国有经济中的委托人问题，本文主要内容关键词为：委托人论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、来自委托人方面的问题
所谓委托人问题，指委托代理关系中出于委托人方面的原因，导致代理关系双方承担代理行为后果。毫无疑问，它是以代理人的利益和目标与委托人的利益和目标存在着差异为前提的。这一差别可能形成完整的委托代理问题，既包括代理人方面的问题（the agent’s problem），也含有委托人方面的问题（the principal’s problem）（注：有意思的是，最先明确提出代理经济理论的罗斯（Ross，1973），虽然使用“委托人问题”这一术语，但却是讨论代理人损害委托人利益的“代理人问题”。）。本文关注后一方面，但丝毫不否认前一方面问题的存在。
关于委托人方面的问题，讨论文献不多。赫尔姆斯特龙和米尔格罗姆（1991）是这方面的一个经典。他们提出了多任务的委托代理问题，论及了委托人多任务的分派问题，并站在委托人角度提出了激励合约与工作设计的改进。比如，一项任务交由一个代理人，或者同一项任务按可否检测或考核加以区分，分别委托给不同的代理人，从而减少代理成本。从本文角度看，这篇经典的主旨还不是正面指出委托人问题。不过，其中关于委托人分派多项任务或一项任务的多维特性，揭示了委托人问题的一个重要方面，将被我们加以利用。这是巴泽尔（1982）考核费用的产权分析传统。斯蒂格利茨（1987）明确地提出了委托人尽可能多地榨取代理人的人力资本租金（剩余），成为委托代理问题的一个重要来源。本文将扩展这一论点。此外，斯密关于小股东对侵犯自己利益的公司内部人员“反加援手”的论述，含有委托人问题的思想。在我国，张维迎（1995，1999）等人不时地提起过委托人问题，但没有专门分析。显然，这些思想片断，给我们分析委托人问题提供了有价值的指导。
我们以委托人是否从代理人那里“榨取租金”为分野，把来自委托人方面的问题分为有无道德风险两类。斯蒂格利茨（1987）的界定属于委托人道德风险问题，包工头携款逃跑（张维迎，1996）属于没收代理人保证金即增加代理人担保成本的道德风险。困难在于如何界定不含有道德风险的委托人问题。本文认为考核费用是其症结，换言之，承担多元任务或某项任务多维性的考核费用，是导致不涉道德风险的委托人问题的关键。对委托人来说，考核费用的背面就是是否作为。这里的考核费用来自所委托多元任务之间的替代性与某项任务的多维特性之间的难以分割；相反，多项委托任务之间的互补性越强，或者某项任务的多维特性比较容易分开，考核所委托任务的费用较小。在其他情况一定条件下，考核费用与代理净收益（即代理收益与代理成本的差额，参见叶国鹏，1994）存在着此消彼长的关系，因而考核费用事实上中介着委托人问题的两个方面。就是说，激励委托人的不仅是租金榨取，更是租金机会，后者创造正的代理净收益。“租金机会”（rent opportunities）与榨取租金或租金转移（rent transfers）在获取租金的方式与性质上明显不同。斯蒂格利茨及其合作者（1998）指出，在金融约束情况下，政府在民间部门创造租金例如利率控制可作为一种租金创造机制；而在金融压抑体制下，政府从民间部门榨取租金。以这两种不同的租金效应来考察委托人问题，可以认为，委托人问题不仅表现为委托人从代理人那里榨取租金，而且特别表现为委托人对租金创造的利益分享上：正是租金机会诱使委托人转让部分权利交由代理人行使，委托人企图更多地分享委托代理关系产生的代理净利益。
我们强调代理净收益及其分享比例对委托人的激励作用，由此可以解释没有合法的剩余索取权的委托人，为什么要改进工作设计或激励合约。（注：相比之下，我们认为，剩余索取权激励并不能充分地提供代理净收益分割比例的解释。因为，剩余的索取被全部赋予中心合约人（委托人）一方。其实，只要能够获得代理净收益的较大份额，能否合法地索取全部剩余，并不影响委托人改进代理关系的工作设计。此外，剩余索取权范式很难摆脱私有产权的潜在假设，而“代理净收益”可以撇开产权的形式差别。至于剩余控制权的激励似乎十分有利于说明代理人的行为动力，而委托人在委托代理关系中恰恰缺乏剩余控制权而拥有特定合约权，剩余控制权始终掌握在拥有私人信息的代理人一方。这种代理净收益及其分享比例的分析传统，可以追溯至张五常（1969）分成租佃理论。后者事实上开了委托代理合约分析的先河，但却被剩余索取权以及剩余控制权范式所中断。在本文初稿完稿时，读到了杨瑞龙，杨其静（2001）的论文，他们认为企业的本质在于创造和分配组织租金。当事人获得组织租金的谈判力基础，不是“专用性”，而是“专有性”。显然，这项研究是一个精细的发现，是对剩余索取权安排的某种超越。其中“专有性”是张五常价格管制理论的一个限制条件；该文“组织租金”相当于代理净收益。尽管如此，我们认为，在委托代理关系的分析中，“代理净收益”比较“组织租金”依然更合意些。）假定委托人在分享租金机会中占有较大比例，（注：这一假设的合理性在于，至少委托人大多是委托代理合约的主动邀约方，是某些权利的出让方。即使代理人投入代理合约的担保金（其中包括人力资本）价值很大，但只要这一投入在全部合约投入中所占比例不大，委托人获得较多的租金机会仍是成立的。如果非以事实推翻这一辅助性设定（比如台湾1949年土地改革将地主分成约束在37.5％），那么所得出的结论更加有利于本文：如若没有相关合约的重新安排，仅获分成37.5％的地主（委托人）就会减少投入或把相关投入推到农产那边去（参见张五常，1969，第5章，特别是C节）。）改进工作设计或激励合约所增加的代理净收益的分享比例也不变。这时，委托人明明知道改进工作设计或激励合约可以节约整个代理费用，但在委托人监督费用、代理人担保费用以及“剩余损失”（Jensen and Meckling，1976）因此而得到同等比例节约的情况下，委托人投入改进激励合约或工作设计的精力损耗，将成为委托人方面的“个人费用”。这就意味着委托任务改进的考核费用（Barzel，1982）全部由委托人承担。在委托人分享代理净收益增量比例较大，而分享增量占委托人收益比例不高的情况下，改进激励合约的个人考核费用超过了改进合约所节约的委托人分享增量，对此，委托人宁愿维持现状。更何况维持现状在“自残”的同时，还实际减少代理人的收益，从而并没有相对降低委托人收益。这就是承担考核费用引起的委托人问题。（注：当然，代理人分担考核费用，将会减弱这种委托人问题。然而，如下文所指出，考核费用的分担本身是委托人与代理人交易的结果；在此之前，承担考核费用的委托人问题逻辑上已经发生。）这种状态表现为激励制度的“闭锁”（lock in），它与委托人对制度变迁的预期收益及其分配比例有关。当委托人对改进工作设计的未来收益及其分配比例有着较好预期，这一方面的委托人问题就会减少，反之，则会很严重。在此意义上说，委托人问题就是特定的制度结构问题。换言之，严重的委托人问题源于特定制度结构的适应性效率的低下。
必须指出，委托人问题分析的方法论基础，是代理关系双方对于代理问题的相互性。这一方法论同时满足关于委托人与代理人的人性假设的一致性要求，即委托人与代理人一样，都有可能损害对方的利益。斯蒂格利茨恰恰从“互相依存性”出发界定委托代理问题：“委托人-代理人问题发生在当一个人的行动影响另一个时”。（注：斯蒂格利茨：《委托人与代理人们》，载《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，经济科学出版社1992年出版，第1030页。）正是在这一方法论指导下，他指出委托人也具有机会主义倾向，从而可能损害代理人的利益。斯蒂格利茨甚至暗示，代理人在与委托人建立合约关系中并非没有投入（至少投入人力资本），这一投入或担保（比如向包工头缴纳保证金）就为委托人可能发生的机会主义提供了条件。假设委托人没有机会主义倾向从而比代理人“崇高”，至少是以代理人没有对合约关系实际投入为前提的，这就从一个重要方面舍去了委托人对代理关系的依存性。显然，这是一个不现实也不合逻辑的假定。因为，代理人至少投入专业化的人力资本于代理合约中，况且，委托人对代理行为的预期收益一定会大于自己直接行为的收益。代理方的投入与委托人的意愿，构成了委托人对代理关系的依存性。
强调代理问题的相互性，要求我们进一步说明代理问题中的代理成本和考核费用。第一，如何看待代理问题与代理成本的关系。一般认为，代理问题不同于代理成本，因为代理成本并不必然表现为代理人把代理费用全部转嫁给所有者。此外，“剩余损失”不能看作为代理问题。如果仅从代理人方面看代理问题，这些认识无疑是正确的。然而，抓住代理问题的相互性，代理问题就表现为代理净收益分割比例既定条件下，代理成本不同部分的相对变动：要么是代理人通过代理行为增加委托方的监督成本（即代理人问题，比如偷懒或利益分配倾向内部人）；要么是委托人加大或没收代理人的担保成本（即委托人问题，比如包工头携款逃跑）。至于“剩余损失”，不完全是委托人的机会成本，而是代理关系包括代理人的机会损失。从代理成本组成部分变动角度可以看出，代理问题的原旨（即代理人问题），不过是代理人增加委托人监督成本、减除代理人自己的担保成本，并努力使代理人分割更多的代理净收益。所以说，相互性视角的代理问题，就是代理成本及其组成部分的变动问题。
第二，如何看待考核费用及其分担问题。代理关系发生在双方预期代理行为给各自带来正的代理净收益之后。这样，所委托的任务及其多维特性，就成为委托人与代理人交易的对象。显然需要对交易品进行考核，并耗费一定的考核费用。这种委托任务的考核费用无疑属于代理关系的成本，从而应该扩展詹森和梅克林（1976）代理成本的外延。问题在于，考核由谁进行，考核费用由谁承担？一般认为，委托任务的特性由委托人考核，其费用由委托人承担，从而考核费用几乎等同于监督费用而成为委托人的代理成本。可是，也有不少情况下，代理人对所接受的委托任务进行考核，特别是在分享合约或代理人投入较多保证金之时。否则，就会出现包工头（委托人）携款逃跑。事实上，委托任务的考核既有可能由委托人进行，也有可能由代理人进行，关键是看在一项具体的委托代理关系中，所委托任务的关键特性对哪一方利益更重要些，哪一方就会主动承担对委托任务的考核，并相应承担考核费用。（注：如巴泽尔（1982）指出，竞争将迫使卖主进行橘子品质的考核，买主考核对卖主不利，除非买主考核的费用低于卖主。虽然委托人与代理人关于委托任务的难度与特性的考核，不同于一般物品，但竞争中的重要性或利益原则是相同的。）在赫姆斯特龙和米尔格罗姆（1991）的例子中，生产工人被要求既生产产品又要保养所使用的机器，由于机器等资产不属于工人，他没有积极性考核这项任务的具体特性，他虽有积极性考核生产的产品数量，但这又太简单。因此，整个考核任务落到了委托人方面。而在民工向包工头缴纳较大保证金（数目太小，包工头没有必要卷款逃跑）以获得工作权利时，考核包工头的诚信度与承包合同的合法性同样重要，因为这种考核意味着保证金的安全。也许，民工把这种考核赋予了“熟人关系”（民工对法律保护权利程度的考核存而不论）。这就涉及到了“对哪一方利益更重要些”的具体标准问题，即一定的制度结构。这种一定的制度结构影响着委托人的激励与代理人的担保投入。具体说来，在生产工人的例子中，假设产权界定规则不是资本及其交易，而是行政等级及其努力，委托人（经理）或者没有受到上一级行政等级的有效约束，或者委托人通过改进激励合约所预期获得的代理净收益比例不高，相反，生产工人或者是资产的名义所有者，或者持有内部股份，考核委托任务“对哪一方利益更重要些”，就不一定自然得出倾向于委托人的结论。在包工头的例子中，假如包工头与所招募的民工具有很亲的熟人关系，民工们十分了解包工头在家乡的平时表现与近期活动信息，并且十分清楚包工头在家乡拥有许多不动产，包工头的一些直系亲属还生活在民工们的老家。此时，考核包工头的诚信度一定让位于考核承包合同的合法性，而且，上述因素使民工的担保金数量仅具象征意义。这样，考核这项雇佣关系中代理方的努力，倒是对包工头更加重要些。
二、国有经济中代理问题的严重性表现在委托人方面（注：张维迎（1999：113-117）认为，“国有企业最严重的代理问题在于政府官僚”。从他的整个分析判断，他实际上在说委托人问题最严重，“国有企业的主要问题是委托人而非代理人”。本文在某种意义上是对这一思想的正面展开。）
让我们对几个具体现象进行本文角度的辨析，这种辨析表明了委托人问题在国有经济各个层次委托代理关系中的普遍性与严重性。
国有职工普遍偷懒，从产权意义上说，是传统体制下公有产权赋予难以退出的劳动者的二种“消费者权利”（徐德信，1995），是国有产权体制生产了“在职闲暇”这一特殊公共产品，国有职工凭借其公有产权同时消费了它。从委托代理角度说，它主要源于委托人方面即国企经理层监督松懈或缺乏监督激励。对这种普遍而“公开”的偷懒，仅从代理人方面找原因恐怕说不通。委托人因激励不足“疏于”监督，更谈不上对代理人接受的任务进行可检测性分类，并设计不同的任务交由不同代理人完成。由于所委托的多元任务没有以可测与否加以分开，代理人偷懒在技术上又极为方便，这种情况下的考核费用过大而致使委托人“放弃”监督。对此，你能够简单地责怪代理人吗？其实，这种偷懒是委托人默许的，是代理人（职工）与委托人的一种交易形式。当委托人监督动力不足即缺乏代理净收益的合法分割权、当多元委托任务不可分且考核费用过大，委托人采取机会主义的监督，从而导致代理人的偷懒，这也是委托人的一种理性选择。
显然，目前我国社会最为关注的代理问题是发生在国企经理层，他们是地方政府或上一级政府部门的代理人。所谓“穷庙富和尚”、“59岁现象”以及国有资产交易中的流失等，均发生在这一层代理关系中。固然，这些问题有代理人方面的原因，然而，就总体而言，就制度安排而言，恐怕委托人方面的问题更加突出，甚至可以说，主要是委托人方面原因导致了这些问题的普遍出现。从地方政府或部门政府来说，他们作为委托人存在着两方面问题：一是委托人对代理人的激励与监督问题，即制度设计不够，从而没能很好地从制度上提供给国企经理适当的激励与严格的约束。这一点已经受到包括学术界在内的各方面的充分关注。另一个是委托人自身方面的问题，学术界讨论很少，甚至把这种主要是委托人问题“误诊”为代理人问题。地方或部门政府委托给国企经理的任务是多元的，比如利润与就业。这种多元化任务对于经理来说，具有很强的替代性。这里存在着两个冲突：一是经理的时间与精力有限，如何把它们分配到最需要完成的任务中，存在着配置矛盾；二是市场不确定性对于经理时间与精力的配置，自然会提出一种不同于委托人的要求，两者之间的摩擦是必然的。更何况，地方与部门政府在选择经理人选上，还存在着明显的道德风险，即选取与委托人关系良好的人作为代理人而使自己获得关系租金。委托人不仅以关系来选取经营者，而且把存量意义上的企业家能力当作“人质”抵押（徐德信，2000）：如果你与委托人关系不错，当然，可以让你留任，如果关系投资不足，经理或者被调走，或者被降职。特别是退休意味着企业家人力资本（存量）抵押期限的终结，抵押品在退休之后就被委托方没收。这是典型的斯蒂格利茨（1987）所说的榨取租金。正是在此情况下，出现了大量的“59岁现象”。（注：这一认识并不否认国有企业经理的“套现动机”（曹正汉等，2000），相反，正因为成为“人质抵押”而增强了“套现动机”。国企经理之所以要套现“职位产权”，即凭借职位权力获得并以职位为载体的权利，恰恰因为等级界定规则中的委托方（部门政府或地方政府）有可能要没收他的这一权利，后者多少包含着他的人力资本赌注。）至于国有资产交易中的流失问题（这里不去讨论交易是否必然流失），基本上是地方或部门政府作为委托人参与交易的结果，而不象某些案例如南昌白炭黑合资项目分析（唐宗焜、韩朝华，1997）那样，不够恰当地把它们归结为代理人问题。案例中的“中方代理人在国有资产权益上的轻慢和大方”，恰恰源于代理人背后的地方或部门的责任，而后者接受委托的任务存在着多元化特性。所以说，地方或部门委托的多元化任务，上一级委托人的多代理人之间的竞争，都是导致这种交易结果的因素。在地方与部门这一层面，除了他们作为更上一级政府的代理人通过国有资产交易而有可能寻租之外，主要的原因还是他们作为代理人所完成的委托任务是多元化的，且具有较强替代性。这后一方面的责任来自更高一级委托人。
现在我们来讨论事实上的最高层次的委托人问题。观察与分析表明，国家或中央政府作为事实上的委托人，它的积极性是整个国有经济的原动力（张维迎，1995a）。然而，国家也存在着委托人问题。这种问题不是道德风险方面的，而主要表现为它所委托的任务是多元化的，比如把社会稳定（包括就业增加与自然社会环境改善）与发展（特别是GDP增长与税收增加）同时委托给地方与部门。尽管就全国而言，稳定与增长存在着互补性，甚至互补性很强，然而，对于一个地区或者一个部门来说，就业与税收的替代性较强。尽管通过法律严格界定中央政府与地方政府的事权与财权，可以减弱这种替代性，可是，中央政府的多元任务对于其各部门来说，替代性必定很强。比如，国家经贸委和国家体改委更同情国有债务人而非债权人，因为他们被授权的任务就是“搞活国有企业”而非保护国有银行（张维迎，1999）；而财政部对于税收征管的抓紧是压倒一切的。这样具有较强替代性的多元任务本身，造成了代理行为中代理人因素以外的困难，加大了多任务委托的考核费用。可以肯定，地方政府受托完成的发展与稳定的替代性，一定会弱于部门，但却在以委托人身份向下委托时复制了这一替代性多元化任务，以至于国有经营单位设立了相同于上层政府机构的“同构性职能部门”。正是出于发展与稳定的多元化任务考虑，才会设计出国有企业的党委会与董事会多边共同治理结构。从多任务委托到多边共同治理，这是一个合乎逻辑的制度设计。
最高层次的多元化任务委托中的问题，根源于诺思（North，1981）揭示的国家两个目的的不一致与国有产权占有主体的独特性。诺思的国家理论指出，国家有两个基本目的：一个是实现社会产出最大化，再一个是实现统治租金最大化，也就是本文所谓代理净收益份额最大化。社会产出的最大化，可能造成税收最大化，从而保证国家租金最大化。这种方向一致是经济增长的关键。可是，为使国家租金最大化所确立的一套基本规则与使社会产出最大化的有效率的体制之间，存在着潜在而持久的冲突。正是这种冲突及其发展，成为经济衰退的根源。国有产权的独特占有主体状态与国家的基本目的相结合，自然要求国家推出多元化委托任务。就是说，直接推出多元化委托任务，既是国家两个基本目的的当然要求，又因国家是国有产权唯一主体而极为方便。产权的本质是一种排他性的权利，国有产权的主体归属具有唯一性，即只有国家才是国有产权的占有主体，任何其他个人、法人（包括国家机关法人）都不能够成为国有产权的占有主体。国有产权之于界定产权规则的国家，使得中央政府不仅成为整个国有经济的原动力，而且成为国有经济中全部合约关系的激励源泉。这一激励源不仅包含着中央政府的自我激励，而且还成为向下层层委托代理关系的终极激励。这就要根据社会产出最大化要求，设计多元化任务并按国家租金激励规则委托出去。由于在国家层面上，多元化任务的互补性很强，而向下委托过程中则替代性逐渐增强，国家考核替代性多项任务的代价太大。（注：只是从这一意义上才可以说，国家对所有权的行为能力有限（曹正汉等，2000）。可是从国家获得较大份额的代理净收益角度看，不存在什么行为能力有限问题，而只是约束条件下的行为选择问题。剩余控制权是委托代理当期合约无法写明的权利，它取决于双方的讨价还价。它不在于委托人是国家就得授让出去，是个人就不授予代理人。从某种意义上说，恰恰因为其强权优势，国家作为委托人获得了较多的、主动的剩余控制权。）从这一角度，我们可以更恰当地理解，为什么改革以来经营者侵犯所有者利益的问题较改革前似乎严重些：因为中央政府为实现社会产出最大化，需要调动租金激励规则中的经营者积极性；社会产出的现实增加，使委托人容忍经营者根据租金激励规则适当“侵犯”委托人利益，这是一种并非直接的随机的“补偿”或“赎买”。这里表现出了一个独特的道德风险：事实上的最高委托人让中间代理层得到过多从而牺牲了初始委托人的利益，尽管社会产出的增加改进了初始委托人的状况。这就需要讨论初始委托人问题。或许，初始委托人问题是国有经济中严重委托人问题的源头。
下面对本节作一个小结。国有经济中，严重的问题在于委托人是否作为。许多看似是代理人问题，其根源或主要责任可以追溯至委托人的多任务分派的考核费用过大或道德风险行为。在本节辨析中可以概括出一个假说性命题：从中央政府到地方或部门再到国企经理，委托人的层次由上而下所表现出来的道德风险越来越严重，相反，因多元化委托任务及其考核困难所出现的委托人无所作为，则自下而上越来越严重。这是因为，国家委托的多元化任务愈向下愈显示出强替代性，而愈向上愈表现出强互补性。所以，就委托人问题的源头而言，问题的提出是初始委托人为什么如此行为即“让渡委托权”，而不是“初始委托人没有行为能力”。
三、初始委托人为什么让渡委托权
代理关系的合约就是委托人某些权利的“有偿”转让。这些权利在委托人那里的边际价值较低，故被寻求权利价值最大化的委托人转让给代理人，后者行使这些权利将会产生较大的价值即代理净收益，并由双方分享。显然，委托人转让权利的补偿来自于代理关系及其收益，后者产生于所转让的权利。因此，委托权在本文这里被定义为，具有向代理人转让某些能够产生正净收益的权利的权利。它不仅包括所转让权利的具体内容即剩余索取权和剩余控制权，更是特指转让这些权利的权利，从某种意义上说，后者是更加基本的委托权。（注：“委托权转让”被张维迎（1995）说成是“委托权分享”。在本文看来，与其说初始委托人参与委托权的分享，不如说是把委托权“有偿转让”出去。能否向代理人转让权利的权利，是不能分割或分享的；分享的是所转让权利的内容。）在国有经济中，作为国有资产法律上的最终所有者，初始委托人所转让的就是这种基本的委托权。
那末，国有经济中的初始委托人为什么让渡了委托权呢？这一问题目前缺乏正面回答。本文强调产权竞争逻辑。就是说，初始委托人的地位不是取决于法权规定，而是在一定的产权界定规则中实际竞争的结果，他们的委托意愿逐渐退去也只有在一定的产权竞争中才能得到理解。没有委托能力与愿望的所有权是一种很弱的所有权，相应的委托权价值很小，初始委托人把它有偿地让渡给国家，是一种约束条件下效用最大化的行为方式，尽管它的产权强度（Alchian，1987）很弱，与国有经济之外的主体比较起来，还是有些真实性的，其真实性含义就是让渡委托权会获得相机补偿。下面具体分析构成约束条件的因素，据以说明委托权为什么作为交易品，从初始委托人那里让渡到国家手中。
第一，从国有产权的初始形成看，它是强权界定的结果，初始委托人在强权界定产权规则中处于受惠地位。由此造成其委托能力的先天下足。国有产权是“剥夺剥夺者”的产物，这也是马克思主义的基本逻辑。历史事实公开而正式地表明，社会主义国家政权是建立公有产权的基本前提，并以自己的逻辑力量支配着公有财产此后的实际运行。这种强权界定产权，即“国家制造的所有权”（周其仁，1994），初始委托人的委托权就是来自这一制造。它不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，而是国家强权实施形成的并且按行政等级组织实现支配与占有。尽管国家强权行动的义理性基础来自初始委托人，可是，这种一次性界定对于后者个体来说，只有欢欣鼓舞地接受，没有还价或拒绝的可能。他完全受惠于国家强权。这种情况下，国有产权之于国有制经济成员个人，其产权强度可想而知。初始委托人让渡委托权，首先根源于委托人个体在国有产权形成时的受惠地位。
第二，从国有产权的实际运行看，它的基本规则是行政等级界定，初始委托人处于这一等级的最低层次。由此造成其讨价还价乏力，后天的委托能力只降不增。国家制造的所有权，不可能按其制造之初固定化。由于国家强权实施与强力机构高度相关，国有产权必须按其行政等级配置权利，并实行层层代理经营。为了防止漫长代理过程中的严重租金损耗，国家以行政等级作为激励手段。在行政等级自然地成为基本产权竞争规则条件下，为了能够进入或升上更高的等级系列，血缘、地缘关系为基础的特殊关系也参与到产权竞争过程中，改革开放以来财产关系也进入了竞争规则结构中去。面对行政等级为主，特殊关系为辅以及少量财产关系构成的基本竞争规则，初始委托人不论如何选择，都只会使他们委托能力趋于下降：要么努力进入等级系列，如若成功，则他基本失去初始委托人地位，或者这一地位已没有实际意义，等级位置会给他以超额补偿；要么利用特殊关系，可是我国社会的关系合约（除了特殊血缘）整个地依附于行政等级系列，这与威廉姆森的“关系合约”相去甚远；要么利用国有财产所有者身份发出“呼声”，可是却又遇到集体行动的难题。在这样一些条件限制下，不如把委托权让渡给国家更划算。
第三，从国有产权的实际交易看，它的可让渡性通过政治过程实现。初始委托人面对集体行动难题，其委托人的意愿逐渐退化，甚至无法萌生。尽管国有产权或公有产权具有不可分性，但不等于它不可以让渡。一般而言，任何一种权利都成为权利拥有者或者使用者作为增进自己最大利益的手段。当这份权利不可转让或者不能投入市场交易时，权利行为者就会采取特殊的“交易”方式以实现效用最大化。正如Demsetz（1988）所指出，权利的可让渡性可以通过政治过程获得。在这一“交易”中，如前所述，行政等级的低层地位显然不利于初始委托人关于自己权利的竞争，集体行动的困难阻碍了初始委托人庞大群体的潜在力量的发动。与此同时，代表初始委托人利益的合法集团没有生成的空间。如果说，在国有产权形成与运行中，初始委托人虽然没有多大行为能力，但在逻辑上，他还是具有所有者意愿的，可是通过年复一年的国有产权的实际交易，他深感无奈，连这种微弱的意愿也逐渐消解。处于一个庞大“共同体”中的初始委托人无奈地让出自己的委托权。
第四，在与国有产权的信任托管关系中，初始委托人将受赠的全部所有权直接而无限期地让渡给国家，初始委托人“放弃”了委托权，国家成为真正的实际的委托人。初始委托人放弃委托权，除了前述的受惠地位、行政等级的底层、集体行动的难题这些现实原因外，还有一点就是根据“制度幻觉”（注：我把制度的程序理性当作本质理性的错觉，称为“理性个人的制度幻觉”（徐德信，“制度幻觉初探”，《当代经济科学》1996，1：11-15）。也许是“计划的制度幻觉”在1930年代战胜了米塞斯与哈耶克，它此后在社会主义国家起着较长期的支配作用。）赋予国家信用，初始委托人完全相信国家会给他们带来那份不可分割、不可市场交易的公有财产的收益。国家在扣除有关管理费用之后，将全部信托收益为人民服务。此外，这一过程中不存在中间信托环节与等级，因而看起来托管费用不大。因为只有国家才能代表全体人民受托全民资产，两者之间的任何一级机构都不能受托。当然，无限期地把委托权转让给国家，有个基本限度：国家必须补偿这种初始委托权，这是初始委托人“让渡”委托权的经济原因。
初始委托人的“法律所有权”的经济意义就在于此。权利不会无故消失或失去。初始所有者让渡委托权，是以实际上的委托人给予相机补偿或容忍为代价的。这些补偿性合约再安排表达了国家与初始委托人关于实质性委托权的交易。国家补偿的直接或间接形式有：（1）对于退出的国有职工买断其工龄，这是典型的事后补偿形式。如果没有初始委托人长期接受让渡委托权的事实，怎么会补偿你的工龄价值？这种工龄长度恰好与初始委托人接受让渡委托权时间相一致，恐怕不是巧合。由于不退出者不得补偿，并且今后能否得到什么形式的补偿也没有得到承诺，因此，买断工龄与其说是对职工隐形出资的回报，不如说是职工彻底放弃委托权（即“国有身份”）的代价。（2）对于初始委托人的呼声，如果达到一定程度，国家绝不会不管。可以说，在行政等级界定产权的基本规则中，只有让渡委托权的所有者的呼声，才会迅速得到国家的真正重视。因为，让渡委托权本身是对国家的无限信任。（3）在初始委托人的“忠诚”前提下，国家容忍了初始委托人的一些“不当”行为。比如对“偷懒”的默许，国企经理之所以放松监督，缺乏剩余索取权的激励问题还不是主要原因，因为握有剩余控制权已经是对没有合法索取剩余的补偿；经理放松监督主要因为国企职工偷赖是国有产权赋予的权利，只要偷懒没有达到损害团队生产运行与经理在行玫等级中的评价。再比如，初始委托人与经理合作参与“委托权谈判”，这原本是一种斯密式的小股东的道德风险。可是，国家为了社会产出与租金的最大化，必须以改进企业产权安排作为让步。正是在这个意义上能够解释何以设计职工代表参与董事会与监事会，从初始委托人的忠诚角度看，这是一种补偿。这与西方市场经济中的职工参与管理形成了基本区别：国有产权所有者让渡委托权可以得到参与企业治理的补偿，而在西方职工原本是作为代理人参与管理的，这种参与本身是一种激励而非一种补偿。“参与管理”的形式一样，所蕴含的意义与作用不同。可以得到实证的是，作为让渡委托权的补偿，它对激励合约的反应程度大大低于代理人的参与管理。（注：强调人力资本（不包括企业家）在国有企业治理结构中的地位，明显忽视了国有职工参与“下赌注”的补偿性质；这种思潮一往情深地指望于职工参与的激励。考虑到公有产权体制下，劳动力（人力资本）的个人存在形式与公共使用的矛盾（徐德信，1995：9），职工参与的激励效应就更要打折扣了。）
四 结语
既然委托人问题最能表明国有经济中的代理问题，其政策含义就很明显：在提出解决国有经济中代理问题的政策建议时，需要多从委托人方面考虑，不仅注意改进激励合约与工作设计，而且亟待考虑委托人改进激励合约与工作设计的动力，即委托人是否作为的制度结构。其基本要求是，努力促使现有制度结构朝着减少多任务委托的考核费用、增加代理净收益的方向演变。这是一个包括初始委托人参与其中的漫长的公共选择过程。
关注委托人问题有其明显的认识意义。其一是如何看待代理理论与产权分析关系。如果把视角由代理人问题向委托人问题转移，代理理论与产权分析并不是通常理解的那样不相关。所不同的是，委托人问题分析关注产权规则的竞争，是制度变迁问题。从委托人问题入手，似乎直接深入到制度结构中去。其二，如何看待国有企业改革的市场改善论与产权改革论之争。国有经济中的代理问题主要不是由代理人方面所致，市场改善至多可以缓解代理问题于一时一事，努力使政府之外的委托人真正拥有委托权当是治本之策。也许，市场改善可以在一个较长期内有助于交易界定产权规则的培育，而这与产权改革论原本没有差异，后者希望当下着手产权规则调整。其三，委托人问题在很大程度上是交易过程中普遍存在的道德风险的源头，所有权是道德神。当最基本的所有权（或委托权）出现了“人格”分裂，或者说，所有者不能善待所有权，普遍地出现了“所有者努力不足”，它所产生的扩张效应可以想见。这从一个侧面解释了当代中国社会的道德危机，尽管我们不必高估“道德风险”的道德意蕴。
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