“政府人”行为分析之视角转换，本文主要内容关键词为：视角论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓视角就是人们看问题、分析问题的角度。人们对于同样的问题，从不同的角度去观察和分析，也许能在视角的转换中获得意想不到的收获。尤其是当我们分析“政府人”的行为这个关系到几乎每一个公民利益的问题时，更应该有这样的考虑。
一、人性假设视角的局限
人是一切管理活动的主体，任何管理学的研究都回避不了对人的行为的研究。公共管理学也一样，需要以对“政府人”的分析为基础。其中，绝大部分的研究都将视角首先放在了人性的假设上，将人性假设看作了研究的逻辑起点，认为“公共行政学在政治学的大厦中诞生，在政治学的后院里被抚养长大”［1］，因而不可避免地带上了政治的烙印，当然也就沿用了政治学中的人性假设“人性本恶”；认为人总是在想方设法地谋取自身的利益，所以人需要规范和管制，强调规制的官僚制得到了人们的别无它途的选择和认同。“政府人”在这样的视野之下被描绘成了在严格的等级制度中花费终身的时间去从事一个必须小心翼翼的职业以换得升迁的“机器人”。
自20世纪70年代以来，由于政治经济学的发展以及公共选择理论的诞生，经济人假设又被作为剖析“政府人”的契入点。人们企图在作为普通人的人性与作为在神圣的政府中工作的“政府人”的理性之间找到一种平衡，希望公私利益是能够调和的，利己行为在一定的制度安排下可以促进公共利益。上述分析不无道理，但这种分析只是从静态的角度去分析人性。实际上，人是多变的，无法简单地去衡量人性。尤其是当人被放在一个动态的、无时无刻不与其他人互动的系统中去考察时，我们必须考虑到系统结构本身的影响。“系统结构所指的是随着时间的推移，影响行为的一些关键性的相互关系。这些关系不是存在于人与人之间的相互关系，而是存在于关键性的变数之间”[2]（p43—63），“不同的人处于相同的结构之中，倾向于产生性质类似的结果。当问题发生或绩效无法如愿达成的时候，通常我们会怪罪于某些人或某些事情。然而我们的问题或危机，却常常是由我们所处系统中的结构所造成，而不是由于外部的力量或个人的错误”[3]（p43—63）。结构性的解释虽然不易找到，但是当我们能清楚而全盘地从结构层面来解释时，其效力则非常之大。结构性的解释之所以如此重要，是因为只有它才能触及行为背后的起因，进而改进行为变化的形态，并最终完善系统的功能。
“所谓‘政府人’，狭义上可以理解为履行一国之行政公务的人员集合，即行政管理者；广义上可理解为一国所有履行国家职能的人员集合”[4]。既然“政府人”是人员的集合，我们当然就应该将研究的重点放在研究群体行为上，既研究政府行为上：政府在做些什么？政府中的人在做些什么？为什么有一些群体比另一些群体更高效和更容易成功？当人归属于政府这样的特殊群体时其行为是否会受到影响？
上述问题的答案是复杂的。每个工作群体都无可避免地受到施加于群体的内外环境的影响，这种影响包括了太多的变量，如群体成员的构成、群体的规模、群体所必须遵循的规范以及因此而承受的外界压力等等，但最重要的还是群体中由组织存在的目的所决定的群体成员的角色分配和规范所形成的内部结构，也正是这种相对静态的内部结构在承载着动态的组织功能。“群体成员所带来的资源和群体结构决定着群体内部的相互作用模式和其他过程，群体的相互作用过程与绩效和满意度之间的关系，受群体所承担的任务类型的影响”。[5]（p233）
二、“政府人”的功能结构视角
作为所有公共管理主体中最为重要的主体，“政府人”所履行的功能应该是一个涵盖行政、管理、创新、整合四大功能的完整的功能结构体系，这一体系完全取决于他们置身其中的政府的功能结构体系，而且这里的政府在我国应该理解为广义的政府再加上执政党。
第一，不论是传统公共行政追求的公平、公正和忠诚还是现代公共管理所追求的效率、结果和服务，有效政府作为一种价值取向是政府管理的最基本的诉求。作为有效政府，归根结底，就是要使政府系统不断地适应内外环境的变化和发展，不断满足社会对公共管理组织的需要，使得政府作为由纳税人花钱养活的组织有着其存在的最为清晰而确定的理由，并且政府能自始至终清楚自己的角色内涵，在知道自己该干什么、能干什么的同时调动相关资源去实现自己的功能，我们将“政府这种行为方向和基本任务称作政府的职能”[6]（p179），履行职能的过程被称作行政。对于我国政府来说，行政的基本功能可以概括为三个方面：实现社会稳定与社会秩序、创设公平公正的社会环境、因需提供各种公共服务。具体到地方政府的基本职能就是：促进本地区的经济发展和提高本地区的竞争力、进行收入再分配、提供本地区范围内的公共服务和公共设施建设。“政府人”依据职权和相关法规围绕上述功能而开展的各项按部就班的具体活动就被称为“政府人”的行政功能。
第二，能够承担行政基本功能的政府只能称其为有效，这里的“效”只能被理解为效果而不是效率。事实上只要是还存在着的政府总是有效果的，总在解决着纳税人或多或少的问题。但一个只满足于有效果的政府是无法面对苛刻的纳税人的，因为公众的理性使得其总希望用最少的花费得到最多的公共服务，他们希望看到的除了效果之外还有效率，他们“对注重程序、注重将政策转化为行动和办公室管理的公共行政”[7]（p6）早已不感兴趣，强调效率和责任的管理越来越多地在代替行政，因为“管理包括行政在内，而且也涉及到组织，即以最高效率实现目标并对结果真正负有责任”。“‘管理者’一词所以被用得更为频繁，就在于它可以更好地描述所要完成的工作。公务员日益把自己看作是管理者而不是行政者。他们认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令”[8]（p6）。世界上许多国家的政府为了应对日趋严重的信任危机、财政危机和管理危机，相继开展了轰轰烈烈的新公共管理改革，克林顿政府提出要还老百姓一个花钱少办事高效的政府，中国政府早就提出了效率优先、兼顾公平的口号。政府的快速反应性已经被作为评价政府好坏的一个重要指标。人们甚至经常将政府与企业相比较，希望政府提供服务的效率能如意大利的比萨饼般随时可以送达。“再造”一词几乎成了公共管理的孪生姐妹，人们在无数次的改革尝试之后想到了从头再来，目的无非一个：提高公共管理组织的效率。而“政府人”在这样的一轮改革大潮中获得了更多的自由，也伴随着更多的责任，他必须学会从一个只有“狭窄的知识技能，粗鲁朴实的个人”转变成为“具有多项技能的团队工作人员”[9]（p21）。
第三，未来是模糊不清的，有创造性的组织和人可以透过迷雾看问题。创新意味着通过今天所做的一些事情为组织的未来定位，有了创新的办法，当明天来临时，我们可以胸有成竹地去面对现实。我国20年的改革开放和现代化建设给国家带来的是经济成分的多样化、人们经济利益的多样化、社会生活方式的多样化、社会组织形式的多样化、公众需求的多样化等等，这些多样化无疑要求我们的政府必须不断创新，用越来越多样化的方式去履行越来越多样化的政府职能，只有这样才能使政府永远保持有用和高效。所谓政府创新，就是探索政府系统运行的新方法、新模式，以适应环境和纳税人需求的变化。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面上的政府创新，最终使政府从封闭走向开放、从无限走向有限、从集权走向分权、从人治走向法治、从权威走向民主。工作在创新型政府中的“政府人”应该迎合政府改革的需要，打破长期以来受官僚体系影响而形成的思维定势，灵活地使用系统的观念、使用多向思维的方法、采用多赢的理念去应对和处理多变的公共事务，达到党的十六大提出的“建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的政府创新目标。
第四，与上述三种功能相比，整合的功能显得比较抽象但却最为重要。因为对于任何组织来说，排在第一位的指标并不一定是有效、高效和创新，如果这种所谓的有效、高效和创新已经偏离了组织目的，那比呆在原地还要可怕。组织也许将花出数倍的代价才有可能挽回因为好心干了坏事所带来的负面影响。特别是政府组织，这么多年以来已经为闭门造车和好心干坏事交足了学费。“系统思考对这种现象有个名称——补偿性回馈（Compensating Feedback），意指善意的干预引起了系统的反应，但这反应反过来抵消干预所创造的利益”[10]（p43—63）。有效地解决这一问题的根本办法就是建立责任型政府，将政府的命运与它所服务的公众紧紧地联系在一起，“没有把组织与更大的体系联系起来的共同命运感，就不存在健康的组织。无论这个组织是国家、企业，还是婚姻、个人都必须存在相互依赖的意识”[11]（p49）。政府的这种通过与公众的互动、了解公众的需求，调动相关因素去满足公众需求的功能被称为整合，政府具备了整合功能才能保持敏感，永远创造出能高效满足需求的制度和管理气氛。而“政府人”履行整合功能的方法就比政府具体和容易得多，“政府人”只要将所处理的具体公共事务看作是与自己或自己的家人息息相关的事就可以了，人总能最大程度调动自己的资源去办好自己的事，经济学早已经揭开了其中的秘密。做到这一点很难。因为刻板、冷漠的官僚制对现代公共管理理念的影响不是朝夕可以变换的，这里需要的是“政府人”温情的一面。也许是基于这样的需要，我国政府在提出“依法治国”后不久又将“以德治国”作为了更高的政府诉求。
三、考察“政府人”的微观视角
前面已经分析了“政府人”应该承担的几种功能。实际上，在履行具体职能的过程中，每一个“政府人”都会表现为一个角色丛。只不过“政府人”调节自己在政府运行中扮演角色的依据来得极为复杂，它涉及所在部门的固有职能、服务对象的性质、工作群体的人际关系、个人的素质等等。我们必须看到“政府人”的行为与所在系统相关因素之间的动态关联性，而且这种动态关联性常常迫使“政府人”主动或被动地将自己人性中最真实的东西遮掩起来，遮掩一旦日久，“政府人”往往就表现出一定的个体功能倾向性甚至是群体功能倾向性。
第一，“政府人”履行最多的功能肯定是行政或执行的功能。主导了20世纪大部分时期的传统公共行政模式已经将政治与行政分开变成了一个行政体制的原则，这一原则使得行政必然过于侧重结构和过程，“政府人”将太多的注意力放在对上级指令的实施和执行上，不管这一指令是否已经出现问题和项目是否需要调整，从而造成管理上的投入升级现象。同时，强调执行功能的“政府人”因为将精力太多地投入具体事务而自然降低了其在管理、创新和整合方面的能力，成了被具体事务包裹得无法自由动弹的“壳中人”。更为严重的是，人总是喜欢欣赏和重用与自己同一行事风格的部下，大量“勤奋、努力、踏实、实干、吃苦耐劳”的“政府人”被他们的上司提拔到更高一级的行政领导岗位上，长此以往，整个组织将日趋“行政化”。这样的现象在政府部门比比皆是，我们随处可见在基层辛苦考察具体项目运作的政府各级官员。深入基层固然必要，但与形式相比实质更为重要，尤其是当“政府人”因为实干而得到提升之后，还总保持自己在基层创业时的行政作风，日久之后肯定力不从心，管理学将这一现象分析为：人总是被提拔到自己能力的上限。
第二，“政府人”在履行管理功能时还常常会陷入一个难于摆脱的困境，造成这种现象的原因与个人没有太大的关联，是制度使然。鉴于政府这一组织的特殊性，使得“政府人”有着特殊的价值标准和激励因素。评价“政府人”的标准从表面上看已经往绩效方面发展，但“政府人”面对的看不见的标准往往是他是否循规蹈矩，能否搞好方方面面的关系，后者甚至会成为他能否在官僚体制中晋升的关键。影响管理效率的另一个重要原因在于政府必须面对公众，必须允许纳税人看好自己的钱包，这样“必然造成行动拖沓的官僚形象，避免作出选择即推诿责任（Passing the buck），并将决定隐蔽于含糊不清的语言中的行为”[12]（p15）。这种风格的“政府人”往往将太多的精力放在关注行政管理、关注制度化和规范化，宁愿符合规定地“去错”也不愿意冒着风险地“去对”，常常故意对一切问题都保持惯有的低姿态，事事小心翼翼，注意不犯任何错误，生怕因为顾大局而忽视了小节招来的哪怕一点点的嫌疑，其结果自然是政府的低效甚至无能。“最有效的公共管理者是细心的人，而最无效的管理者是胆怯的人。细心的管理者理解到，行动中缺乏思想可能导致无法预期的结果。另一方面，谨小慎微也非常容易变得麻痹瘫痪”。[13]（p20）政府行为从行政到管理的变化，最为关键的区别在于：管理比行政更为宽容又更为严格，它在允许管理者调动自身智慧去获得结果的同时又要求其承担相应的责任。
第三，政府对于创新的追求是政府的生命力所在。所谓创新有两种情况，一种是改革旧的，另一种是创造新的，无论哪种选择都面临着一定的风险。对于政府这一特殊的社会公共管理组织，它所面临的问题是如何在冒风险的精神与兼顾公共财产的责任之间进行选择，如何让纳税人相信即将到来的改变会是良性的。我国政府创新的程度取决于传统行政管理的惯性与现代公共管理的需求之间的较量，这一较量在开始之初肯定是前者占了上风，改变二者力量对比的原始推动力根本不可能来自于机构内部而必须是来自于外界。睿智的高层“政府人”加上发展迅猛的智囊团承担起了这一艰巨的任务，这一现象从我国政府历届核心领导人及其智囊的经历中可见一斑。我国的政治从某种程度上还带有精英政治的色彩，只是随着民主化的进程以及公民社会的逐渐建立，促进政府创新的推动力将日趋多元化。具体地说，创新型的“政府人”必须具备以下几个“E”特质：①Ego，创新意味着经常面临阻力，如果没有充分自信支撑下的自我，是没有勇气坚持到最后的。②Edge，创新意味着管理者必须学会做有刃之刀，不要被琐事耗费太多的精力，将管理能量集中在关键的问题和举措上。③Energy，创新意味着管理者必须具备充沛的精力，关注更为广泛的信息和事务，寻找创新的机缘。④Endurance，创新意味着忍耐，几乎所有的创新在尝试之初肯定举步艰难。总之，创新型的“政府人”对于组织来说尤为可贵，他是组织新陈代谢的细胞，缺少创新功能的组织是没有明天的。
第四，对于政府及“政府人”整合功能的分析必须将视角首先转往我国政府过程的特定结构。“共产党组织是当代中国政府过程中核心的、主导的体制化政治结构。中国政府的整个过程——从利益表达、综合和政治沟通，到政策制定和执行等，都与共产党组织有着极为密切的关系，这是党的领导原则在政府过程层面的具体展开”[14]（p83）”。可见，中国共产党在中国的政府过程中承担着对于公民需求和利益的综合与表达功能，在中国共产党与人大、政府、司法的关系中我们可以看到党所起的重要的整合作用。分析到具体的“政府人”，起整合作用的“政府人”往往是组织的核心。这样的“政府人”一般比较敏感，能较好地控制自己感性的一面，比较理性地看待许多问题，“他们具有灵敏的政治嗅觉，他们不会轻易亮出自己的底牌，因为在做承诺之前他们要搞清楚大家要往哪里走”[15]（p105），他们很少首先表达自己的观点，注意平衡组织内部方方面面的关系，能够时刻为了组织的目的而顾全大局。问题是，这样的“政府人”最容易犯的毛病就是过于看重平衡，往往会伤害一些真正想干事的人的感情，造成吃大锅饭现象，同时又在无意识之中训练出一群人际关系者，最终由人际关系的重要性取代了组织目的的重要性。
总之，即使是同一“政府人”也会在不同的政府结构中起到不同的作用，呈现出不同的行为，这取决于所在组织的功能需求和组织内部的复杂关系。而且，层极较低，专业化水平较高的组织的人员流动往往相对较小，这样往往会造成组织功能及其人员行为方式的单一化，这种单一化的趋势将最终使得组织失效。应对的办法可以有很多，比如，可以进行“大部化”改革、培养具有非凡献身精神的工作人员、培养“使命感”的政府、推进“市民社会”的建立等等，最终的目的要使政府及其工作人员时刻处在与内外环境的互动之中，配合以现代的管理理论与管理技巧，保持政府的活力和高效。