断有时可以阻碍过度竞争，促进有效竞争。垄断改变的只是竞争形式，而非竞争本身。
二、反垄断及反垄断法相关理论研究
(一)反垄断结构和行为理论
哈佛学派的产业组织理论从经验研究出发，具体分析了市场结构、市场行为和市场结果之间的相互关系，进一步发展了克拉克的有效竞争理论，该学派的代表人物是梅森、贝恩、谢勒等。该学派主张“竞争政策的目标就是要保证竞争过程达到有效的市场结果”。为此，必须对市场结构和市场行为进行干预、调节。具体政策措施包括：阻止卡特尔和协调行为方式、拆散市场中占统治地位的企业、控制合并，通过国家影响提高要素流动性，政府直接干预等，他们的政策主张曾在战后至70年代相当长的时期内成为美国政府制定竞争政策的依据。
进入20世纪70年代以来，哈佛学派的S-C-P体系遭到严厉的批判，以博克、波斯纳等为代表的芝加哥学派的竞争理论成为现实政策理论的主流。芝加哥学派竞争理论的思想渊源是经济自由主义和社会达尔文主义，他们认为在市场竞争过程中要限制国家干预，主张“适者生存，不适者死亡”。芝加哥学派特别强调对实施反托拉斯法适用标准的分析重点应从市场份额转向经济效益，反托拉斯法是保护竞争，而不是单纯保护竞争者。如果市场上竞争者过多，不利于规模经济效益的提高，就应允许竞争者之间的兼并。
“哈佛学派”与“芝加哥学派”存在一个重要的界限：前者认为市场支配力产生于市场内几家大企业的操作，在本质上对社会是有害的，因而市场支配力应当是非法的；后者却强调企业的规模经济性对社会效率提高的作用，芝加哥学派极为注意效率标准的观念，深刻影响了各国竞争政策和反垄断实践。
(二)反垄断规制对象和类型
垄断分为垄断状态和垄断行为两个层面，垄断状态不一定产生垄断行为，反垄断规制对象落脚点应是垄断行为。刘秀梅(2011)认为反垄断的任务是保护竞争，不能把反垄断仅仅理解为禁止垄断，应利用其有利的一面而限制不利或过度的一面。阎桂芳、张桂花(2009)认为企业规模的扩大，有利于提高企业本身乃至一国的经济竞争力，垄断性企业只要不滥用其垄断地位，对于经济发展来说，利大于弊，由此可见，反垄断不是反对垄断地位，而是反对滥用垄断地位来挤压其他竞争者，使消费者利益受损。
对于反垄断规制的具体类型，戚聿东(2000)和蒋瑛、谭新生(2001)等认为反垄断所反的垄断按照形成原因可以分为三种：自然垄断、人为垄断和经济垄断。自然垄断是由于某种特殊自然条件或经济环境形成的别人难以与其竞争的状况，这种垄断一般不作为反垄断法所禁止的对象。人为垄断是指通过经济或非经济手段画地为牢，对经济实行分割，建立壁垒，人为地造成某些生产者在一定范围内无竞争的状况，将本来是有效竞争的市场变为独家的或寡头垄断市场，这是反垄断的主要对象。经济垄断是传统经济学意义上的垄断，指社会化大生产中，经济活动主体通过经济手段而形成的垄断，它一般不为垄断法所绝对禁止，但要受其限制。
(三)反垄断需要处理的几个关系
1.反垄断与大企业的关系
根据约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter，1942)的动态竞争理论，大企业由于创新和技术进步形成的垄断不是真正的垄断，创业利润中包含的垄断盈利，是颁给成功者的奖金。这种具有“技术意义上垄断”的企业由于一方面要同原有旧技术和旧产品的企业竞争，另一方面受到潜在竞争的威胁，因此实际上仍处于竞争之中。熊彼特一方面认为垄断具有一定的优越性；另一方面，并不主张无限制地扩大垄断，而是主张政府运用调节力量限制和削弱垄断，健全市场机制，尽可能地为企业创造竞争的环境。熊彼特的观点对后来的竞争理论有极大的影响。尽管人们至今对“大企业能够实现技术进步”的观点争论不休，但其却成为“反垄断并不是反对大企业”的理论支撑点之一。
2.反垄断与规模经济的关系
反垄断与利用规模经济并非绝对的对立。在保护自由、公平竞争的同时，要利用一定的规模经济效应在反垄断和规模经济之间寻求某种平衡。何海燕、赵飞、乔小勇等(2010)认为反垄断的关键问题之一就是要掌握“度”，既要克服过度垄断造成的弊端，又要防止在反垄断的同时因过度竞争或盲目竞争而损害规模经济效益和社会公共利益。这样运用竞争活力抵制垄断的弊端，利用垄断的组织性克服竞争的无序性，真正实现“有效竞争”。
(四)反垄断法相关理论
1.立法理论基础
任何一种立法都有一定的理论基础，关于反垄断的立法基础，经济学界内部、法学界内部以及经济界与法学界之间观点存在着差异。在经济学界争论的焦点是反垄断法是否对企业效率有利。一派意见认为，反垄断法限制企业兼并，对企业的效率会产生不利影响，因而主张放松对企业的兼并立法管制。另一派意见认为，兼并行为形成庞大的企业，大企业会产生高价格、高利润的企业结构，大企业之间较易达成协议进行结构共谋，大企业会产生成本高、效率低的现象，造成不合理资源配置，他们竭力主张强化企业兼并立法机制。在法学界，一些法学专家从法学理论出发，对反垄断法提出两种截然不同的见解：一部分属于自由派法学家的观点，他们依据达尔文进化理论，认为兼并是一种自由竞争所形成的优胜劣汰的经济现象，企业通过竞争以淘汰不适于生存的落后企业，利用立法保护一些自然淘汰的低效企业，是不符合事物发展自然规律的。同时，他们还认为，政府制订法律条文，对私人企业予以干预，是不符合个人拥有不可剥夺的财产权的基本原则的。这些学者竭力反对各种严厉的反兼并立法。另一部分属于保守派法学家，他们认为，达尔文进化理论主要是针对生物现象，经济现象不尽相同，优胜劣汰支配着生物的进化，但经济现象需要通过人为的选择，经过不断调整使之合理化。同时，他们还认为，私有财产不是自然存在的，它的存在是人们在经济活动中不断增长自己财富形成的，不可剥夺的财富是不存在的，如果一个企业违反社会利益，通过兼并进行自我增值，社会就有权力通过立法予以制止。因此，这一派法学家竭力主张制定严厉的反垄断法。
2.立法精神
美国的反垄断法强调对竞争过程的保护，强调对竞争者数目的适当维护。《谢尔曼法》支持的是独立行动的自由，其立法精神体现了美国“联合自由”特征。《谢尔曼法》采用的是“严的”、“窄的”动机效果判定尺度。该法第一条断定只要是限制贸易的合同，都会被宣布为非法，宣扬的是众多竞争者参与。第二条明确表明对私人垄断和垄断意图的法律禁止态度，而且采取了比第一条“非法”判定更严厉的“重罪”的判定，第二条限制的对象直接针对私人竞争市场，就是为限制来势汹汹的工业化、城市化浪潮中的大企业的经济势力，保护一个众多参与者构成的竞争性市场，保护所有竞争者的利益。英国的法律支持自由放任原则，因而对英国的习惯法采取了“松的”、“宽的”动机效果判定，体现了弗里德曼的欧洲大陆式的“竞争自由”。目前世界上有80多个国家制定了《反垄断法》，这是走向市场经济之路国家的必备法律，可以视为自由竞争法，是对排斥市场竞争的行为加以约束。反垄断法在维护自由、公正、竞争的市场同时，就维护了经济的自由和经济的民主。反垄断法强调的是保护在社会经济生活中居于弱势地位的中小企业和消费者的利益，而保护弱者、主持正义、维护秩序的和谐，也正是法律最本质的价值所在。
3.反垄断法重要原则
反垄断法的重要原则来自于美国反垄断法的实践。朱远建(2004)和何海燕等(2010)对此做了分析总结。他们认为反垄断法有两项重要原则：本身违法原则和合理原则。本身违法原则的基本含义是：某些损害竞争的行为已被司法判例确定为本身就是违法的，无需通过对其它因素的考察去判断。如固定价格、限制产量或划分市场的协议，以及联合抵制等行为，都被司法判例确定为本身违法行为。这些行为对竞争的损害作用是很明确的，一般不会因其它因素的影响而有实质性的变化，所以，无需加以证明。合理原则要求对于某些对竞争的限制比较模糊的行为是否构成违法行为，必须在慎重考察企业行为的意图、行为方式及行为后果等因素后，才能做出判断；只有企业存在谋求垄断的意图，并通过不属于“经济发展的正常方式”实现了目的，造成了对竞争的实质性限制的情况下，其行为才构成违法，否则就是合理的行为。本身违法原则体现了反垄断法的严格性，合理原则体现了反垄断法的灵活性，给法官的判决提供了较多的自由发挥的空间。若限制竞争行为系出于国家国家利益、经济发展、经济稳定、国际竞争力、管理秩序、社会公平等需要，固然该行为可能会带来一定的消极后果，但该消极后果明显小于该行为的积极后果，则可以例外地不予禁止，体现了反垄断法的灵活性。
4.对垄断行为的界定
垄断状态即市场份额表现的市场集中度是各国反垄断法认定垄断行为的主要标准之一。郝铁川(2008)认为垄断状态是垄断最直观的表现，可以采用市场份额的集中来表达的。市场集中度是指在一个特定的市场或行业中，生产集中在少数几家大企业手中的程度。集中度指标常用的衡量依据有两个，一是某一个行业中若干个最大的企业的产量在该行业总产量中所占的比重；二是企业市场份额的大小。
宋则(2001)从法律的角度对垄断行为做了具体界定，他认为法律关注的是经济行为规范与否，从法律角度考察垄断，重在行为判定，例如锁定、操纵价格，划分市场，价格歧视，操纵投标，独家经营，联手抵制，非法兼并等各种滥用市场优势的行为。为了实现既能有效限制垄断，又能加快促进规模经济的双重目标，反垄断要采取“盯住行为，放宽结构”的灵活态度，即按照产业组织理论的思路，判定是否发生垄断的标准不是看企业拥有了多大的市场份额，而是看其是否存在操纵市场的共谋行为。只要没有“行为嫌疑”，对企业规模及其拥有的产品市场占有率就应尽可能“放宽政策”予以鼓励。
(五)反垄断发展趋势
刘秀梅(2011)提出，开放条件下政府反垄断所面临的整个市场环境发生了变化，由一国内部市场扩展到不同国家之间的市场，因此反垄断所依据的标准也可能发生变化。这个时候一国垄断政策的制定和实施还要考虑到国际规则和周边其他国家反垄断政策的原则，更多地以本国经济利益最大化为价值取向。从“微软案”在美国和欧洲不同的审判结果，可以看出，许多国家为了增强国际竞争力而逐步放松对于本国一些行业垄断现象的管制(尤其是对于一些参与国际竞争的行业)。何海燕(2010)认为未来反垄断的发展趋势将会对于一些参与国际竞争的行业适当放松管制，甚至鼓励企业兼并和市场集中以促进行业发展，增进其国际竞争力。
三、我国反垄断的重点和难点
与西方国家不同，我国市场经济的发展过程不是从自由竞争逐步发展为经济型垄断的，而是由高度集中的计划经济体制下的行业性垄断、地域分割走向竞争性的市场经济，行政性垄断是我国政治和经济的一个特有现象，是与传统的计划经济密切联系的。短期内我国反垄断的重点是行政垄断，长期看是经济垄断。
(一)我国反垄断重点
1.短期反垄断重点是行政垄断
在西方工业国家，市场经济发育成熟，反垄断具有自身的特点。陈甬军(2006)和吴秋璩、陈志广(2006)研究表明西方工业国家垄断的主要类型是经济垄断，即主要是由私有产权制度、市场和企业结构共同形成的私人垄断企业组织占据垄断力量的主体，反垄断的法律和政策实施是根据这一经济垄断的对象而具体设计和构造的，以防止企业通过合并、杀价、价格联盟以及将在某一市场上的垄断地位扩大到其他市场等手段，损害消费者和小公司的利益，阻碍创新、服务质量改善和技术进步。脱明忠(2011)认为，在西方国家成熟市场经济体制下，对于经济垄断，由国家立法，政府部门组织实施，针对私人拥有的垄断企业进行治理就比较容易收到效果。
我国现阶段市场经济体制不完善，不具备成熟的市场条件，与西方国家垄断的类型区别很大。蒋瑛、谭新生(2001)和陈甬军(2006)认为，由于体制的原因，我国当前经济生活中形形色色的垄断主要不是经济垄断，而是来自旧体制下的行政垄断，而且在经济垄断中也往往渗透着行政垄断，是行政垄断妨碍市场竞争和提高效益。刘秀梅(2011)和朱海就(2011)通过研究一些垄断行业，如电信、金融、电力、民航、铁路、热力、煤气、公交等，认为这些行业所取得的垄断地位，不是依靠技术创新，也不是依靠资本投入，而是依靠行政权力、阻挠市场竞争的结果，垄断者从自身利益最大化出发，为了自己垄断地位的维持进行各种寻租行为。龚维敬(2008)认为我国的反垄断法应当既反对经济垄断，又反对行政垄断，当前，特别应当以反对行政垄断为主要内容。
2.长期反垄断重点是经济垄断
经济性垄断是由于生产和资本集中，使企业具有市场控制力，并进而滥用其市场控制力的现象。随着我国市场经济体系的日益完善，未来反垄断的重点应是经济垄断。
对于我国经济性垄断的表现形式，王立民(2008)认为主要有以下几种：一是联合限制竞争行为，即两个或两个以上的企业以合同协议等方式，共同决定商品或服务价格，或就商品的产销数量、生产技术标准及产销地区、销售对象等进行限制；二是搭售和附加条件的交易行为，即经营者利用其经济优势地位，在提供产品或服务时违背消费者意愿硬性搭售其他商品或服务，或附加其他不合理的交易条件以排斥和限制竞争，以获取高额利润的行为；三是价格歧视和联合抵制行为，那些实力较强的企业为了挤垮竞争对手而选择地区进行压价销售，或者无正当理由而对交易条件相同的若干买主实行不同的价格或联合抵制；四是强行交易行为，一些经营者利用其某种优势或经营陋习采取相互串通、欺行霸市等手段，阻挠竞争者入市，以取得价格上的垄断优势，谋取高额利润，或者干脆强买强卖。
(二)我国反垄断的难点
由于我国反垄断的特殊性，加之反垄断法实施时间非常短，我国反垄断需要解决的难点很多。从宏观角度看，反垄断难点在于协调好与行业规制、产业政策、企业并购和知识产权等的关系；微观角度看在于垄断违法行为的界定以及垄断厂商成本的确定等技术性难题。
1.宏观角度
(1)反垄断与行业规制关系。从交易费用学说角度看，反垄断与行业规制都属于规制契约，但在基础交易上存在交易费用的强度和结构差异，相应地在核心交易、规制内容、规制工具等方面也都存在结构和侧重点的差异。
我国的垄断问题主要存在于电力、电信和航空等带有自然垄断特性的行业，具有“三重垄断”交织在一起的特点，这些行业很早就存在专门规制，反垄断如何与这些专门规制分工合作成为难点之一(陈志广，2010)。要实现反垄断和行业管制之间的有效协调，需要系统化的制度设计，提高制度结构的耦合性，需要理顺反垄断机构和行业管制机构之间的职权配置和法律关系。反垄断机构和行业管制机构之间的协调运行的核心原则是依法行政和职能分离，反垄断机构与行业管制机构分权合作的多元执法体制是我国反垄断与行业管制混合体制的模式选择，并确立反垄断法的优先适用。为了保证反垄断机构和行业管制机构之间的协调运行，需要建立事前、事中和事后的协调运行机制(张广宁、唐要家，2011)。
(2)反垄断与产业政策关系。反垄断维护的是竞争政策，所以反垄断与产业政策的关系也即竞争政策与产业政策的关系。产业政策与竞争政策都是国家干预经济的基本方式。但由于两者干预经济的理念、目标和手段的不同，如何协调产业政策与竞争政策的关系就成为市场经济国家经济政策的难点。
孙晋、冯艳楠(2010)认为欧美日澳等发达国家和地区在经营者集中反垄断控制方面坚持竞争政策优先产业政策的做法可供借鉴，例如，澳大利亚竞争和消费者委员会2009年3月25日宣布其通过中国铝业公司注资力拓交易的反垄断审查后，再交由澳大利亚外国投资审核委员会进一步从交易是否影响国家利益层面进行产业政策审查；德国在《反对限制竞争法》之外还专门制定了《企业集团法》(康采恩法)，在两法并举的情况下实行企业集团的反垄断政策优先；美国无论金融机构是否为国内法人，具备特定规模及资质的银行、信托公司、金融控股公司等金融机构及其分支机构的成立、并购、退市均应得到金融反垄断监管当局的批准，在诸多审查要素中，竞争问题总是其关注的重要环节。
考虑到我国的政治、经济、文化、社会以及制度背景，叶卫平(2010)和李剑(2011)等人认为我国产业政策与反垄断法实施之间的协调应做到以下几点：一是确立竞争政策的优先地位，实现政府治理方式的转型和有效实施《反垄断法》；二是改变产业政策的作用范围和作用方式；三是推动产业政策的法制化，抓紧制定产业政策的专门法和行政程序法等政府行为规制的一般性法律，优化产业政策决策机制评价机制并完善产业政策的程序性控制措施；四是建立产业政策与竞争政策的协调机制，在反垄断法实施过程中，应该赋予竞争执法机构参与产业政策制定以及从反垄断审查角度监督产业政策实施的职权，在此基础上，可以进一步探索不同政府干预机构之间沟通和协调的渠道，以便使政府的干预措施形成合力。
(3)反垄断与企业并购关系。企业并购与垄断之间不存在必然的联系，反垄断干预企业并购是有条件的，只有在并购危及到社会整体经济利益且超出了法律规定的界限时，才能通过反垄断法对其加以规制，可见，并购虽是导致垄断的重要理由，但它并不必然带来垄断。邓江凌、刘光华(2007)指出各国出于促进本国经济竞争力，维护本国经济主权的考虑，其法律对垄断做了一些除外规定。比如，对发展对外贸易中的国内企业之间的协调行为，在经济不景气时期为调整产业结构的合并行为，在发生严重灾害及战争情况下的垄断行为等予以豁免。更为普遍的是，各国反垄断立法大都规定可以以并购能够改善市场竞争条件，有利于整体经济和社会公共利益作为抗辩事由，并由有关机构对涉嫌垄断的并购予以特别批准。可见，经济上的垄断地位不等于法律上的垄断，企业并购可能带来经济上的垄断地位，但在法律上不一定构成垄断。在鼓励企业并购的同时，要重视预防其不利因素，把握和应对并购可能带来的影响特别是不利影响。
(4)反垄断与知识产权关系。在市场竞争中，拥有知识产权的产品并不一定具有很强的竞争力，或者一定能够在市场上占据支配地位，只要不对相关市场的竞争构成实质性损害，就不会受垄断法的限制。黄勇(2008)认为知识产权是一种私权，虽然具有独占性和排他性，但其权利本身不产生反垄断法上的问题，是否违反反垄断法取决于知识产权所有人市场行为的合法性问题。对涉及知识产权的反竞争行为的违法性判定来讲，只能以反垄断法的原则和标准进行分析。知识产权的独占性会激励人们在经济领域展开竞争，而反垄断法则通过禁止那些损害现实的或潜在的竞争的行为，保护和推动竞争。反垄断与知识产权之间的关系并不是必然的、内在的冲突关系，而应该是一种互补关系，共同推动技术创新和促进竞争。
2.微观角度
(1)垄断违法行为的界定。在反垄断工作中，《反垄断法》中提出的一些概念，比如：“相关市场”、“市场份额”、“市场支配地位”等进行具体认定时比较难，证据标准的界定很困难。只有投入较多的人力、物力、财力，通过大量的实际调查、数据统计分析，才有能得出正确的结论(高进宝，2009)。
(2)垄断厂商成本的确定。我国反垄断的重点在于行政垄断，由于行政垄断有政府权力的庇护，因而缺乏充分的市场竞争，对行业乃至整个地区和国家的经济发展产生严重的负面影响。在实际经济中对于垄断厂商成本的估计、垄断厂商与其他厂商的比较都是非常复杂、庞大的工程，并且受到信息不充分、利益集团干扰等多种因素的影响，使得其过程更加困难，它是我们反垄断政策实施过程中的难点(刘秀梅，2011)。
四、我国有效推进反垄断的政策建议
(一)完善《反垄断法》条款
我国《反垄断法》制订和实施的时间短，法律本身存在许多问题，需要在实践中不断完善，逐步提高《反垄断法》实施效果。
1.完善反垄断刑事条款
我国《反垄断法》将情节严重的违反垄断审查和调查的行为纳入到刑法范畴，完全顺应了国际社会反垄断刑事化的潮流。但是在条款的设计及相关条文内容的表述上，却没有达到公众预期的效果。朱正余(2011)认为主要存在这样几个问题：一是反垄断条款内容规定不甚明确，包括罪名不确定、反垄断犯罪范围界定不明确；二是垄断犯罪刑事责任不明确；三是缺乏相应的反垄断制裁机制。今后应从以下几个方面进一步完善反垄断刑事条款：一是要明确界定垄断犯罪行为；二是反垄断法的重点应是垄断犯罪本身；三是明确反垄断执法机构的性质；四是完善反垄断立法相关条款。
2.完善纵向一体化反垄断法律法规体系
无论从欧、美等世界发达国家和地区纵向一体化反垄断实践看，还是立足我国纵向一体化经营已经出现且引发了社会各界垄断质疑的现实看，在建立和完善我国反垄断政策时，抓紧构建纵向一体化反垄断政策已属当务之急。宋晶(2010)指出，从《中华人民共和国反垄断法》的规定看，针对企业并购规制的只有“经营者集中”一部分，而且规制的重点主要在横向并购上，对纵向并购或纵向一体化的规制显然不是重点。同时就现有的“经营者集中”规制内容看，不仅法律条文本身弹性较大，而且作为法律实施的配套规章只有一个。梅新育(2008)借鉴美国、欧盟及德国等国家和地区的经验，提出我国在纵向一体化反垄断法律法规体系的完善方面，当务之急就是制定《中国纵向并购(纵向一体化)指南》，明确规定我国纵向一体化反垄断规制的审查标准、审查程序及相关问题，在此基础上，还应制定《纵向并购(纵向一体化)审查的实质性标准指南》、《相关市场界定指南》、《市场支配地位指南》、《纵向并购(纵向一体化)申报程序及申报标准》等基本的配套规章。
3.把滥用相对优势地位纳入反垄断法
我国《反垄断法》第18条第4项已就作为相对优势地位基础的“依赖关系”进行规定。但如果将其放入整个反垄断法律体系进行解读，可以看出，虽然立法者注意到了经营者相对优势地位对竞争和消费者福利可能造成的负面影响，但目前尚无针对滥用市场相对优势地位的明确规定。王亚南(2011)认为《反垄断法》是维护国家竞争秩序的基础性法律，滥用相对市场优势地位应被纳入其规制范围内。刘晔婧(2011)认为我国应该借鉴日本的做法，在《反垄断法》中增加“滥用相对优势地位”一章，对其进行明确的界定和规制。
(二)建立集中的反垄断执法机关
目前我国《反垄断法》规定设立国务院反垄断委员会，负责领导、组织和协调反垄断工作，国家发改委、商务部和工商总局分别负责价格垄断、经营者集中、滥用市场支配地位等反垄断审查。张广宁、唐要家(2011)认为这种执法机构的模式设计实际上维持了分散执法的格局，反垄断执法机构不仅包括发改委、商务部、工商总局，还包括行业管制机构等相关部门。我国目前的反垄断执法高度依赖于产业规制机构，难以超越垄断格局下的既得部门利益，以致成为实施反垄断法的羁绊。李俊峰(2010)认为多头反垄断执法体制，一方面会造成执法权的分散，削弱了反垄断机构的权威性；另一方面潜藏着反垄断机构和行业管制机构之间的分工协调的障碍和部门之间的冲突。
从机构之间有效的协调看，比较理想的选择是建立较集中的反垄断执法机构体制。陈达(2011)指出建立一个统一的反垄断执法机关对于我国反垄断法的贯彻执行是十分重要的，他认为仅仅将反垄断委员会作为一个协调、顾问机关，而把反垄断职权分散到三部委无助于克服管辖权的冲突。在隶属关系上，为使反垄断委员会更有效地规制垄断行为，反垄断委员会应直接隶属国务院管辖，其人事和财务编制由人事部和财政部列入预算。在职权方面，反垄断委员会应享有更加广泛的权力。具体应赋予反垄断委员会准规章制定、监督检查、审核批准、提供咨询、行政处罚、复议、行政裁决等权力使其能够直接参与反垄断案件的调查与裁判。在业务上，反垄断委员会只按照反垄断法的相关规定履行其职责。由于反垄断委员会具有相当的宏观性，因而它不必将《反不正当竞争法》已确定的反不正当竞争的微观市场执法职能并入，而应仍然维持现有的格局，由现有的执法部门负责。
(三)完善反垄断私人执行制度
相对于公共执行，我国反垄断私人执行制度还不合理和完善。肖维(2011)认为反垄断法颁布以来，我国反垄断法实施效果不太理想，其中最重要的原因之一是反垄断私人诉讼不发达。公共执行带来的罚款上缴国库，而通过私人执行，给予受害人要求赔偿的权利。鼓励利益主体对垄断进行监督，有利于维护竞争政策进而达致效率的提高。总之，真正意义上实施私人执行，对改变我国目前的垄断力量分布畸形的格局、促进市场竞争以及提高效率有着重要的意义。对于如何完善私人执行制度，颜运秋、周晓明、丁晓波(2011)认为今后应努力改进举证责任分配、诉讼费用承担、损害赔偿、诉讼程序规则等方面的制度。在现阶段，应以消费者私人诉讼作为切入点，先积累案例经验，然后颁布相关的实施细则或司法解释，以此对现有制度障碍进行突破或者建立新的制度，循序渐进，促使我国反垄断私人诉讼的最终实现。
五、有待进一步深入研究的问题
垄断和竞争的关系是辩证统一的，垄断本质特征存在着正面效应和负面效应，应区分效率垄断和非效率垄断。反垄断规制对象是垄断行为，反垄断保护的是竞争，而不是竞争者，反垄断并不是反对大企业，反垄断与利用规模经济并非绝对的对立，既要克服过度垄断造成的弊端，又要防止在反垄断的同时因过度竞争或盲目竞争而损害规模经济效益和社会公共利益。
由于我国正处在计划经济向市场经济转变的过渡时期，与建立在西方国家市场发育成熟基础上形成的反垄断理论和实践存在差异，我国反垄断具有自己的特色。我国反垄断的重点，短期内是行政垄断，长期看是经济垄断；反垄断的难点，宏观角度看在于协调好与行业规制、产业政策、企业并购和知识产权等的关系，微观角度看在于垄断违法行为的界定以及垄断厂商成本的确定等技术性难题。
今后需要从理论和实践方面深入研究以下问题，理论方面是如何借鉴西方反垄断理论，结合我国国情，构建具有我国特色的反垄断理论体系；实践方面是如何处理反垄断与行业规制、垄断行业改革、外资并购的关系，进一步完善反垄断法，尝试建立集中的独立的反垄断执法机关，有效提高反垄断执法绩效。
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