农村公共服务市场化供给中的效率与公平问题探讨，本文主要内容关键词为：公共服务论文,公平论文,效率论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
公共服务的市场化供给已日益成为一个全球性的趋势（E.C.萨瓦斯，2002）。而随着农村经济市场化程度的加深与政府职能的转变，许多原来传统上被认为必须由政府来提供的、特别是受益具有一定排他性的农村公共服务也出现了市场化的供给方式。其主要特征是，服务提供者以社会资金承担服务成本，并通过收费等方式取得一定的投资回报。在由政府供给向市场化供给转变的过程中，有些是政府公共服务政策改革的结果，有些则是民间主体在盈利空间下的自主行动。农村公共服务的多元化供给有其积极意义，它能充分利用民间资本，拓宽公共服务的筹资渠道，减轻政府财政的公共服务供给压力，有助于逐步建立与市场经济环境相适应的农村公共财政体制。因此，在中国，农村公共产品的多元化供给现象日益引起了研究者的注意（张军，2004；王金霞和黄季焜等，2000；徐小青，2002；林万龙，2003）。而大量的研究表明，在一定的条件下，实现包括市场化供给在内的公共产品多元化供给是完全可能的（Buchanan,1968；Ostrom,1990; E.C.萨瓦斯，2002；世界银行，1994）；事实上，不仅在中国，在非洲、拉丁美洲和亚洲的一些发展中国家，早已经大量存在在政府补贴下由私人公司提供农村公共服务的实践，并由此引起了研究者的注意（Wellenius,et al,2004）。
但是，由于以下两个原因，使得我们不能对农村公共服务的市场化供给采取无条件接受的态度：一是公共服务自身所具有的受益外部性、供给垄断性等经济学特征，有可能会对市场化供给的有效性造成重大影响；二是公共服务的一个重要特征是特殊的平均主义原则，从这一原则出发，如果某些产品和服务构成了社会公众的基本需求、而某些公众群体依靠自身能力又难以从市场获取或难以承受其服务成本，那么，确保对这类产品和服务的享受就必须作为这些弱势群体的一项基本权利来对待，否则就有违权利公平的原则。而作为农村公共服务的需求对象，恰恰有相当多的农户（主要是中低收入农户）属于这种情况。
因此，对于农村公共服务市场化供给中的效率和公平问题必须加以认真考虑。
二、效率、公平与农村公共服务的市场化供给
（一）供给效率
产权经济学认为，对于公共设施来说，由于搭便车行为造成的市场失灵，最终会产生配置的无效率；而在一定条件下，将私有产权引入公共领域能提高绩效。那么，在农村公共服务领域，上述结论是否可以无条件成立呢？也就是说，在农村公共服务的供给中，市场化的供给方式是否必然带来供给效率的提高？为此，我们可以观察以下几个实地调研案例。
案例1：天河乡小型农田水利产权制度改革。
天河乡隶属安徽省定远县。2000年，天河乡开始积极推动小型农田水利设施产权制度改革，改革的形式多种多样，包括拍卖、承包经营、股份合作和民办民营等。这些改革形式都具有一个共同的特征，就是建立某种形式的私有产权，实质上也就是在小型农田水利设施这一传统上认为是农村公共产品的设施中引入民间供给形式。
我们对该乡的农田水利设施产权制度改革情况进行了详细的实地调研，利用计量经济模型，我们从小型农田水利设施产权制度改革对用水效率的影响效果方面对改革的绩效进行了衡量。我们所定义的用水效率提高的表现是：在满足农业用水需求的前提下，单位面积的用水量下降，同时水利设施提供有效灌溉服务的面积没有减少。所以研究产权制度改革对用水效率的影响要从单位面积的用水量和小型农田水利设施提供的灌溉服务的有效面积两个方面来分析。
模型估计结果显示：产权制度改革提高了水利设施的运营效率，节约了亩均负担水量，降低了灌溉条件对农业生产的限制，并增加了人均有效灌溉面积，从而提高了农业综合生产能力。天河乡小型水利工程产权制度改革的案例给我们提供了一个在地方财政紧张的条件下如何引入民间资金，提高农业基础设施的运营绩效，进而提高农业综合生产能力的思路。
上述实证研究结果表明，在一定条件下小型农田水利设施产权制度改革引入私有产权能够提高设施的使用效率，有助于提高我国农业的综合生产能力，弥补我国农村公共设施供给的不足。
案例2：农业技术服务的市场化提供。
仅依据上文案例材料并不意味着对农村公共产品民间供给与供给效率提高之间的关系给出了确定性的答案。因为也有其他的材料表明公共服务的私人供给效率不如公共供给。例如，一项对福建、湖北、陕西480个农户的问卷调研显示，在农机、种子、动物防疫和植保四类农业公共服务中，就调研农户对服务费用、服务质量和满意度的评价，对政府服务主体给出正面评价的农户比例均大于对私人服务主体给出正面评价的农户比例。作为一个综合性指标，总体来说，有71.5％的农户对政府部门及其下属机构提供的服务是满意的，而对私人服务主体满意的仅有48.9％。农户对政府部门及其下属机构所提供服务的评价明显好于私人部门（详见表1）。如果以消费者评价作为经济效率的衡量标准，那么，这一结果意味着私人在提供农村公共服务方面并没有取得比公共供给更高的效率。
表1 农户对不同服务主体所提供农业服务的评价 （％）
注：本表所谓“政府”包括政府部门和政府下属机构提供的服务在内。
资料来源：林万龙（2005）
由此看来，农村公共产品民间供给与供给效率之间的关系是不确定的。不能简单地认为引入私有产权后民间供给就必定能提高供给效率。
（二）供给中的公平问题
确保农村公共服务市场化供给公平的关键，一是确保程序的透明和公正、并确保真正的竞争，二是对弱势者予以特殊的支持。在农村公共产品的市场化供给中，对这两条原则的漠视将必然引发公平问题。以下是两个案例。
案例3：应县拍卖乡村公路客运线路经营权①。
2005年6月，山西省应县政府发文，决定将全县12条农村公路客运经营权拍卖掉。通过一番竞争，应县本地人虞炳华以30万元购下了其中6条线路的客运经营权。农村客运线路被举槌出售，由一家垄断经营，大量的尖锐矛盾由此引发。十几年来应县农村客运一直由50多辆小面包车经营。这些散户经济能力弱，交不起线路抵押款，也买不起大一点的客车，他们在县政府组织的“竞标”活动中只能充当看客。
线路经营权被虞炳华独占后，从2005年9月起，未中标的50多辆小面包和虞炳华的“绿叶公交公司”新购的十几辆公交车开始了激烈角斗。为“维护”绿叶公司“利益”，应县运管、公安人员开始查扣小面包；小面包车主则联合起来找到县委书记，要求就业权和平等的市场参与权。作为县政府妥协的产物，小面包车主争取到了“原则上在县城规划区内”跑客运的临时手续，政府为此专门又印发了一份文件。
中标的公交车与未中标的“黑车”在服务效率方面存在明显差距。据记者实地调查沿途一所学校的学生，询问公交车没停的时候更愿意坐哪种车。学生都反映“公交车没有准点，它走不走要看拉没拉满人；小面包车主因为是本村人，凑几个乘客，打个电话他就来了，还开到校门口。公交车到了倒数第二站后，如果到终点站的乘客不到四五个，就不会进终点站，下车后还得步行三四里。小面包车则会送到村里，甚至更小自然村也去，不另加钱。村民的说法和学生的意见如出一辙：“公交车很不方便，人多了才来村，人少不来，给农村老人和残疾人造成极大不便。”一位残疾人因此领不到好几个月的残疾人救助款。
应县拍卖客运经营权目前出现一个罕见的状态：没有赢家。中标者虞炳华称绿叶公司为经营这些线路已经“投入325万元”，这笔巨大的损失怎么算，要应县政府给个说法；小面包车车主依然没取得正式的客运经营权，为了营运，他们先期已缴了一大堆费用：养路费包缴一年1851元，工商费720元一年，地税每月100元或一年700元……运管罚款无数；而沿途村民则无车可坐。
从理论上来说，乡村公路客运线路经营权作为一种公共产品，由于可以实现受益的排他性，因而可通过拍卖而实现民间供给和市场化运作。但是，在这个案例中，由于拍卖所造成的独家垄断运营却产生了两个方面的公平性问题：一是沿途村民的出行权利遭到了损害；二是当地绝大部分面包车车主的经营权被剥夺了。这些后果既无助于供给效率，也有损社会公平。
案例4：农村医疗服务的市场化。
由于财政管理体制等方面的原因，目前我国县乡村三级医疗机构基本上处于自收自支的状态，财政支持非常有限。《中国卫生统计年鉴（2005）》的相关数据显示，2004年，全国县级医院、乡镇卫生院和村级诊所的总收入中，财政补助的比重分别为6.7％、14.2％和1.3％。表2东中西若干县的调研数据也显示，在县乡医疗卫生机构的总收入中，来自于财政拨款的比重非常低，并且在这些年来没有增加的迹象。县级调研还显示，有限的财政资源多数还被投入到了防疫和妇幼保健等纯公共卫生机构中，对于医院和卫生院等医疗机构，财政的支持仅限于对离退休人员的工资支付。这表明，依靠医疗、门诊等有偿服务获取收入是目前县乡医疗卫生机构、特别是医疗机构的主要收入来源。也就是说，农村医疗卫生服务基本上被推向了市场，“公共供给”的痕迹实际上已经非常淡化。
表2 调研县县乡医疗卫生机构财政拨款占总收入的比重：2000—2004年 （％）
注：（1）含专项资金收入；（2）所统计机构包括县直医疗机构、乡镇卫生院、县防疫站和县妇幼保健站；（3）陕西礼泉为2000—2004年合计数；（4）“-”表示缺该年数据。
资料来源：林万龙（2005）
农村医疗服务市场化带来的后果是什么呢？根据有关资料，1990—1999年，农民每人次平均门诊费用和住院费用分别增长了6.2倍和5.1倍；据卫生部第三次全国医疗卫生调查的结果，2003年我国城乡居民应就诊而未就诊的比例为48.9％，其中六成以上因经济原因提前出院；农民应住院而没住院的比例从1998年的63.7％上升到2003年的75.4％；因病致贫、因病返贫的农民占全部贫困农民的比例的33.4％；在西部地区农村，62％的患者因为经济困难应治疗而没有治疗，75.1％的患者还没有治愈就要求提前出院。由此可见，与农村医疗服务市场化所伴生的是农民生命权、健康权得不到有效的保障，这不能不说是一个严重的公平问题。
我们的实地调研也证实了这一点。在我们对福建、湖北、陕西三省的调研中，有27％的调研农户因经济困难而选择放弃就诊，其中陕西省的这一比例更是高达50％；医疗价格过高引起了农民的强烈不满，在目前医疗卫生服务最不满意的方面，高达62％的农户认为是医疗价格过高，远远高于其他选项。
如果认为享受必要的医疗卫生服务是公民的一项基本权利，那么，过于放任农村医疗卫生服务的市场化供给，由此所导致的高额医疗费用以及大量农户无力就诊（其中必定主要是低收入农户），实质上对医疗服务消费的公平性造成了破坏。
由上述案例看来，不仅农村公共产品民间供给与供给效率之间的关系不确定，而且，无条件地实行农村公共产品的民间供给还可能带来社会公平方面的问题。
三、农村公共服务市场化供给效率与公平的影响因素
（一）一般性讨论
前文的分析表明，如同其他领域一样，在农村公共服务领域，市场化供给、效率、公平之间不存在确定性的关系，一切将因具体条件而变化。事实上，由于农村公共服务所具有的特性，在其市场化供给中，效率与公平问题尤为突出。具体来说，农村公共服务的以下特性将对其民间供给的效率与公平产生影响：
1.供给易于形成垄断。从供给角度来说，公共产品与私人产品的一大区别在于供给具有一定的垄断性。这里所谓的“垄断”主要指的是一种“自然垄断”。例如，一般来说，在一定的灌溉范围内只需要一套灌溉系统，无论由谁来运营都会构成一种自然垄断态势；又如，乡村道路的运行也具有自然垄断的特点。在这种情况下，以引入“市场机制”的名义实行完全的市场化供给将难以形成一个竞争性的服务市场，这将有损于供给效率；并且，因垄断而造成的服务价格高企也将对社会公平造成损害。
2.较强的基本需求性。农村公共服务所提供的服务内容有许多都构成了农户的基本需求。例如，基本的医疗卫生服务、基础教育、电力服务、基本通讯服务、灌溉用水等，由于是农户生活和生产所必不可少的服务，因而在很大程度上带有基本服务的色彩。这些服务不仅具有很小的需求弹性，而且还构成了农户的基本权利，因而监管不当将很容易损害社会公平。
特别需要注意的是，由于经济发展水平的区域差异和城乡差异，某些在城镇地区或者东部地区农村已经不再作为基本需求品、可以完全市场化供给的产品和服务，在农村地区或者中西部地区农村可能仍必须作为一项基本公共服务来看待。例如，城市地区可以多种途径获取安全的饮用水，而在农村地区则可能只依赖于单一的供给渠道。后者即意味着农户在获取安全饮用水方面严重缺乏选择性。
3.政府对供给的较多管制。由于以上两点原因，政府对农村公共服务的供给特别是市场化供给一般会有较多的管制，其目的可能是确保供给的公平性。但是，管制本身就很容易引发公平性问题，例如，管制过程中如果不注意确保管制政策的公开、透明、公平，很容易引发程序不公，并最终损害供给效率和供给公平。
4.农户付费能力低下。按照森（2002）的理论，在考察社会的不平等状态时，应该考察某些人或群体可行能力的受剥夺状态，即其实质自由的受损状态，如果某些群体因为收入低下等原因而无法享受到一些基本的公共服务，那么，他们的实质自由即受到了损害，从而对社会公平就造成了破坏。
从需求角度来说，由于农村公共产品的需求者——农户总体收入水平低下，有些甚至属于贫困群体，因而享受公共服务中的公平问题将比较突出。例如，某些农村公共服务的市场化供给，单纯从经济效率上来讲可能没有大的问题，但有可能会因为服务价格和水平问题而导致一些农户难以得到这些基本的服务，这就有违公共服务的社会公正性原则。
5.供求信息不对称。医疗卫生服务、防疫服务、种子服务等公共服务还具备一个特点，即消费者对服务质量的好坏难以判断，由此造成了供求信息之间的严重不对称。在此情况下，如果政府的监管缺位，民间供给者就可能利用这种信息不对称损害消费者的利益，从而降低供给效率。
（二）案例分析
结合上文对农村公共服务特性的归纳，可考察本文三个关于在效率或公平方面存在问题的农村公共服务市场化供给案例（农业服务案例、应县农村客运权拍卖案例以及农村医疗服务案例），在此基础上总结兼顾效率与公平的农村公共产品民间供给政策。
1.农业服务市场化供给案例（案例2）。在农业服务案例中，仔细观察表1，可发现种子、植保和动物防疫服务方面农户对私人供给的满意度均低于政府供给，但在农机服务方面则情况相反。在我们看来，这和农机服务与其他三类服务间的区别有关。对农户来说，在上述四类服务中，农机服务质量的好坏是最直接也最显而易见的；作物产量的高低受多种因素影响，并且从购种到作物收获有一个较长时滞，因而种子质量的好坏并不好判断；植保和动物防疫服务由于具有较多外部性，相邻地块或相邻家庭之间会相互影响，单家独户使用效果可能不明显，并且对服务效果的判断也需要较多的专业知识，这些都会对服务质量的判断带来困难。上述原因可能是导致农机服务更易于形成一个竞争性市场的重要原因。
由此看来，受益比较明显、直接、排他性较强的农业公共服务，其民间供给的效率可能会更有效率。对于不具备上述特征的公共服务来说，政府必须在消除信息不对称、加强质量监督和业务指导等方面进行有效工作，才有可能提高其民间供给的效率。
2.应县拍卖乡村公路客运线路经营权案例（案例3）。应县农村客运权拍卖案例可以给予我们许多启示：首先，拍卖客运权的做法本身可能就是一个错误。在拍卖之前，众多客运主体已经在应县构成了一个有效的农村客运市场，拍卖等于取消了这个竞争性的、原本很有效率的市场，通过特许经营的方式制造了一个服务提供的垄断者，从而必然降低了供给效率。其次，退一步讲，如果要以“规范市场”的名义进行整顿，也不应该实行独家经营，完全可以通过设定一定的门槛来限制存在安全隐患的车辆运营。考虑到农村客运的实际情况，门槛不能设定过高，否则又将变成变相的垄断，实际上就存在事实上的程序不公。再次，再退一步讲，在实行了独家经营的情况下，政府无论如何也不能放松必要的监管，包括从消费者福利角度对运营时刻、运营站点和运营价格的明确、具体的规定以及监督。这是因为，如果政府取消了竞争性市场之后随之政府也再次退出的话，独家经营者的垄断地位将没有任何制约，垄断地位将完全确立，其结果只能是既降低效率又有损公平。
3.农村医疗服务市场化供给案例（案例4）。农村医疗服务案例所揭示的问题的实质在于，对消费者而言，医疗服务、特别是基本医疗服务既有部分的排他性收益，又有部分外部性，并且构成了农户的基本需求或基本权利。基础教育、防疫服务等均具有类似特征。部分的排他性收益构成了这类服务民间供给的基础；而部分外部性又决定了这类服务不能完全由消费者付费，必须给予消费者部分财政补贴；并且，因为这类服务构成了农户的基本需求或基本权利，缺乏价格弹性，因而完全的市场化供给必将导致服务价格过高，再考虑到农产有限的支付能力，其结果必将有损公平。因此，对于这类公共产品的供给，问题的关键不应是“政府主导还是市场主导”②，而是“需要什么样的政府监管和干预”。
四、讨论：兼顾效率与公平的农村公共服务市场化供给政策
本文的分析与讨论表明，农村公共服务市场化供给与供给效率、供给公平之间不存在必然的确定性关系；那种认为农村公共服务市场化供给必然提高供给效率的观点是不正确的，市场化供给可能带来的公平性问题尤其值得关注。因此，必须采取合适的、差别性的公共政策以改进供给效率、确保供给中的公平性。实际上，由于供给易于形成垄断、较强的基本需求性、政府对供给的较多管制以及农户付费能力低下等原因，相对于其他产品与服务，农村公共产品市场化供给中的效率与公平问题尤为突出。
基于对农村公共服务特性的分析，本文提出，兼顾效率与公平的农村公共服务市场化供给政策至少应包含以下政策要点：
（一）程序和规则的公开、透明、平等
在政府退出某些农村公共服务的供给、引入市场化供给方式的过程中，以下政策必须首先明确并予以公开：具备什么资格的民间主体可以进入？进入的程序如何？进入者的权利和义务是什么？是否对所有主体给予了平等的条件和机会？最后一条尤为重要，否则容易造成对部分潜在的民间供给者的政策歧视，从而影响多元化供给局面的形成，也易造成供给中的不公。
（二）确保市场化供给的竞争性
一般而言，除非迫不得已，应尽量避免形成独家供给的局面；不应对民间供给的门槛设置过高，以确保供给中的竞争局面。另外，在需要政府确定供给主体的项目中，应引入招投标机制，招投标的要求和过程应公开、透明以保证竞标过程的竞争性。
（三）科学而严格的监管
对农村公共产品市场化供给的科学监管有助于克服供给垄断所带来的弊端，满足农户的基本需求，确保供给的效率与公平性。监管政策应包括对服务价格的适度控制、对服务质量的监督、服务内容及服务对象的落实等。
（四）公共供给与私人供给的互补
许多区域性农村公共产品需要有更大范围公共设施的配套才能有效发挥作用。例如，乡村公路要发挥更大的效用必须与县乡公路相配套；小型农田水利设施的有效运转必须依赖于大中型水利骨干工程的完善。因此，为了促进这类小型农村基础设施的民间供给并且提高其运行效率，政府必须规划并实施更大区域范围内的骨干公共设施。
（五）对供给者或消费者的适当财政补贴
在两种情况下，政府必须对农村公共服务的供给者或消费者予以财政补贴：一种情况是，当所供给的公共服务具有一定的外部效益时，为了达到其最优供给，政府应予以供给者或消费者一定的补贴。例如，农村基本医疗卫生服务、基础教育等的民间供给即属于这种情况。因而，政府不能以“市场化运作”为由放弃公共财政在其中应起的作用。另一种情况是，农村公共服务的市场化供给必然使供给者存在成本回收甚至追求投资回报的压力，从而，在商业投资的情况下收费制成为必然，在农户自我融资的情况下，初始投资的资金来源也成为必要。这两种情况都可能会将贫困农户排除在公共产品的受益范围之外，从而对贫困农户产生不利影响。为了维护社会公正，有必要对贫困群体予以一定的财政补贴③。
（六）对具有不同经济学属性的农村公共服务的市场化供给采取区别性的公共政策
由于不同的农村公共产品具备不同的经济学属性，因而，兼顾效率与公平的农村公共产品民间供给政策，在遵循上文所提出的五项政策要点的前提下应采取不同的公共政策：（1）对于在供给中难以形成垄断的公共产品或基础设施，例如农机服务、农村客运系统、户用沼气设施、个性化农业技术服务④ 等，应尽量减少政府干预，以形成竞争性的多元化供给局面，政府应将重点放在技术支持、信息支持等配套支持方面。（2）对于供给具有自然垄断、易于形成垄断局面或具有供给的规模效应的公共产品，如农田灌溉系统、收费公路建设、基本的信息服务以及一般性农业技术服务，在引入民间供给机制的同时必须特别注意加强和完善科学的政府价格、质量监管制度，在此基础上在供给中引入市场机制。（3）对于具备一定外部性或构成农户基本权利的农村公共产品，如基本医疗卫生服务、基础教育等，在加强政府价格与质量监管的同时，应给予消费者适当的财政补贴，以消除外部性或保障贫困农户的基本需求。（4）对于外部性较强的公共产品或纯公共产品，例如疫病防治服务，可考虑采取政府将服务项目外包的方式引入民间供给机制，政府与民间供给主体之间应有详细而严格的项目外包协议，承包方的确定程序应公正、透明，外包协议的履行应严格监督，并明确奖惩机制。
注释：
①案例来源：http://news.tom.com/2006-06-10/00V/03831942.html。作者进行了加工整理
②就如同目前政策界和学术界对医疗卫生服务改革的争论一样
③事实上，农村义务教育“两免一补”政策的政策目标即为公平目标；而新型农村合作医疗对参合农户的财政支持则兼具上述两个目标
④“个性化农业技术服务”是指针对特定农业生产所需要的技术服务，如特种作物的种植技术、专业养殖技术等；而下文所言“一般性农业技术服务”界定为农业生产所需要的普遍性技术服务，如大田作物施肥、用药、灌溉等方面的基础知识等
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