中期财政规划：内外部环境、挑战及对策研究，本文主要内容关键词为：外部环境论文,财政论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
课题负责人：宁旭初，本文执笔人：古炳玮。 中期财政规划在我国从提出到实行经历了十年左右的时间，凝聚了各方面的共识，反映了政府与社会对于进一步发挥财政宏观调控功能的期盼。现阶段，但我国实行中期财政规划仍面临诸多挑战，特别是实行中期财政规划管理面临着部门固有利益阻碍、传统预算管理惯性、地方政府公共政策及预算资源不确定性较多、预算与政策及计划协调难度大、制度和成熟做法缺乏等挑战，需按照政府协调、夯实基础、多方参与、同步推进的思路推进改革，通过政府层面主导协调预算改革，以公共政策引领预算管理，加强项目库等预算管理基础工作，加大预算信息公开力度，提高社会公众预算参与度，同步推进其他各项财政改革，为中期财政规划管理拓展新路子。 一、中期财政规划的内外部环境 (一)内部环境 1.经济发展新常态要求财政管理与之相适应。经过三十多年的高速增长，我国经济已经进入一个新阶段，财政收入增长远快手经济增长的状况难以持续，基于对经济周期的重新认识，各方达成共识，要求加强经济及财政预测，提前谋划宏观经济政策，及时调整财政政策，更好地发挥财政的宏观调控功能，解决顺周期问题，慰平经济波动。同时，随着近年来各级财政结转结余增加、财政资金使用效益不高、年终突击花钱等问题更加凸显，因此从制度上提高项目预算的科学性与准确性，加强中长期项目资金的预算管理，增强预算的约束力更为迫切。 2.新预算法要求建立跨年度预算平衡机制。2014年8月31日颁布的新《预算法》第十二条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”；第六十六条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补”。这就要求实行财政中期规划，对财政收支统筹安排，克服年度预算的弱点，通过财政中期规划解决现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题。 3.政府债务风险凸显。通过举借债务满足财政支出需要已经成为常态，且借新债还旧债是偿还债务本金的重要方式，需要加强财政中长期预测和规划，统筹安排短期和中长期财政资源，维护宏观经济的稳定。尽管目前总体债务规模及债务率还没有触及安全线，但增长较快，债务风险不容小觑，迫切要求加强风险管理。审计署2013年12月30日发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元；截至2012年年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。政府债务如果不能得到有效控制，将严重影响财政的可持续发展。 4.年度预算应对人口变动的功能比较薄弱。人口变动对教育、医疗卫生、社会保障等支出有着重要影响，年度预算无法有效应对人口老龄化等带来的公共支出变化，无法充分发挥预算的计划、管理与控制功能。尤其是面对老龄化趋势加快的形势，必须提前做好养老、医疗等公共需求的预测，并就预算资源的配置做出科学决策。只有编制中长期财政规划，才能提前规划财政资源，保障上述公共支出的需要，促进和谐社会的构建。 (二)外部环境 1.公共服务需求日益增长。随着经济社会的发展，公众对财政资金的分配使用有更多的期盼，对公共产品的需求更加旺盛。客观上要求财政支出更多地用于民生，更好地满足全体社会成员对公共安全、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的需求，分享改革开放带来的发展成果。 2.社会对预算公开透明的要求更加强烈。社会各界参与财政决策、公开预算信息的要求随着收入水平提高而不断提高。2008年《政府信息公开条例》实施以来，各级政府预算、决算逐步公开，但目前公开的基本内容仅是部门收支预算总表、财政拨款支出预算表、政府性基金收支预算表和一般公共预算安排的“三公”经费预算总额和分项数额，政府部门的职能、人员构成、项目支出的内容、依据、测算过程、绩效评价结果等还没有公开，离透明政府的要求尚有较大距离。 3.外部监督制度有待完善。近年来，人大及媒体的监督力度加大，省级人大财经委对预算、决算的初审，对预算调整方案的审查逐步制度化，不少地方引入外部专家参与评审，社会参与面扩大，部分地级市也开展类似工作，对于预算编制、执行、决算的科学化、规范化起到重要推动作用，对于杜绝预算的随意调整，增强预算的约束性有着积极意义。但预算分配的科学、规范、绩效仍有待提高，不少地方人大预算监督还处在程序性监督阶段，还没有真正转到实质性监督。 二、实行中期财政规划面临的挑战 中期财政规划具有自上而下启动、信息公开、有序竞争、总额控制等鲜明特征，要求政府公共政策透明、重构“二上二下”的预算程序、消除预算分配的潜规则、预算资源总额事先公开、宏观经济框架、财政政策报告公开，从暗箱操作转向公开竞争预算资源，倒逼政府决策机制改革，从制度上构建反腐倡廉、提高财政资金配置效率、降低公共服务成本的良好机制，但也面临着各方面的挑战： (一)部门固有利益的阻碍。 部分政府部门在预算资金分配和使用上拥有较大权力，实行中期财政规划将重新调整各部门资金分配和使用，因而部门因有利益可能导致一些部门改革的愿望并不强烈，也不希望受到更多的监督和约束。同时，预算改革主要由政府部门主导，很容易使编制规划成为各部门申请经费的又一理由，没有真正发挥应有作用，社会公众没有从中受益，将背离预算改革的初衷。 (二)传统预算管理惯性的阻碍。 多年以来，“两上两下”的预算编制程序已经成为全国各级政府的标准做法，其基本思路是：“需求—供给—有限需求—有限供给”。即首先由用款单位提出预算需求，然后汇总到财政部门进行平衡，接着按照财政部门的控制数编制预算草案提交审议，人大审批后批复给各部门、单位。由于供求矛盾突出，且透明度不高，暗中博弈现象常有发生，“头戴三尺帽，不怕砍三刀”的狮子大开口现象较为普遍，在绩效管理尚未广泛推行的情况下，各部门对于财政资金“不要白不要”，预算难以形成硬约束。实行中期财政规划管理要求将原来“需求引导型”的预算编制方式改变为“供给约束型”，编制时间、程序、控制方式、收支平衡状态发生大的变化，必然受到原有思维方式、工作方法等惯性的影响。特别需要指出的是，基数法的传统影响仍然存在，基数法与中期财政规划的基线预测方法是相冲突的，基数法的思路是假设上年的支出基数是合理的，而基线预测方法则着眼于支出政策的稳定性，假设上年的支出政策不变的情况下需要的支出水平，在与预算资源比较的情况下探讨改变支出政策的必要性、可能性。 (三)地方政府公共政策及预算资源不确定性较多。 一是地方政府的施政目标紧跟中央政府，受到中央政府及各部委政策的影响很大，很难根据地方实际、本区域居民的公共服务需求对中期发展目标做出规划，也就难以准确预测未来几年的财政收入规模、支出水平、收支缺口和债务规模，客观上使财政资金使用的责权利难以紧密挂钩，影响了中期财政规划作用的发挥。二是由于欠发达地区超过一半的财政资金来自上级转移支付，且专项转移支付较多，分配办法没有完全公式化，事先不清楚得到多少，且分地区转移支付不对外公布，透明度较低，具有很大不确定性。在预算资源不能科学准确预测的情况下，中期财政规划的编制将失去意义，无法达到预期目的。 (四)预算与政策、计划的协调难度大。 政策、计划与预算的联结是中期财政规划的关键。三年期的中期财政规划如何与各部门的公共政策相协调，与国民经济和社会发展五年规划相呼应，与部门预算匹配，都是改革中需要处理的重要问题。单靠财政部门是无法协调好的，需要整个政府层面统筹安排。在改革初期，中期财政规划并不像年度预算那样报经人大审批，其约束力有待实践检验，长期以来年度预算在执行中追加调整较多的问题是否重现也影响着中期财政规划改革的成效。 (五)制度和成熟做法还很缺乏。 尽管2009年起河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县按财政部要求开展试点，2015年1月，国务院印发了《关于实行中期财政规范管理的意见》，但总体上还没有摸索出一条相对成熟的路子，仍然有不少具体问题需要研讨。比如，中期财政规划的详略程度、编制内容、法律效力；有的小单位资金少，主要是人员经费是否有必要编；基本支出是否纳入中期规划范围；各部门的事业发展规划怎么样与中期财政规划匹配；如何与经济周期相匹配等，这些问题都还需要在实践中摸索。 三、应对挑战的基本思路 近年来，基本支出定额管理不断完善，项目支出中会议费、培训费、出国(境)经费管理得到规范，为进一步推进预算改革奠定了基础。自2000年推行部门预算改革以来，项目库、预算收支分类科目、公务卡、国库支付动态监控、金财工程、绩效管理、预算公开、预算执行情况审计、人大财经监督等改革不断推进和加强，预算管理内部控制机制逐步建立，这都为实行中期财政规划打下了基础。下一步推进中期财政规划改革的基本思路是：政府协调、夯实基础、多方参与、同步推进。 (一)由政府层面主导协调预算改革。 为破除部门利益对改革的阻碍，必须从政府层面设立高层次的机构主导改革及预算审查。把原来主要由财政部门内设机构领导参与的预算审查委员会改组为更高层次、代表性更广泛的机构，应当包括政府常务会议组成人员、财政部门、发改委、审计机关、人大财经委等相关部门领导，引入竞争机制，把预算资源分配纳入制度轨道。各部门也相应建立由行政领导、财务机构、业务处室、内审机构组成的预算审查委员会，共同研究讨论部门预算，统筹兼顾各方面的利益，使公开、公平、公正原则覆盖预算管理全过程。 (二)以公共政策引领预算管理。 政府应提前公开未来三年宏观经济预测报告、财政政策及支出重点、重大项目安排，以此指导各部门和单位谋划中期发展规划，便于财政部门协调预算供给与需求，平衡财政收支。改革预算程序，取消“一上”，首先由政府公开未来三年的总体政策目标，然后财政部门在科学预测基础上公布总的预算资源，各部门在此基础上，按照自身所承担的公共服务职责，制定本部门未来三年的具体政策目标，据此提出预算申请，编制详细预算方案。如果要求比上年增加支出，必须阐明法律、政策依据、绩效目标，由财政部门通过竞争性分配机制确定是否能够满足要求。以绩效管理强化预算的问责功能，使预算问责利剑高悬，改变以前争抢项目和资金的现象。 通过改革预算编制程序，尽量消除预算供给方与需求方的信息不对称，使各政府部门及下属单位在编制预算前就清楚了解本级政府的预算总盘子、未来几年的财政政策，增强中长期宏观政策的引导作用、财政部门的调控作用、预算的约束力，使预算在财政资源配置中发挥核心作用，进而提高财政政策的宏观调控能力。 (三)加强预算管理基础工作。 一是改革预算编制方法，引入中介机构参与预算收支预测，重视财政政策评估，并加快推进绩效管理改革步伐。重视研究经济与社会发展趋势、人口总量和结构变动规律及对预算供求的影响，减少财政决策中的短期行为。二是夯实项目库、财政统计与分析、项目论证等基础工作，为中期财政规划的实行提供前提条件。使项目库论证科学化、规范化、制度化，杜绝个别领导拍脑袋决策现象发生。三是稳定财政政策，规范分配并提前预告对下级转移支付，减少地方政府在预算管理中的不确定性。 (四)提高社会公众预算参与度。 推进人大、社会公众参与预算监督的力度，在财政政策、财政内部规章、财政预算、财政执行情况、决算等财政信息公开方面进一步细化、制度化，为外部监督提供良好条件。除了按照修改后的《预算法》公开经济分类支出、分项目分地区转移支付外，还要进一步公开各部门职能、人员组成、项目支出、政府采购预算，同时，决算也要相应公开上述内容，将预算的知情权、参与权、监督权落到实处，发挥社会公众监督预算的积极性。 (五)与其他各项财政改革同步推进。 财政改革牵一发而动全身，如果孤军深入，很难达到预期目标。必须同步推进税收制度、财政体制、人事制度、财务管理、财政信息化等方面的改革，为实行中期财政规划管理创造良好氛围。尤其是加快税收制度改革步伐，使各级地方政府有独立的税收来源；稳步推进财政体制改革，保证各级地方政府都拥有稳定的财政收入来源，能够提前谋划自身发展目标、中长期公共政策、公共服务重点保障领域，从而科学准确地测算未来几年的预算资源及公共服务需求，制定合理的中期财政规划，服从和服务于当地居民的根本利益。标签：预算管理论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 部门预算论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 宏观经济论文; 政府债务论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 社会资源论文; 预算论文; 经济论文; 财政学论文; 时政论文;