发展基层民主 建设政治文明——基层民主政治建设的拓展——论温岭市的“民主恳谈”，本文主要内容关键词为：温岭论文,基层论文,民主论文,政治文明论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的基层民主政治建设得到飞快发展，其主要标志是民主选举。民主选举包括直接选举村委会领导班子，选举乡镇与县市人大代表，以及间接选举基层政权领导成员。民主选举的结果，大大改善了基层干群关系，选拔了大批年轻有为的干部，稳定了基层社会，发展了经济文化，极大地改变了农村的面貌。
基层民主政治建设，应该包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。浙江省温岭市的“民主恳谈”正是将基层民主政治建设由民主选举向民主决策、民主管理、民主监督推进，全面建设基层民主政治的重大举措。
一、“民主恳谈”的产生：基层民主政治建设的新探索
浙江省温岭市是我国农村股份合作制的发祥地，处于市场经济的先发地区，民营经济较为发达，农村经济发展迅速，大多数群众过上了小康生活。市场经济的洗礼使广大人民群众思想活跃，自主意识强烈，参政议政能力提高。随着经济的发展和基层民主政治建设的推进，广大群众对国家政治生活、社会管理和村务政务越来越关心，要求在生产经营上有更多的自主权，希望基层政府组织多指导少指示，多服务少干涉，而且要求在基层社会事务的决策和管理方面有更多的发言权。在这种情况下，温岭市领导认识到，如果不扩大基层民主，就难以满足广大群众对基层事务管理的参与愿望；对基层出现的热点和难点问题，如果不通过民主的渠道，运用民主的办法来处理，不仅已有的矛盾难以解决，反而会酿成新的矛盾。因此，他们在实践中创造了“民主恳谈”这一农村基层民主政治建设的新载体，对农村基层民主政治建设的拓展进行了有益的探索。
1.“民主恳谈”的由来
1999年6月，浙江省在全省开展了农业农村现代化教育活动。为了使活动真正取得实效，台州市在温岭市松门镇举办了“农业农村现代化建设论坛”，尝试采用了一种干部和群众面对面交流沟通的教育形式。出乎意料的是，群众参与的积极性很高，100多名群众自发前来参加会议，并对大到镇里的投资环境、村镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等问题和镇领导进行了面对面的平等交流对话，镇领导对群众提出的问题现场作了认真周详的答复解释，有的问题当场予以解决，有的问题则承诺了具体的解决措施和时间。（注：《学习时报》2002年3月11日，第6版，上篇。）像这样的活动，当年松门镇就举办了4期，参加的群众达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，被群众誉为松门镇的“焦点访谈”。（注：王金生：《在深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设座谈会上的讲话》（未刊稿），第5页，2002年8月27日。）
1999年底，温岭市委推广了松门镇的做法，各乡镇出现了形式多样、名目繁多的民主沟通、民主对话活动，在村一级则推广了村干部与村民直接对话的“民主日”活动。随着民主对话活动的不断深入，温岭市有关领导发现这不仅是农村思想政治工作的新形式，而且还具有基层民主政治建设的新功能。于是，他们于2000年8月在松门镇召开了现场会议，将此前已经在各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”等活动形式，统一更名为“民主恳谈”，作为全市推进民主政治建设新载体的统一名称，全面在各镇、村、企业和政府部门推广，并将“民主恳谈”的内容由以思想政治工作为主，深化为健全和完善民主决策、民主管理和民主监督的基本功能，使“民主恳谈”成为探索新形势下农村基层民主政治建设的好形式。
2.“民主恳谈”的形式与内容
经过三年来的推广和深化，温岭市的“民主恳谈”已经成为全市各界群众参与基层社会活动最重要的途径，“民主恳谈”已经深入到乡镇、村、社区、企业和机关各个基层组织。到目前为止，温岭市的“民主恳谈”已经形成了包括镇、村、部门、企业的民主恳谈会、镇民主听证制度、村民主议事制度和镇村两级的民情通道活动等多种形式的基层民主政治建设制度体系，成为温岭市基层民主政治建设的一大特色，其重点是镇民主听证制度和村民主议事制度。
根据温岭市开展“民主恳谈”活动的有关规定，镇民主听证制度要求各镇（街道）就当地重大事务、重要建设项目、新的政策、新的管理办法的制定出台等举办决策听证，党委政府提出初步意见、初步方案，提交镇民主听证会，经群众充分讨论，认真听取群众的意见、看法和要求后，在群众旁听的情况下，现场研究并作出决策或决定。镇民主听证的内容是：党委、政府重要工作方案，村镇规划调整，重要工程，群众强烈要求村党支部、政府解决的事项，以及涉及群众利益的重要事项。村民主议事制度要求村委会对全村重要的公共事务和公益事业作出某项决定和决策时，必须召开村民主议事会，提交村民讨论，经村民讨论修改后，通过适当的方式表决，形成符合多数村民意愿的最终决策。村级民主议事的内容是：村党支部、村委会工作实施方案，村财务年度、半年度收支安排，村人事任免（非选举产生），村规划调整，重要建设项目方案，村民要求强烈的重要事项，涉及群众利益的公共事业建设。（注：中共温峤镇委员会、温峤镇人民政府：《基层民主政治建设探索与创新——温峤镇深化“民主恳谈”活动资料汇编》，第44～45页，2002年8月。）
“民主恳谈”活动在温岭市三年多的实践，对当地的政治经济发展起到了很大的推动作用，增强了镇村两级决策的科学化程度，提高了决策形成和实施过程的透明度，提升了干部群众参与基层民主政治建设的热情和能力，缓解了干群矛盾，改善了干部的工作作风，在转变政府职能、提高工作效率方面起到了积极作用，促进了当地经济社会的健康发展。
二、“民主恳谈”的定位：基层民主政治建设的拓展
改革开放以后，我国在广大农村开展了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的基层民主政治建设，可是由于种种原因，基层的“四个民主”并没有在各地得到很好的落实。目前，温岭市已经普遍进行了基层民主选举，可是在实际工作中，在决定和管理涉及群众切身利益的重大公共事务方面，由于缺乏规范有效的民主渠道，还存在着理事不民主、议事欠规范、决策无程序、监督不落实等诸多问题，导致了基层干部的短期行为、村两委矛盾和干群矛盾，影响了社会秩序和经济发展。矛盾和问题使温岭市的有关领导认识到，有必要拓展基层民主政治建设，在民主选举之后，运用“民主恳谈”这一基层民主政治建设的新载体，建立行之有效的民主决策、民主管理和民主监督机制，用民主的方法解决基层社会问题。
1.民主决策的新尝试
温岭市“民主恳谈”的核心与重点是镇级的民主听证制度和村级的民主议事制度，这两项制度是镇村两级对重要的政务和村务进行民主决策的新尝试。镇民主听证制度和村民主议事制度要求镇村就当地重要事项、重大建设项目作出决策时，必须举行镇民主听证会和村民主议事会，认真听取群众的意见和建议。如果镇村的议题或方案多数群众反对，或者不同意见较多、较强烈，镇村均采取暂时搁置的办法，不作出或暂缓作出决定或决策，进行修改、调整和完善后再次召开会议，作出合理的决定或决策。
2002年7月5日，温岭市温峤镇召开了“江厦学区校网调整”民主听证会，会前镇里做了大量调查研究，认为校网调整是必然趋势，青屿中学软硬件设施都弱于江厦中学，如果把青屿中学撤并到江厦中学，将会有利于教学资源的优化和教学质量的提高。但是当温峤镇把江厦校区撤并的初步方案提交给民主听证会上的群众讨论时，相当一部分群众持反对意见，认为撤并校区带来的学生住宿、交通费用对青屿还不富裕的群众来说，是增加了负担，而且还有部分群众反应强烈。鉴于群众对校区撤并的不同认识，镇领导综合考虑后当场决策：校网暂不作调整，但两学区学生可以自愿择校就读，待条件相对成熟时再做调整。召开民主听证会作出的决定考虑了多数群众的意见，避免了行政命令带来的不良后果。（注：中共温岭市温峤镇委员会：《深化民主恳谈 扩大基层民主》（未刊稿），第3～4页。）
镇村两级经过民主听证会和民主议事会进行决策，重大事务提交群众讨论或决定，改变了以往少数领导拍板的决策方式，而是必须经过班子集体酝酿，群众参与论证或会议公议公决，使决策更能体现民意，代表当地大多数群众的利益和意愿。通过“民主恳谈”的形式进行民主决策，重大事项的决定由原来的“暗箱操作”变为“阳光决策”，有效地约束了权力利益化、利益特权化。决策透明度的增加，促进了基层干部廉政建设的自觉性，群众通过“民主恳谈”参政议政，在实践中逐步培养了民主的习惯和作风，决策的民主化也有利于政策的顺利贯彻和实施。
2.民主管理的新平台
一方面，“民主恳谈”推动了基层干部领导方式和工作作风的转变，使他们的思想和工作作风必须从传统的家长式的行政命令转变为具有民主意识和群众观念，从“我命令你执行”的单向管理模式转变为和群众一起研究、共同管理、双向互动的新型基层社会治理模式上来；另一方面，“民主恳谈”还为群众参与基层社会事务的民主管理提供了新平台，借助这一基层民主政治建设的新载体，群众通过多种形式参政议政，民主管理自己身边事务的能力逐渐提高，使得基层社会事务的民主管理成为可能。
例如，温岭市温峤镇仅在2002年5月至7月三个月的时间里，在镇政府、国土资源所、市足野鞋业公司分别召开“民主恳谈”会的基础上，镇政府召开了2次民主听证会，22个村召开了村级民主议事会，参与群众8,400多人次，公决公议村务管理事项30件，吸取群众意见建议186条。这些会议的议题除了如何发展经济、富民强村、退耕还林等宏观规划的讨论外，大多数都是涉及群众切身利益的公共事务，如村道拓宽、骨灰树葬区选址、改水工程、道路硬化、工程承包、村集体资金安排、农网改造、学区校网调整等村务。（注：《基层民主政治建设探索与创新——温峤镇深化“民主恳谈”活动资料汇编》，第10页。）在“民主恳谈”会和民主议事会上，干部和群众民主协商、集思广益，共同为村务发展出谋划策，发挥了民主管理的积极作用。
在温岭市全面开展和深化“民主恳谈”活动后，“民主恳谈”的范围进一步扩大，在基层各个领域纵横延伸，从乡镇（街道）、村、企业三个层面延伸到居民社区、基层事业单位、党政机关和群团组织，各单位都利用“民主恳谈”的形式作为日常事务民主管理的好方法，促进了全市经济社会的快速发展。2001年温岭市实现国内生产总值195.1亿元，财政总收入13.9亿元，其中地方财政收入7.75亿元。根据国家统计局测评，温岭市社会经济综合发展指数在2000多个县市中居第28位。（注：《学习时报》2002年3月11日，第6版，结束语。）
3.民主监督的新形式
为了落实“民主恳谈”的民主决策和民主管理功能，温岭市进一步健全了“民主恳谈”活动的配套机制，建立了便民绿色通道工作制度、“民主恳谈”挂牌销号制度、工程监督小组等民主反馈监督机制。通过这一系列制度的实施，真正体现了“民主恳谈”的民主监督功能，使“民主恳谈”成为民主监督的新形式。
便民绿色通道就是建立一条比较顺畅的民情、民意反映通道和民情处理服务网络，分行政村、管理区、镇各办公室、镇政府四个层次，每个层次都设立民情服务窗口，收集群众要求解决的问题。通过这四个层次的上下联动，做到下情上达和上情下达，畅通民情渠道，转变镇村干部的工作作风，提高办事效率，方便群众，服务群众，并随时接受群众监督。
“民主恳谈”挂牌销号制度要求便民绿色通道工作人员把“民主恳谈”会上群众提出来需要解决的问题，民情绿色通道途径反映上来需要落实的事项，群众来信、来电、来访事件，上级部门转交的事项，以及其他途径反映上来的问题，进行归类、编号、登记、汇总、整理后当日交镇主要领导签发意见，并予以挂牌。承办人对受理的事情要认真、及时、公正地给予处理，并将办理结果转告本人，由当事人签署意见，当事人对处理结果表示满意的予以销号，不满意的重新办理，直到满意为止。
通过这一系列“民主恳谈”配套制度的实行，“民主恳谈”的民主监督功能真正地落到了实处。
三、“民主恳谈”的完善和发展
温岭市的“民主恳谈”活动开展3年多来，经过不断地推广和深化，已经初步形成了一个基层民主政治建设的体系和网络，使得农村基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督形成了一个良性循环，并开始走上制度化和规范化的轨道。但是由于这一基层民主政治建设的新载体还处在探索前进的初创阶段，难免存在一些不足和缺陷，例如民主决策不到位，群众还没有参与到决策的全部过程中来；民主管理过程中群众的参与还不充分，依然是干部在起主导作用；民主监督机制尚显薄弱，缺乏长期有力的监督机构；基层干部和群众还需要进一步加强民主政治的基本训练，在“民主恳谈”会上的发言方式和方法还有待提高等等。此外，“民主恳谈”作为有效拓展基层民主政治建设的新载体，要在今后能够继续深入开展和不断完善，还应该注意解决好以下几个问题。
1.要进一步提高决策的民主程度
首先，要扩大群众对决策过程的参与。目前，温岭市各级“民主恳谈”已经具有了民主决策的某些内容，但还不是真正意义上的民主决策。镇民主听证会和村民主议事会是镇村两级最主要的决策机构，其主要程序是提出初步决策——听取群众意见——讨论完善决策——公布结果。其中，镇级决策的初步方案是由镇党委和政府提出的，村级决策的初步方案是由村党支部和村委会领导班子提出的，群众参与决策的方式主要是在镇民主听证会或村民主议事会上就已经形成的初步决策方案发表意见和看法，镇村的决策方案根据群众的反映可能做一些微调，被完全否决的情况几乎没有。在今后完善“民主恳谈”制度的过程中，镇民主听证会和村民主议事会的议题以及决策方案的制定也应该通过“民主恳谈”的形式让群众参与其中。村级的“民主恳谈”议题可以由群众直接提出，镇级民主听证会的议题和决策方案可以让村干部和村民按照一定的程序提出，以此来提高镇村两级决策的民主程度，保证决策的科学化、民主化。
其次，要扩大民主决策的范围。在温岭市的“民主恳谈”机制中，村级非经选举产生的文书等职务的人事任免已经列入村民主议事会的讨论范围，但是镇级“民主恳谈”会和民主听证会的内容不包括乡镇干部的人事任免。在当前农村实行村民自治，村委会干部由村民直接选举产生的情况下，乡镇干部的任命制往往成为导致乡村关系不协调的重要原因。近几年，我国已经有少数地区尝试进行乡镇长的直接选举，探索把基层直接民主向上延伸的途径，取得了一些初步的经验。例如1999年广东省深圳市龙岗区大鹏镇就作为“两票推选镇长”的试点，采取了由选民直接投票推荐镇长人选，始开乡镇长直选的先河。在基层民主政治建设快步推进的情况下，乡镇干部任命制的坚冰正在被打破。温岭市在今后以“民主恳谈”为载体，进一步深化基层民主政治建设的过程中，同样可以把乡镇干部的人事任免提交到“民主恳谈”会上，听取群众的意见和建议，把群众同意与否作为任免乡镇干部的重要依据，并尝试用民主的方式产生乡镇党政干部，使“民主恳谈”对基层民主政治建设的促进作用进一步深化和加强。
2.要坚持依法办事的原则
温岭市的“民主恳谈”是基层干部群众在民主政治建设过程中的创造，这一制度在基层社会事务的民主决策、民主管理和民主监督方面发挥了重要作用，值得进一步推广和深化。在发展和完善“民主恳谈”制度的过程中，除了因地制宜地创造一些落实民主的办法外，还应该注意处理好民主实践创造性和依法办事的关系，坚持依法办事的原则。目前，最主要的是要处理好镇级“民主恳谈”会、镇民主听证会与乡镇人大的关系，村级“民主恳谈”会、民主议事会与村民代表会议或村民会议的关系，尤其是村民主议事会和村民代表会议的关系。
温岭市镇、村两级的“民主恳谈”会不定期举办，群众自愿参加，与乡镇党委和政府、村党支部和村委会平等对话、沟通、交流、协商，其性质相当于一个决策咨询机构。镇民主听证会一般每季度召开一次，也可以根据需要随时召开，在每年度的镇人代会开会之前要召开民主听证会，向群众通报政府工作报告中有关年度发展计划，重要工程建设项目，其他涉及群众利益的重要事项等方面的内容，其作用是乡镇人大会议的有益补充，在实际操作过程中要注意不能偏重镇民主听证会而荒废了乡镇人大应有的职能。
村民主议事会的情况则比较复杂。例如，温峤镇《村民议事规则》规定：村民议事会应有本村18周岁以上的村民过二分之一参加，或者本村三分之二的户代表参加，议题包括村委会提交的工作报告、财务收支，事关群众切身利益的重大事务，如兴办公共事务和公益事业、重要建设项目等。（注：《基层民主政治建设探索与创新——温峤镇深化“民主恳谈”活动资料汇编》，第46页。）这些内容和《村委会组织法》有关村民会议或村民代表会议的规定是一致的，而且事实上温岭市的村级民主议事会也有和村民代表会议相同的决策权，实质上起的是村民代表会议的作用。《村委会组织法》对村民议事会没有规定，但它是群众的创造，在基层民主政治建设中发挥了重要作用。不过，村民主议事会不像村民代表会议那样经过村民会议的授权，因此不是权力机构，不应该独立行使决策权，它与村民代表会议不是平行的，更不能代替村民代表会议。笔者认为，村级民主议事会最好和原有的村民代表会议合二为一，严格按照法律的有关规定运作。此外，加强村级“民主恳谈”会对村民代表会议或村民会议的充实和补充作用，使之成为落实村民代表会议或村民会议民主决策、民主管理和民主监督作用的有效手段。
3.继续探索基层合作性民主制度建设的新途径
改革开放以后，我国农村实行了村民自治制度，基层民主政治建设得到了飞快的发展，同时也暴露出基层社会治理中的一些问题。这些问题归结起来主要表现为三对关系没有得到很好的处理：一是乡村关系，即乡镇政府和村委会的关系；二是两委关系，即村党支部和村委会的关系；三是干群关系，即乡村基层干部和群众的关系。
关于乡村关系，《村民委员会组织法》明确规定是指导和协助的关系，但是在现阶段，能够实现法定的乡村指导型关系的地区还是少数，多数乡镇和村之间相当程度上还带有行政领导的关系色彩。另外，在农村实行村民自治的情况下，村党支部和村委会争夺村务决策和管理权导致的两委矛盾也很普遍，为了避免这种矛盾，许多农村又回到党支部书记和村委会主任“一肩挑”的老路上去。据民政部有关统计资料表明，上海农村党支部书记兼任村委会主任的比例平均达36.33%，其中松江、嘉定和奉贤分别高达58.9%、58.7%和53.37%。（注：肖立辉、孟令梅：《对村民委员会选举进行比较研究的指标分析》，《荆门职业技术学院学报》1999年第4期。）这种办法不利于党政分开和基层民主政治建设的发展，只能作为一种权宜之计。乡村关系和两委关系又导致和引发了许多干群矛盾和冲突，那么，用什么方式来实现乡村关系和两委关系的协调发展，从而消除干群矛盾等基层社会问题，使农村民主政治走上健康发展的道路呢？温岭市的“民主恳谈”机制给我们提供了一个参考答案。
温岭市的“民主恳谈”制度规定，镇民主听证会可以由村委会有关负责人参加，对镇里的决策发表意见和看法，村“民主恳谈”会也可根据议题需要由镇人大代表、政协委员和各部门负责人参加，从而增加了镇村两级决策的相关程度，使镇村之间的指导和协作关系成为可能。村民主议事会使得村两委必须遵循一套规范的工作制度，遵守民主议事会的规则，减少了彼此的矛盾，在召开议事会的时候，村两委必须共同协商，加强了两委的协调沟通，减少了矛盾和扯皮，促进了基层工作。同时，“民主恳谈”促使干群当面交流，增加了干部和群众之间沟通的机会，消除了干群之间的误会，矛盾得到化解，干部与群众之间增进了相互理解和信任，干群关系进一步融洽。
以深入开展“民主恳谈”活动为契机，温岭市进行了建设基层合作性民主制度的尝试，建立了民主选举制度、各级民主恳谈会、镇民主听证会、村民主议事会、民情热线、民情接待岗、重大事项挂牌销号制度等一系列体现基层镇村合作、党政合作和干群合作精神的民主制度，进行了乡村、党政、干群共同谋划发展基层社会政治民主，发展经济和社会稳定的基层合作性民主制度的尝试，取得了良好的效果，使乡村矛盾、两委矛盾和干群矛盾得到了初步的解决。温岭市的“民主恳谈会”应该向这个方向继续推进，逐步完善基层合作性民主制度。
全面推进基层民主政治建设，方法和途径应该不是一种，各地干部和群众都可以在法律规定的基础上，根据当地的具体情况，因地制宜地开展民主政治建设活动。温岭市的“民主恳谈”只是其中的一种好形式。在今后我国农村基层民主政治建设深入开展的过程中，各地群众一定能创造出更多更好的方法和途径，全面深入持久地推进全国的基层民主政治建设，开创有中国特色的社会主义民主政治建设新局面。
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