从决策规则的角度思考土地使用权到期问题，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,角度论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，温州出现了全国首批商品房土地使用权到期案例，土地使用权到期后如何续约问题成为社会关注的热点和焦点。据说，温州市的土地使用权续期价格拟按房价的1/3～1/2征收，100万元的房子要交30万～50万元的土地出让金。但是，有关后续续约年限，具体程序等仍然没有明确规定。从公共政策的角度看，土地使用权到期续约问题已经进入温州市政府的议程，而要出台详细的政策、办法和程序仍然需要时间。 温州的土地使用权到期问题，既有其特殊性，也有其普遍性。就特殊性而言，与全国大部商品房拥有70年土地使用权相比，温州的商品房土地使用权只有20年。这意味着，此前购买此土地的开发商只交了20年的土地出让金，很多人也因为这一原因认为温州土地使用权到期补交土地出让金有其正当性和公平性。就其普遍性而言，若干年后，当所有70年土地使用权的商品房到期时，那时中国将必须面临如何解决土地使用权到期的问题。当然，就居住而言，在只有一套住房的情况之下，可以不理会土地使用权到期的问题。一旦要涉及市场交易，就需要有土地使用权证明，才能够实现房产与土地使用权的共同交易。这样看来，温州的土地使用权到期问题为中国思考土地使用权大范围到期提供了时间，也将为制定更为科学、合理的制度提供经验。 目前，对于土地使用权到期续约问题的讨论，主要是从政策层面进行讨论，其核心是我们应该出台什么样的政策来应对这一问题。在这些政策建议中，是否需要申请续约，以及是否需要继续交费成为争论焦点。不同的政策建议，围绕这两个问题给出了不同答案，并以不同的理论逻辑为基础。有学者提出，应该采取有偿申请续约，其理论基础是从公平、正义的角度讨论当代与后代人之间的代际公平，认为土地使用权作为一种公共物品应该被不同代际的人员公平享有。也有学者认为应该自动无偿续约，其理论基础是市场经济理论，土地出让金已经支付了土地使用费，收取更多的费用既不利于土地市场与房地产市场健康发展，也不利于中国市场经济改革的深入。还有研究者从法理学的角度，讨论《物权法》中有关“自动续期”的解读，提出自动无偿续约的建议。此外，一些学者从公有制度的角度讨论，土地使用权本身是一种“租金”，它是个人使用国有土地的价格，土地使用权到期后应该继续交纳“租金”，当然，“租金”交纳方式可以有不同方式，既可以是按年交纳，也可以是一次性交纳。应该说，这些政策建议及其逻辑基础都有一定的道理，代表了不同的假设、偏好、逻辑和主张。我们可以从政策论证的理论出发，进一步对不同政策主张背后的理论逻辑进行“论证”，以寻找合适的政策选择。不过，在讨论土地使用权到期如何续约的问题时，除了讨论具体的政策建议之外，还应该讨论政策建议背后的制度基础。 所有公共政策都是在一定的政治过程中产生，这使得政治过程的规则对于公共政策的产生和出台显得尤为重要。这意味着我们需要区分规则的选择和规则之下的选择，公共政策发生在决策规则之下，决策规则的选择对于公共政策的出台和选择很重要。同样，土地使用权到期问题也应该考虑决策规则的问题，即土地使用权到期政策的制定应该在什么平台和空间进行？应该遵循什么样的决策规则？对此，现有研究和讨论比较少。从决策规则的角度讨论土地使用权到期问题，至少有两个问题需要讨论：一是谁有权利来出台有关土地使用权到期之后的政策？二是出台土地使用权续期的制度和政策的程序和规则是什么？ 对于第一个问题，这就涉及温州市政府，乃至国务院是否有权利出台有关土地使用权到期问题的政策？此前，有关土地使用权期限主要是《土地管理法》授权国务院来规定，于是就有了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关住宅土地使用权70年的规定。目前来看，考虑到土地使用权到期续约问题涉及中国重大政治、经济问题，影响面广，对于该问题的决策舞台应该从国务院系统进入全国人大系统，并且最好以法律形式展现，提出一个长期的解决方案。对于土地使用权到期续约问题，也不适合全国人大通过授权方式直接给予国务院制定权，由国务院出台政策来解决。从这一角度看，国务院是否有权利来制定政策都需要讨论，很显然地方政府没有权利来出台具体政策。 对于第二个问题，这就涉及有关土地使用权到期续约政策的具体规则和程序。一旦决策的舞台从国务院到全国人大，这就需要适用法律的决策规则，可以按照《立法法》规定的程序和要求来出台有关土地使用权到期续约的法律。由于土地使用权到期续约也涉及宪法中土地制度和国有土地使用权问题，在决策规则方面，应该有更为严格的法律通过条件。布坎南在讨论决策规则时指出，一致同意规则是最理想的规则，这种规则的外部成本低，但是决策成本高，现实生活中决策规则选择是决策成本与外部成本的平衡。很显然，在土地使用权到期续约的法律中，不能够采取简单的多数通过规则，可以按照3/4决策规则来实施。在决策规则的选择和制定中，也需要综合考虑各方的意见表达，在决策过程中实现科学化、民主化和法治化的有机统一。这就需要在决策过程中，有充分的讨论与辩论，考虑不同人的意见和主张，最后形成获得大众认可度比较高的方案供决策过程选择。在合理的决策规则之下，通过科学和民主的决策过程，能够保证出台的公共政策有最佳的民意基础、科学基础和合法性基础。这样的公共政策当然更容易得到较好的执行。 这样看来，我们在注重讨论土地使用权到期续约的具体公共政策选择时，更应该考虑决定这一公共政策选择的决策规则。对于决策舞台、决策参与者、决策规则等的选择，与具体公共政策选择同样重要，甚至它比后者更重要。一旦土地使用权续期问题通过在良好决策规则之下得以成功解决，这也将为我们未来解决重大公共政策问题提供有益的经验和借鉴。