关于深化文化体制改革的若干思考，本文主要内容关键词为：文化体制改革论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设中国特色社会主义文化，是建设中国特色社会主义、实现社会主义现代化的一项重要任务。在经济全球化和中国加入世界贸易组织的背景下，中国的文化发展面临着新的机遇和挑战，要抓住机遇，迎接挑战，加快文化事业的发展，就必须深化文化体制的改革。本文拟就文化体制改革的有关问题做一点粗浅的探讨。
一、深化文化体制改革的背景与改革目标
在我国入世的谈判中，文化的市场准入问题一直是谈判的焦点之一。逐步开放服务业市场实现服务贸易自由化，是世贸组织的重要原则。我国在服务业对外开放的承诺中，坚持掌握开放的主动权，有限承诺，逐步开放，即采取分阶段，分业务领域开放的方式，以避免对我国的服务产业带来太大的冲击。具体在文化的市场准入方面，我国政府的承诺包括：一是在音像分销方面，按《音像制品管理条例》，设立合资企业须经中国政府批准，允许外国公司拥有49%的股份；二是在加入世贸组织后的3年内，在利益分享的基础上，扩大每年从国外进口的影片数量；三是外国公司可以建设、更新、拥有并经营电影院的多数所有权。加上我国已颁布的《娱乐场所管理条例》、《营业性演出管理条例》中的外资准入条款，近期我国文化市场的开放主要限定在以上几个方面。
文化市场对外开放的进一步扩大，将引来外国文化资本、文化产品和文化服务的进入，这对于丰富我国人民的文化生活，提高人民的生活质量，学习和借鉴国外的优秀文化，促进我国文化市场的进一步发育，无疑是有积极作用的。但另一方面，也必将对国内的文化市场产生一定的冲击。这种冲击除了对我国传统的价值观念和生活习惯等方面的影响之外，最直接的恐怕就是对政府和企业的挑战。从政府层面来看，随着文化市场的逐步开放，政府的管理理念、管理体制和管理手段都需要更新。如何按照社会主义市场经济的要求，运用世贸规则去规范和管理文化市场，引导外国资本和民间资本的投资，发展文化产业，对政府来说是一个新课题。从企业(文化经营单位)的层面来看，我国的文化事业大都由事业单位来经营，文化产业的发展刚刚起步，经营文化的企业规模普遍偏小，生产能力较弱，经营管理人才严重缺乏，竞争力不强。而外国的文化企业多是跨国公司，资金雄厚，技术先进，拥有经验丰富的管理人才，熟悉市场规则和运作方式，具有较强的竞争力。中国的文化市场具有巨大的发展潜力，随着经济的快速发展，人们的文化消费能力也在不断增长，在未来中国文化市场份额的争夺中，国内的文化企业虽有本土作战的优势，但如不尽快提高自身的竞争能力，很难不在激烈的竞争中处于下风。
中国入世的新形势要求我们必须进一步解放思想，开拓创新，加快文化体制改革的步伐。根据中央的有关精神和深圳的实际情况，我们应该这样来考虑改革的总体思路，即以文化发展为主题，以结构调整为主线，以发展文化产业为突破口，以保证公民基本文化权利、提高人民群众的思想文化素质和文化生活质量为根本出发点，加快公共性文化社会化、经营性文化产业化进程。并力求达到以下改革目标：逐步形成与社会主义市场经济体制相适应，党委宏观领导、政府依法管理、中介机构有效运作、文化企业灵活经营的文化管理体制；符合社会主义文化发展规律，管办分离、政事分开的文化运行机制；与WTO规则相衔接的文化法规体系；市场有序开放，多元文化投资主体投资活跃，市场在文化资源配置中发挥愈来愈大的作用，形成开放竞争、繁荣有序的文化市场体系；建立若干符合现代企业制度要求的文化产业集团，发展一批富有生机活力的中小文化企业群体，形成满足人民群众基本公共文化需求的生产和服务体系；文化产业成为具有创新能力和发展潜力的新兴产业，文化发展指标和居民文化消费指标有较大幅度提高，文化力成为城市综合实力的重要组成部分。
二、加快转变政府职能，建立科学合理的文化管理架构
随着经济体制改革逐步深入，近年来政府行政体制改革也取得了较大的进展。但是，在中国入世的新形势下，深化政府行政体制改革已成了首当其冲的问题。现在的问题是：政府的职能定位仍不合理，还存在着“越位”、“错位”和“缺位”的现象，政府管制过多，习惯于运用行政手段进行直接管理，依法行政仍很薄弱，行政程序和决策体系缺乏科学性和透明度，对行政行为缺乏有效监督，行政效率较低等。这些问题显然不符合世贸组织的非歧视原则、自由贸易原则、透明和可预见原则。因此，必须深化对现行政府行政体制的改革。改革的目标与重点是：探索适应社会主义市场经济要求的政府职能的合理定位，逐步建立体现现代行政管理要求的、具有中国特色的廉洁高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体制和结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。在条件具备时，按照决策、执行、监督相对分开的原则，调整政府机构组织形式，探索建立决策科学、执行高效、监督有力的政府机构体系。
在政府的文化管理方面，英国的“一臂之距”管理模式值得我们学习和借鉴。“一臂之距”是个形象的说法，反映的是政府角色的定位。政府与文化机构保持合适的距离，既不管得太多，也不放任自流。这种管理模式具体体现在三个方面：一是依法管理，二是管办分离，三是必要时干预。我们要使政府的文化管理职能适应市场经济和世贸规则的要求，就必须实行三个转变。一是从“办文化”为主向“管文化”为主转变。政府的主要职责是对文化产品的生产、流通进行规划、引导和监管；以放松和取消进入限制为突破口，不断扩大文化市场的开放程度，参与培育市场，维护公开、公平、公正的文化市场秩序；保护知识产权和民族文化遗产，加强对外文化合作与交流；加强文化立法与执法，营造促进文化繁荣发展的良好环境。二是从管理政府文化机构与设施为主向管理全社会文化为主转变。政府的管理要覆盖全社会，对整个社会的文化发展制定中长期规划和产业政策；鼓励和引导多种经济成分投入公共文化建设，形成以公有制为主体、多种经济形式并存的公共文化服务体系；指导、扶持具有示范性的文化精品工程，加强文化队伍建设和专业人才培养。三是从以行政手段、直接管理为主向以经济法律手段、间接管理为主转变。政府要进一步清理并减少行政性审批，努力实现政府机构组织、职能、编制、行政程序、行政审批和处罚等“九个法定化”；合理运用经济、法律和必要的行政手段，增强对文化发展的宏观调控能力，使文化建设得到平衡发展和合理布局，不同层次的文化需求都得到满足。
在加快转变政府职能步伐的同时，要重视并加强培育和发展文化中介组织。首先，要加强文化行业协会的建设。在转变政府职能的过程中，把涉及技术性、服务性、事务性的职能交给行业协会去承担，使行业协会具有一定的权威性，真正成为自律性行业管理组织，发挥其沟通政府和企业的桥梁和纽带作用。行业协会要对立法和政府决策提出相关建议，制定行业发展规划、质量标准和服务规范，监督会员单位依法经营，遵守行规行约，协调会员间的关系，并承担起资质审查、行业统计与调查、咨询与培训、招商与展览等具体工作。其次，要鼓励各类文化中介组织的发展，创办综合性文化经纪公司、演出经纪公司、艺术品拍卖公司、文艺人才经纪公司、文艺产品评估中心等文化经纪机构和代理机构，同时加快发展文化经纪人队伍，逐步形成充满活力的文化中介体制。要制定鼓励文化中介组织发展的有关政策，文化中介组织要与政府部门脱钩，依法确立政府与中介组织的关系，形成政府监督指导、行业协会监管、中介组织自律的监管机制。
三、对文化事业单位实行分类指导
对政府兴办的文化事业单位进行分类指导、分类改革，这是文化体制改革必须坚持的一条原则。关于文化事业单位的分类方法，目前比较通行的是根据单位的性质、地位、作用和效益等指标，将文化事业单位分为公益性、准公益性和经营性三类，与之相对应的财政资金拨付方式则是全额拨款、差额拨款和自收自支。在国际上，采用比较多的是另外一种划分方法，即根据是否以营利为目的，将基本公共文化服务单位归为非营利性一类，将非基本公共文化服务单位归为营利性一类。这种划分方法容易引起的一种误解在于，有人会以为非营利性单位不从事任何经营性活动，所有经费全部由政府负担，而营利性单位则不从事任何公益性活动。但事实并非如此。如大英博物馆是典型的公益型文化机构，对所有参观者免收门票，经费主要由国家财政提供。但博物馆同时也开展一些经营性活动，并设有基金发展部专门负责筹集资金。近期完成的图书馆改造工程，国家彩票拨给3000万英镑，私人捐赠2000万英镑，自己筹集的资金则有1.1亿英镑。法国的卢浮宫基本上也是这种情况。另一方面，营利性文化单位也从事大量的公益性活动。如美国的迪斯尼公司，作为一家全球性的娱乐公司，除成功地进行经营活动外，还热衷于社会公益事业和捐赠活动。公司的“爱心计划”与“希望工程”组织合作，满足残障儿童游迪斯尼公园的愿望；“教育学习计划”为全国的教育工作者提供设备和专业发展的赞助，为教师进修和教学创新提供帮助，并设有“迪斯尼教师奖”，此外还有各种捐赠活动。区分这两类机构的标准主要以是否营利为目的。非营利机构的经营性收入，全部用于事业的发展，绝不允许用来分红或增加员工的收入。鉴于准公益性事业单位难以准确界定，我们可以考虑在适当时候将现在的三类划分方法改为两类划分方法。政府的一项重要职责就是提供公共产品和服务。为满足人民群众日益增长的文化需要，政府兴办的公益性文化事业还要大力发展，财政的投入要随着经济的增长逐年增加，但投入的方式要改变，要从“养人头”为主向“养项目”、“养事业”转变，实行项目预算和绩效管理，逐步推行政府对公共文化产品和服务的采购，以提高财政投入效益。经营性的事业单位，要将其推向市场，实行公司制改造，成为自主经营、自负盈亏的企业。公益性文化事业单位要加快内部管理体制的改革，重点是改革领导体制、人事制度和分配制度，建立高效的内部运作机制。
四、改革文化投融资体制
我国现有的文化设施和公共文化产品及服务远远不能满足人们的文化消费需求，一个重要原因就是投融资渠道不畅，重要的文化设施建设和文化产品生产大都是由政府包办。要解决这个问题，就必须对文化投融资体制进行改革。改革的目标是：打破垄断，放宽市场准入，坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险的原则，实现投资主体多元化、融资渠道商业化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控透明化及中介服务社会化。
首先，合理界定政府文化投资的主要领域。政府非经营性文化投资应以公益性文化项目为主，以满足人民群众日益增长的文化需求，实现公民正当的文化权利为目的。政府的营利性文化投资主要是有一定经营能力的文化单位或有一定产出预期的文化项目，进行这种投资主要是考虑有些领域因当前政策限制社会资本还不能进入，或者由于投资回报较低社会资本不愿进入，政府的投资主要是起引导作用，带动社会资本进行投资。随着社会资本在这些领域投入的逐步加大，政府应减少投资并逐步从这些领域退出。
其次，改革国有非营利性文化项目的建设与运营方式。政府投资的非营利性文化项目的建设，要严格执行有关政府投资项目管理的规定，进行认真的可行性研究与论证，推行统一建设体制。这类项目的运营，要从政府直接经营向专业机构经营转变，可以尝试通过经营权招标的方式，选择专业机构进行经营。政府的职责是通过专营条例或者合约强化监管，确保该项目的文化功能得以实现。
再次，培育新型投资主体，拓宽融资渠道。要打破垄断，鼓励竞争，支持社会力量投资文化项目，实现文化投资主体多元化。我国已承诺对外资开放的文化领域，应同时向民间资本开放。除国家现行规定禁止进入的领域外，其余领域都可以鼓励社会资本进入。支持文化企业进行公司制改造，建立现代企业制度。有条件的可利用资本市场的融资功能，进行上市融资。政府可安排一定数量的资金作为发展文化产业的引导资金，采取资本金投入、无偿资助、贷款贴息等方式引导社会资本的投资方向，形成良性循环的文化产业投资机制。要鼓励组建区域文化发展协调基金和各类文化产业基金组织、文化投资公司，允许社会和个人兴办文化艺术基金。同时，要落实有关文化经济政策，鼓励社会力量对文化事业的捐赠。
五、关于组建文化产业集团
近几年，特别是中国加入世贸组织之后，各地都在纷纷组建文化产业集团，如上海组建了文新报业集团、解放日报集团、世纪出版集团、新华发行集团和文广集团5大集团，江苏省组建了广电集团、新华日报报业集团、出版集团和演艺集团4大集团，浙江省组建了浙江日报报业集团、出版联合集团和广电集团3大集团。各地的做法不尽相同，应当说还是在探索和试验的过程之中。但是在各地文化产业集团的组建与发展过程中反映出的一些问题，是值得我们研究的。
第一，组建集团的目的与手段。各地现在纷纷对文化事业单位实行集团化，都是为了做大做强，以应对中国入世、开放市场后将要面临的挑战，并且组建的方式都是通过行政手段将同类文化事业单位进行归并组合。这样的集团成立后，规模是扩大了，但由于不是按照市场经济规律、以资本为纽带进行的资源重组，没有也不可能形成符合现代企业制度要求的治理结构和运行机制。有的集团现在的经营状况尚好，但主要是依赖于集团在该地区、该领域的垄断地位(集团的组建进一步强化了这种垄断)，一旦市场放开、外国公司进来，面临真正的竞争，这种缺乏竞争力的集团必然要落于下风，很可能要面临二次改制。前几年，在国有企业“抓大”的过程中，政府通过行政手段进行归并，人为“做大”的情况屡见不鲜。几年过去后，真正成为有影响力的大集团却是在市场上拼杀出来的企业，政府扶持的大集团多数陷入经营困境，这个教训值得认真吸取。
第二，关于集团的性质。根据现行规定，报业集团、出版集团和广电集团属事业性质，发行集团和电影集团属企业性质。这样的定性必不可免地要产生一些矛盾。如事业集团如何进行工商登记，如何对资产进行管理，如何建立治理结构，员工的身份如何确定(一些集团的员工还是事业编制)?这些基本的问题不解决，就根本谈不上建立现代企业制度。而现在各地在组建文化产业集团时，又都提出了建立现代企业制度的目标，不是企业何谈建立现代企业制度，实践中的做法与这一目标实在是相去甚远。
第三，关于集团的领导体制。各地在组建集团时大都实行了“管、办”分离，即集团与行政主管部门脱钩，但也有不同情况。如湖南省广播影视集团与广电局领导班子合一，局长兼集团董事长，副局长兼集团总经理；省新闻出版局党组书记兼出版集团董事长，集团董事会的重大决策要报局党组批准。事实上，即使已经脱钩的地方，如何理顺政府主管部门与集团的关系，也还是一个尚待探索和解决的问题。集团内部的领导体制，事业集团实行党委(党组)领导下的社委会负责制，实行公司制的设立董事会和监事会。国有企业改革的经验教训表明，在国有独资和国有股“一股独大”的情况下，很难形成规范的法人治理结构和有效的监督约束机制，必须引进其他股东，实现产权主体多元化。发行集团和电影集团可朝这个方向发展，而报业、出版和广电集团目前还不具备这个条件。
第四，关于集团国有资产的管理。现在只是规定集团要建立资产经营责任制，明确保值增值目标，盘活国有资产，但对政府如何管理这部分国有资产则没有具体规定，各地的做法也不尽相同。上海的5大集团全部由政府国有资产管理部门实行授权经营，但没有利润上交任务。北京市在文化局设立了国有资产运营中心，由政府授权进行国有资产的监督和管理。其他地方，有的明确规定纳入国有资产管理体系，有的还没有做出任何规定。
关于文化产业集团的组建，总体上显得理论研究与准备不足，有些为集团而集团的意味，一些关键性的问题在实践中没有解决好，给集团的进一步发展埋下了隐患。要解决这些问题，不仅需要在实践中继续探索和理论上深入研究，更需要政策制定部门拿出切合实际和发展要求的政策规定来。
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