县级行政体制改革需要正确理论指导——国家行政学院《县级行政体制改革研究》系列研究报告之二，本文主要内容关键词为：县级论文,体制改革论文,行政论文,之二论文,研究报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“小政府、大社会”理论的局限性
目前，关于政府机构改革的理论基础问题上，大家谈论最多的恐怕就是“小政府、大社会”理论了。无论是中央政府机构改革，还是地方政府机构改革，都要贴上“小政府、大社会”的标签，以为只有这样，才能够真正解决问题，才能够为各方人士所接受。但是，至于什么是“小政府、大社会”，这一理论的正确内涵应该是什么，大家并没有一个清醒的认识和一致的看法。
目前人们对于“小政府、大社会”理论认识，似乎存在一个明显的误区，这就是所谓“小政府”，就是规模最小的政府，似乎政府规模越小就越合理、越民主、效率越高了。其实，“小政府、大社会”只是一个很笼统、很抽象的提法，也缺乏一定的科学性。政府规模到底多大或多小才是合理的，人们至今也没有找到一个判定标准。这种一厢情愿的认识并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果，只是一味地讲求小的政府规模，不仅漠视了社会对政府的实际需求，也忽略了政府应当具备的效率。结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断扩大，因为如果不这样做的话，就难以满足社会的需求，甚至造成很多的社会问题。
在此，关键的一个问题就是如何正确认识“小政府”理论。“小政府”的理念渊源于西方近代以来的自由主义理论，主张对政府的作用与规模进行严格的限制。特别是古典自由主义，主张完全以市场经济规律来调节经济运行，政府对于市场来说，只具有“守夜人”的作用，功能最小的政府就是最好的政府，除此之外的任何政府干预都是不必要的。这种自由至上理念的前提是忽视了市场自身无法克服的缺陷。如今，这些市场缺陷已经被人们所认识，政府在市场经济中的制度化的作用也为人们所接受，小政府的含义也在这一变化过程中得到了修正，它不再单纯意味着自由主义的小政府主张。从现在有关论及小政府的理论来看，它更多是表达了一种限制政府规模的理念，其真正的含义就是主张一种与社会发展需求相适应的适度的政府规模，这应该是对小政府的正确理论阐释。
因此，政府规模的大小是与社会需求相适应的。从长时段的宏观历史来看，随着人类社会的发展，政府规模也在不断扩大，这是一条政治发展的基本规律。就基层政府改革来说，这一规律也是不能逾越的。
从国家与社会的关系问题的起源来看，政府的产生和发展都是为了满足社会需要。马克思主义认为，国家从社会中产生是剩余产品和私有制发展的结果。剩余产品的积累是人类社会存在和发展的一种自我控制机制，国家则为这一自我控制机制提供必需的政治保障。因为剩余产品的积累的直接后果是私有制的产生和阶级的产生，社会分裂为统治阶级和被统治阶级之后，二者之间的利益冲突就从来没有停止。如果没有一种控制机制来调和这种利益冲突，整个社会将会陷入混乱甚至崩溃的状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现，来调解社会的对立与冲突，并把这种不可避免的对立与冲突控制在社会存在能够承受的范围之内。在国家作为超越社会的权威来调解社会的对立与冲突的同时，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。契约论的观点则认为，人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权利，人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让度出一部分自己的自然权利给一个公共机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，其具体表现形式是政府，政府是国家的具体化，国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。
社会需求的扩大必然会导致政府规模的增长。马克思对政府规模增长这个问题作出了经典解释，认为政府建立并开始对社会实行政治管理的职能之后，用于“共同需要”的那部分社会“扣除”（指公共产品）将是必然的，这部分“社会扣除”主要包括三个部分：和生产没有关系的一般管理费用；用来满足“共同需要”的部分，如学校、保健设施等；为丧失劳动能力的人等设立的基金。它“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。”[1]在此，马克思得出了一个基本结论：社会对于公共物品需求的不断增加，是政府规模不断增长的原始动力。
因此，随着社会的不断发展和进步，社会需求也相应地不断增长，政府为满足不断增长的社会需求，就必须相应地扩展自身的职能，增加相应的机构。从总体上看，政府对于社会一般具有两种基本职能：保护性职能和生产性职能。前者是指制定和执行法律、法规和政策，维护社会安全和社会公正。后者是指提供社会必需的公共物品。政府的这两种职能是相互关联的，二者共同的基本特性就在于它们具有其它社会组织所不具有的统一性和强制性，适合提供那种一般需要较高的成本，而且具有消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性的公共物品。如防御外来入侵、保护公众安全，提供旨在维持社会公正的社会福利和社会保障服务，尽可能地遏制“搭便车”现象，克服经济外部负效应，等等。这些特性决定了公共物品只能由政府来提供和保障。这是政府为社会谋求公共利益的一面。在此存在着一个不可避免的问题就是，政府为社会需求所提供的这些公共物品不是以赢利为目的的，一般不致力于降低生产这些公共物品的成本，这里就会存在政府规模增长的潜在可能。而社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足社会这种越来越多的需要，就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员，增加财政支出，从而导致政府规模的增长。
县级政府在整个行政区划中具有重要位置。县在中国目前（和历史上）是行政区划的关键一环：低于县的层级（即目前的乡镇一级）并不具备全面的治理功能；而高于县的层级（包括地市一级和省一级）则距离民众较远，幅员更为广大，其治理功能基本上是县一级的放大。在多种意义上，“县”都是中国权力架构的基本单位。正因为如此，目前中国政治所面临的困境在县一级也特别突出。就我国的县级政府机构改革而言，其目的不在于造就一种“什么政府、什么社会”的政府机构模式，而是寻求一种适合我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的适度规模的县级政府。县级政府职能转变应该以基层社会需要为目标。“小政府、大社会”只是一个很笼统、很抽象的提法，这一理念并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果，只是一味地讲求小的县级政府规模，忽略了县级政府应当具备的效率，也没有考虑到整个基层社会需求的增长而导致的基层政府规模的增长，结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断扩大，因为如果不这样做的话，就难以满足基层社会的需求，甚至造成很多的社会问题。这也就是我国县级政府机构改革屡次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈的根本原因所在。我们要想从根本上处理好这个问题，首先必须转变有关政府规模的理念，明确政府与社会应然关系的发展方向——政府规模随着社会需求的增长而不断增长的必然性，并在此基础上，结合目前我国社会发展和行政改革的实际状况，来确定县级政府机构改革的未来发展方向。
二、政府自主性与县级政府机构改革
从政治发展的角度看，政治现代化包含着两大命题：从政府方面看，政治现代化意味着政府力量的增长和政治体系能力的提高；就社会而言，政治现代化则意味着社会力量的增长，是指社会对政府的影响和政治参与的扩大，即政治民主化水平的提高。政府力量的增长一方面表现为将散布于社会各个角落的非正式权力逐步收归自己所有，成为一种正规化、系统化、统一化的公共权力，另一方面表现为政府对社会的监督与控制的加强，不仅在政治领域而且也在社会领域发生影响，政府最终成为一种制度化、生活化的现实。[2]笔者称之为政府主动性，主要表现为以下方面：
首先，作为一种公共权力，政府若要真正实现对社会的政治管理，就必须具备统一的政治权力。政府在政治管理过程中，自身权力结构是不断完善的，主要表现为政府机构的制度化分化与整合。分化意味着政府机构角色专业化的出现，这是现代政治发展的必然趋势。“在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。主管征税、训练官员、传递信息、维持秩序和动员支持等等的专门组织建立起来了，或者是从专门的结构中分离出来了。”[3]整合是指各专门部门在专业基础上的有机结合，以便更好地实现社会公共利益。随着社会进步和政治发展，新出现的社会事务必然要求政府分化出或设立新的职能部门来进行管理，这种政府结构的分化与整合也将会突出。每一次的结构分化都在一定程度上意味着新的政府部门或机构的出现，即使在不设立新的部门或机构的情况下，也会增加相应的人员去完成社会对政府的新的职能需求，这些新设立的部门和人员一般容易固定化倾向，即使社会需求消失或不那么强烈时，它们也不会自动撤消。由此看来，政府规模的增长也就是自然而然的了。
其次，从理论上说，政府所力求实现的公共利益应当是代表全社会的。但是在实际上，政府作为公共利益的代表经常有着无法避免的角色冲突，因为它还有自身的特殊利益，即所谓的“公共机构的利益”，包括公共机构自身的利益和机构成员的利益。作为公共物品的提供者，政府一般也不会超越“经济人”的理性计算。比如政府官员出于创造政绩的动机会提供超出社会需求的公共物品，他们可以通过增加财政预算来使自己获得更多的薪水、津贴，通过增加部门人员来得到更多的闲暇，等等。这些负面作用，也会导致政府规模的膨胀。进一步来看，这种“经济人”的理性选择还导致了政府的寻租现象，诸如以权谋私、滥用公共权力、贪污受贿，等等。为了制约和监督政府，使其尽可能地谋求公共利益，还需要设立监督和制约政府的独立机构，从而也就相应增加了政府的规模。这是从政府产生的那一天起就必然存在的一个问题。
再次，政府作为政策制定机构，为了提高决策效率，一般都需要相应的咨询机构，雇用一些相关人员。为了保证政策制定能够真正代表公共利益，还需要相应的制约机制。政府作为政策执行机构，为了达到预期的政策效果，也需要增加一些机构来监督政策的贯彻执行过程，增加政策执行的力度，等等。这也就相应地增大了政府规模。
政府自主性意味着政府规模增长的必然性，这一认识，还可以从历史事实中得到印证。100多年前，德国人瓦格纳在考察了几个国家公共支出的实际状况后，得出了著名的瓦格纳定理：进入工业化之后，公共部门在数量上和比例上仍将有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断增加。1789年联邦政府建立初期，政府仅有陆军部、财政部和国务院三个部门，雇用文职人员仅仅351人，不到全国人口393万的百分之一。到了20世纪70年代，美国政府的大小机构已经近120个，文职人员达到282万。[4]世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10％，1937年20％稍多，1980年超过40％，1995年则接近50％。1960～1995年的这一段时间，中央财政支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。[5]中国的情况也是如此，据有关史料记载，西汉时期，全国人口5059万，官员7500人，官民之比为1∶7945；到了唐朝高宗时期，全国人口5822万，官员13465人，官民之比为1∶3927；元成宗时期，全国人口与西汉时期相差无几，为5881万，官员数已经增加至22500人，官民之比为1∶2613；清朝康熙时期，全国人口2459万，官员27000人，官民之比已经高达1∶911。[6]我国历史上一个官吏管理的人口数大致是：汉朝管理2000余人，唐朝管理1000余人，明朝管理500余人，清朝管理300余人。中华人民共和国成立初期，一个干部（包括所有吃财政的干部、教师和医生等公薪人员）管理600余人，而到了1994年一个干部只能管理30多人[7]。以上这些数字也在一定程度上说明了政府规模随着社会发展而增长的必然趋势。
县级政府作为功能完备的一级政府，肩负着管理基层社会的繁重任务。在长达两千多年的时间里，县级政府是中国政治管理制度中跨越时间最长、制度最为稳定的一级行政区划。在政治管理的过程中，县级政府自主性会不可避免地表现出来，这是不能否认的事实存在，县级政府机构改革的制度设计也必须敢于面对，不能理想化，更不能为了迎合一些空洞无物的口号而违背政府自主性这一规律。政府是必要的“恶”，它的存在就是为了维护社会的存在与和谐。只要政府存在，政府自主性就存在，自主性所具有的负面性就存在，在此，关键的问题不是消除政府自主性，而是通过科学、合理、民主的制度设计来减少政府自主性的负面效果。以这样的观点来指导县级政府机构改革，才是符合实际、符合政治发展规律的正确选择。
三、内涵式改革与县级政府机构改革
所谓内涵式改革是指，不仅要对政府规模从“量”上进行控制，更要从“质”上进行控制，既要控制政府的静态规模，又要控制政府的动态规模。从政府的静态规模来讲，内涵式的控制是要对政府机构及其人员编制进行质的方面规定，即在精简和一定限额的基础上，对机构的层次和级别进行限定；在机关职位分类基础上对人员编制的职级比例进行限定，进而与财政预算挂钩，通过规定行政经费支出的数量来约束政府规模。当这些限定已经比较成熟时，应当适时地纳入法制轨道，通过法律来对此进行调整和规范。
在政府机构改革问题上，仅机构数量和人员编制数量的减少，还不能够使政府规模得到有效控制。同样的机构数和人员编制数完全可以有不同的内涵，如果用财政支出来加以衡量，就更能清楚地看出，机构和人员编制数量的多少，只是政府规模的外延表现形式，它并不能够全面地反映政府的实际规模。可见，仅靠外延式的控制是不够的，还必须对政府规模实行内涵式的控制。如前所述，政府规模在本质上是由社会需求决定的，转变政府职能是内涵式控制政府规模的重要基础。这一点已在近几次的改革中得到了应有的重视。目前，我们政府机构存在很多问题，表现为机构减少了但升格的机构增加了，人员编制减少了但提职的官员变多了，反应到财政预算上，行政经费的支出并未随着这一精简而相应降低。由此可见，对政府规模实行内涵式的控制是十分重要的。政府规模的内涵式控制，还应当重视政府的动态规模。政府运行成本是政府动态规模的最主要指标，不计行政运行成本是政府规模的一种无形膨胀。交叉重复管理、协调事项繁多、工作环节过多、运作程序复杂、文山会海、铺张浪费以及形式主义等等问题，不但扩大了政府的动态规模，又反过来进一步造成政府静态规模的膨胀。减少行政运行成本是现代行政的新理念，以较小的投入获得最大的产出，寻求行政投入与行政产出的最佳比率。从另一个方面来讲，在既定的行政产出前提下，必须尽量减少行政运行成本。我们习惯于不计成本地追求行政目标，只重行政机构目标，不重运行成本；只重控制政府的静态规模，不重控制政府的动态规模。必须值得注意的是，按照世界上许多国家的通行做法，政府规模是包括所有财政供养人员的，政府机关以外的财政供养人员也在此列。由于分类的不同，我国把很多由财政负担的事业单位，不统计在政府机构范围。目前，我国事业单位人员有2800多万，是一支庞大的队伍，其中大多数人员是由国家财政供养的。与国际通行做法相比，我们的内涵式政府机构改革的任务更为艰巨。应该通过政府机构改革，严格控制政府财政规模，实现真正意义上的政府机构改革[8]。
笔者以为，政府机构改革的内涵式控制的核心首先在于严格控制财政预算问题，县级政府机构改革也应该是如此。在此，理解这一问题的关键在于明确政府机构改革的目的是什么。我以为，机构改革的最终目的在于控制财政预算的增长，而不在于减少机构和政府官员。如果供养政府机构和官员的财政预算是个定量的话，那么这笔固定的财政预算供养政府机构和官员的多少问题就不再重要了。现在，我们政府机构改革的理论基础存在很大问题，人们往往把关注点放在精简了多少机构、分流了多少人员上，而不去关心财政预算的控制问题。这样做的结果，尽管机构、人员数量表面上减少了，而政府财政预算却一点未少，甚至有些地方为了照顾分流人员还增加了财政预算。这样的政府机构改革是完全达不到改革的目的的。根据笔者在山西、甘肃几个县的调查，在县级政府机构改革上，人们反映最多的问题就是改革效果不明显，分流出去的人员仍然由财政负担，尽管人员减少了，但是，政府财政负担并没有减少，甚至负担加重，吃饭财政的局面没有得到改变。这一现象充分反映了我们县级政府机构的症结所在，也从一个方面反映了内涵式改革的重要性。