公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题，本文主要内容关键词为：分馆论文,主体论文,公共图书馆论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔分类号〕C931.6
1 前言
我国公共图书馆的法治框架酝酿已久。据李国新教授统计，从1980年到2004年，国内专业杂志上发表或专门研讨会上发表的相关论文总数近800篇，结集成书的国内外图书馆法规、文件汇编有4种[1]。2001年4月文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合在天津召开“图书馆法”专家座谈会，正式启动《中华人民共和国图书馆法》的制定工作；座谈会后形成的《中华人民共和国图书馆法（草案）》于2002年9月通过了文化部的审查[2]。此后，草案的审议虽然出现了停滞，但图书馆法的酝酿并没有中断。2006年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》将图书馆法列为“十一五”时期要抓紧制定的文化立法之一。
图书馆法酝酿的过程恰处于我国经济社会发展及图书馆职业实践变化最快的时期，这令图书馆立法工作的参与者，特别是图书馆界的参与者不得不时常驻足，观察环境变化对立法思路甚至具体条文的影响，适时调整思路，以确保酝酿中的图书馆法能适应社会发展及职业实践的需要。
在影响公共图书馆立法思路的所有变化中，公共服务型政府建设、覆盖全社会的公共文化服务体系构建及总分馆建设或许最具颠覆性。公共服务型政府建设是“十六大”以来我国政府自身改革的基本思路。服务型政府及其组织首先要考虑如何保障公共服务，特别是公共品的高效供给。我国为此已实施了政府部门的横向重组（大部委制），解决了某特定服务应该由哪个部门提供的问题；各级地方政府的纵向重组——解决某特定公共品如公共图书馆服务应该由哪级政府提供的问题，可能会成为政府改革的新议题。果真如此，公共图书馆立法者将不得不提前考虑哪级政府更适合作为公共图书馆的法定建设主体。覆盖全社会的公共文化服务体系是在科学发展观及政府职能转型背景下启动的公共文化服务工程，它要求建立健全基层文化基础设施来覆盖我国所有人口，一旦成功，将彻底结束我国公共文化为少数人、城里人服务的历史。然而，现有体制中的基层文化建设主体——乡镇政府、街道办事处、居委会、村委会——已被多次证明无力担当基层图书馆的建设任务。在这样的背景下，图书馆立法很难回避以下问题：由谁来建设公共图书馆服务体系的末梢组织，才能保证对全社会的覆盖？过去几年，公共图书馆界已经尝试通过总分馆建设解决这一问题。2007年中国图书馆学会“图书馆服务网络构建研究”课题组建议：在我国构建以“总馆建设主体与分馆建设主体统一（经费来源统一），总馆主管部门与分馆主管部门统一（管理统一），总分馆人财物管理统一、服务规范与水准统一（服务统一）”为特征的总分馆。
虽然业界对此尚存异议，但综合考虑政府职能转型及覆盖全社会的公共文化服务体系的要求，我国图书馆立法过程显然已无法忽视上述声音的存在。总分馆及其“建设主体”将不得不作为一个新问题进入图书馆立法者的视野。
本文以图书馆法基本原理和国外同类图书馆法为参照，讨论总分馆制对现有公共图书馆建设体制的变革及其对图书馆法的挑战，提醒图书馆立法者在立法过程中考虑与总分馆建设相关的一系列问题。
2 公共图书馆建设主体的法律建构
确立公共图书馆的建设主体及其责任是公共图书馆法的基本内容（李国新教授称之为“图书馆设置主体的‘法定化’”）。建设主体指保障公共图书馆建设和运行所需经费的政府、社会团体或个人。确定图书馆建设主体，也就确定了图书馆设置经费、人员经费、文献与设备购置经费以及其他运行经费的基本来源。目前，虽然不少国家的公共图书馆服务体系中都包含了社会团体和私人建设的图书馆，但几乎在所有国家，政府均是公共图书馆的唯一或基本建设主体。在有些国家，某一特定级别的政府独自充当公共图书馆的建设主体，负责在整个辖区内构建包括中心馆、分馆、流动图书馆在内的公共图书馆服务体系。例如：中央政府作为新加坡公共图书馆的建设主体，负责在全国范围内构建公共图书馆服务体系；郡一级政府作为英国公共图书馆的建设主体，负责在全郡范围内构建公共图书馆服务体系。在有些国家，两级或两级以上政府通过分担图书馆经费共同构成公共图书馆建设主体，例如州政府和市县政府作为澳大利亚公共图书馆的联合建设主体，按比例共同出资在其辖区内构建公共图书馆服务体系，这意味着，在任何一个图书馆的经费中，都同时包含了来自州政府和市县政府的投入。在另外一些国家，两级或两级以上的政府在特定范围内独立建设图书馆，分别构成公共图书馆的建设主体，例如美国很多州的县政府、市政府、镇政府、学区政府和图书馆特区政府均可依法成为图书馆建设主体，但他们在多大范围内征收图书馆税，就在多大范围内提供图书馆服务。
在一级政府独自承担公共图书馆建设责任的情况下，建设主体的“法定化”主要包括以下内容：①确定该政府的级别；②规定建设主体对公共图书馆的责任性质：强制性(statutory)还是非强制性(permissive)，还有强制性责任实施情况的监督机制。如果图书馆经费来自于专门的图书馆建设税（而非统一财政），图书馆法还要赋予建设主体征税款的权利，规定税款征收办法及比例。在多级政府共同或分别承担公共图书馆建设责任的情况下，建设主体的“法定化”除了规定以上内容，还需规定不同级别政府的分工以及他们建设的图书馆之间的关系。例如，美国威斯康星州图书馆法规定，虽然各级政府都可以成为公共图书馆的建设主体，但在县政府已经提供图书馆服务的地区，镇政府若要建设独立的图书馆，需经县图书馆委员会批准；而在县政府决定成为图书馆建设主体的时候，如果其辖区内已经存在其他政府建设的图书馆，县政府可以将这些图书馆收归合并。表1列出了部分国家图书馆法对公共图书馆建设主体及其责任的规定。
在规定建设主体的责任的同时，图书馆法事实上也赋予建设主体为此利用公共经费的权利。在有些国家，这个权利使得政府可以从统一财政中支付公共图书馆经费，在另外一些国家，它保证政府可以在辖区内合法征收专门的图书馆建设税。
3 从各自为政到总分馆制：我国公共图书馆建设主体的特征
新中国成立以来，我国公共图书馆建设基本上按“一级政府建设一座图书馆，谁建设谁管理”的模式展开。与此相适应，我国的公共图书馆也依据其建设主体的行政级别分为不同等级。“十五”之前，公共图书馆建设的重点是县级及以上图书馆。从“六五”到“十五”的四分之一世纪里，我国基本实现了“县县有图书馆”的目标。截至2006年，我国共有县级及以上图书馆2791个[3]。县级以下的基层图书馆发展一直很不稳定。从20世纪50、60年代的人民公社图书馆到80、90年代的乡镇万册图书馆，基层图书馆已经过了若干次“建设、衰落、再建设、再衰落”的反复，但始终没有在经济社会发展中立稳脚跟。正因为如此，我国尚不存在县级以下图书馆的权威统计资料，但可以肯定的是，县级以下的图书馆也大致按“一个基层政府建一座图书馆”的模式设置。近年来，这种模式甚至延伸至居委会和村委会等基层组织：在全国范围内，数以万计的图书室正在按“一个居委会（村委会）一个图书室”的模式建设起来。
由于每个图书馆（室）都对应着一个独立的建设主体，因而，每个图书馆背后都有一个独立的主管部门，每个图书馆都对其主管部门负责(accountable)。这使得图书馆与图书馆之间除了非常松散的业务合作关系，基本不存在任何组织联系（见图1）。这种由相互独立的图书馆构成的公共图书馆服务体系可以称为“各自为政”的体系。
从公共服务的角度看，“各自为政”的服务体系具有显而易见的缺陷：①在这样的体系中，每级政府都要设立公共图书馆主管部门（至少要设置主管人员），每个图书馆都要设立五脏俱全的业务部门，同一地区的不同图书馆因彼此独立不得不重复采购大量雷同文献，这导致我国公共图书馆服务体系需要很高的运行成本。②由于县级以下的基层政府或基层组织建设公共图书馆的能力普遍薄弱，因此，县级以下的基层图书馆往往缺乏可持续发展能力。建国以来，我国虽数次启动基层图书馆建设高潮，但很少有图书馆能维持到产生显著的社会效益，在周而复始的无效建设中，大量社会资源被浪费。③由于省、市、县政府设置的图书馆通常只服务于周边的城市居民，基层政府建设图书馆的能力又十分薄弱，“各自为政”的公共图书馆服务体系根本无法保障普遍均等的公共图书馆服务。事实上，自建国以来，人口最众的广大农村基本上处在公共图书馆服务的覆盖范围之外。
图1 各自为政的公共图书馆体系：一个建设主体负责一个图书馆
进入21世纪以来，为了弥补上述体制缺陷，北京、上海、长三角、珠三角等地区的公共图书馆界率先开展了不同形式的联合建设，如东莞、苏州等地的总分馆建设以及北京、上海、杭州、深圳等地的四级服务网络建设。近年来，随着国家着手建设覆盖全社会的公共文化服务体系，上述地区业已开展的总分馆建设、服务网络建设、向基层延伸等活动也被赋予了特殊的战略意义，并开始延伸到全国其他地区。
在这个过程中产生的总分馆大都期望在一组图书馆之间建立起具有一定的统一管理能力、服务相对规范、联系相对紧密、可持续发展能力相对强的图书馆共同体。该共同体可以借助总馆的力量维持分馆的可持续发展，借助分馆的触角延伸总馆的服务。之所以强调“一定的统一管理能力”、“相对规范”、“相对紧密”等限定词，是因为在我国现有的公共图书馆建设体制下，不同图书馆因隶属于不同建设主体和主管部门，很难建立起人财物全面统一管理的共同体。受体制制约，近年来出现的“图书馆共同体”大都通过协议（契约）确立彼此的关系，中心馆与基层馆在协议期内形成总分馆关系。现有的契约模式大致分为以下几种：①自下而上的全委托：即一个地区的较大图书馆（中心图书馆）接受基层政府委托，在协议期内临时控制基层政府拨付的图书馆购书经费和人员经费，在基层政府的辖区内建设基层图书馆，承担基层馆的所有业务和服务，与基层馆实行通借通还；②自下而上的半委托：即一个地区的较大图书馆（中心图书馆）接受基层政府委托，在协议期内临时控制基层政府拨付的图书馆购书经费，承担基层图书馆的部分业务（如文献采购加工及系统维护），指导基层馆开展服务，与基层馆开展通借通还；③自上而下委托：即一个地区的较大图书馆（中心图书馆）接受其主管政府委托，为辖区内的基层图书馆配备资源，提供业务指导，与基层馆实行通借通还。
契约关系虽然在一定程度上加强了中心馆与基层馆之间的联系，但由于它无法改变图书馆建设主体的安排，总馆和分馆依然各有其主（见图2）。建设主体的二元性使现有“总分馆”之间出现了两种不同的责任制(accountability)模式。第一种模式是在自下而上的半委托关系产生的，其特征是：总馆与分馆分别向不同的主管机构负责(accountable)，即分别向不同的主管机构报告其业务执行情况，接受不同主管机构的考核和问责。责任关系的分割不仅使总馆和分馆之间无法实行统一的人财物管理（甚至业务管理），而且可能导致契约关系终止。我国近年来形成的总分馆关系大都建立在三年契约的基础之上，契约续签时会遇到什么问题、有多少契约能顺利续签、续签的契约前景如何，目前还不得而知。
图2 以准总分馆为基础的公共图书馆服务体系
（注：虚线表示松散的业务联系，实线表示相对紧密的业务联系）
第二种责任制模式是在自下而上全委托关系中形成的。在这种关系中，由于总馆接受基层政府委托全权管理分馆事务，它在协议期内需要向基层政府报告分馆业务执行情况并接受基层政府考评。因此，这类总分馆的责任制问题不在于“总馆分馆分别向不同的建设主体负责”，而在于总馆同时向两个不同的建设主体负责：为自身业务向主管部门负责，为分馆业务向基层政府负责。由于分馆建设并非主管部门下达的常规责任，它事实上构成了总馆的额外责任。这种“额外”性决定：①总馆不可能承担太多这样的责任，即不可能以这种方式建设很多分馆；②总馆可以选择放弃这一责任。因此，通过这种关系建立的总分馆体系一般规模很小，也没有保证长久运行的机制。
总之，在不改变建设主体的条件下，图书馆之间只能通过协议（契约）确立彼此的“总分馆”关系。这种契约关系由于无法一劳永逸地理顺总馆与分馆的责任关系(accountability)，因而既无法保证总分馆关系的持久性，也难以保证其紧密性。正因为如此，中国图书馆学会的“公共图书馆服务网络构建研究”课题组将这种总分馆称为“准总分馆”[10]。
正是鉴于“准总分馆”的局限，“公共图书馆服务网络构建研究”课题组建议在改变公共图书馆建设主体安排的基础上，建立以“总馆建设主体与分馆建设主体统一（经费来源统一），总馆主管部门与分馆主管部门统一（管理统一），人财物管理统一、服务规范与水准统一（服务统一）”为特征的总分馆体系，如图3所示：
图3 以总分馆为基础的公共图书馆服务体系
（注：图中“～分馆”表示流动分馆）
事实上，这样的总分馆体系已经在我国部分地区存在。2005年开始建设的广东省佛山市禅城区“联合图书馆”就是这样的总分馆体系。“禅城区联合图书馆”由禅城区政府资助，由禅城区图书馆作为总馆并负责实施，其目标是建成包括1个主馆、8-9个分馆的图书馆群。联合图书馆采用统一管理、分层服务：体系内的人、财、物由总馆统一调配，图书统一采购，书目数据统一编制，文献资源所有权归属总馆，全区书刊通借通还，资源完全共享。至今，禅城区已形成了由一个总馆、四个分馆组成的总分馆体系[4]。
假定“公共图书馆服务网络构建研究”课题组的建议和“禅城区联合图书馆”模式具有一定的合理性，图书馆立法过程将不得不思考现有体制与总分馆制下的建设主体之不同，以及重新界定建设主体可能引发的新立法问题（如土地征用等）。
4 各自为政的图书馆建设主体及其法定化
在各自为政的公共图书馆建设体制下，各级政府都是公共图书馆的独立建设主体，因此，我国20世纪90年代以来陆续出台的地方图书馆条例或管理办法都规定“各级人民政府分级设置图书馆”，有些明确指定省、市、县（市、区）、乡镇（街道办事处）政府设置图书馆。有些条例虽然规定县级以上人民政府为公共图书馆的建设主体，但这些条例事实上确立的是县级及以上图书馆的“公共图书馆”性质，而不是县级以上政府通过总馆与分馆覆盖整个辖区的责任。
由于被指定为图书馆建设主体的“各级人民政府”都自然拥有这一角色带来的以下权力：从自己掌握的财政资源中支出公共图书馆经费、从人员编制中划拨图书馆编制、从土地资源中划拨图书馆馆舍用地、在下属机构中设立公共图书馆主管部门，因此，在确立这种体制合法性时，现有图书馆条例除了比较笼统地将各级政府确立为公共图书馆的建设主体，一般不再制定更详细的与建设主体有关的条款（见表2）。
对建设主体及其责任的笼统规定回避了一个复杂问题：如果每级政府都在本辖区设置图书馆，不同级别的图书馆如何划分覆盖范围？如何避免覆盖范围的重叠（从理论上说，有几级建设主体，就会出现几层重叠）?由于现有图书馆条例都对应着“一级政府建设一座图书馆”的体制和“每个图书馆只覆盖政府所在地人口”的传统，因而，直到普遍均等图书馆服务提上议事日程，上述问题从未遭受质疑。
5 总分馆的建设主体及其法定化
由于总分馆建设在我国刚刚起步，其发展模式又受到现有图书馆建设体制（实质上是现有行政体制）的限制，因此，我国图书馆界目前对总分馆的含义及模式都还没有形成共识，但有一点是可以肯定的：我们假如要建设人财物统一管理的总分馆，就很难绕过建设主体调整这一关。
中国图书馆学会“图书馆服务网络构建研究”课题组建议，在综合考虑行政区划和城乡界限的基础上，将大城市（直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市）的区政府界定为全区公共图书馆的建设主体，将中小城市的市政府界定为整个城区公共图书馆的建设主体，将县政府界定为全县公共图书馆的建设主体。将省政府界定为省级公共图书馆的建设主体，但在经济发展不均衡的省份（如广东、山东、江苏），可以参考澳大利亚部分州的做法，将省政府和县政府确定为该县公共图书馆的联合建设主体。
县政府作为农村地区公共图书馆的建设主体，要在其辖区的中心位置（县政府所在地）建设中心图书馆；按人口分布情况，在辖区的不同位置建设若干实体分馆；根据中心馆和实体分馆的覆盖情况，运行农村汽车图书馆。同样，大城市的区政府、中小城市的市政府作为城市地区公共图书馆的建设主体，要在其辖区的中心位置建设中心图书馆，按人口分布情况，在城市社区中建设若干实体分馆，根据中心馆和实体分馆的覆盖情况，运行城市汽车图书馆。
这些建议为图书馆法的制定过程提出了若干前所未遇的难题：在我国建设以“总馆建设主体与分馆建设主体统一”为基础的、人财物统一管理的总分馆的时机是否成熟？由此形成的公共图书馆服务体系是否的确比各自为政的图书馆服务体系优越？哪级政府适合承担公共图书馆的建设责任？由谁监督图书馆建设主体的作为？在欠发达地区，是否要指定两级政府作为公共图书馆的联合建设主体？
一旦上述问题进入图书馆立法的考虑范围，其他相关问题也将接踵而至：现有的图书馆主管部门如何进行调整以实现总分馆的统一管理？假定由建设主体指定本级政府部门统一管理总分馆事务，新的主管部门如何从基层政府手中征用分馆馆舍或征用土地以建造新的分馆馆舍？
6 结语
从图书馆立法的角度看，总分馆建设或许是近年来职业实践方面出现的最值得关注的趋势。这首先是因为严格意义上的总分馆——人财物统一管理的总分馆，必然冲击现有公共图书馆的建设体制，导致公共图书馆建设主体上移，而确认公共图书馆的建设主体及其责任正是图书馆法的基本内容；其次，总分馆建设已经显示了它对降低公共图书馆服务成本、规范和维持基层图书馆发展、改善公众的信息获取条件等的价值，图书馆建设主体的上移也与建设公共服务型政府和覆盖全社会的公共文化服务体系的要求相适应。有鉴于此，尽管很多学者和图书馆管理者依然对总分馆的价值或可行性持怀疑态度，图书馆立法过程却已经无法忽视它的存在：立法过程的参与者有责任对总分馆建设做出价值判断，从而决定是否应该赋予它合法性。
然而，从本文的第3和第4节看，在建设主体问题上，图书馆立法已经形成了明显的思维定式：“一级政府建设一座图书馆”的体制已经存在了半个多世纪，与这一体制相适应的立法思路也已延续了20余年，赋予这种体制合法性的地方性条例已经存在了十余年。如果不将总分馆建设纳入图书馆立法视野——这正是本文的目的，已有的思维定式极有可能使呼之欲出的图书馆法不自觉地延续各自为政的体制，而不考虑它在新形势下的合理性。
在过去的四分之一世纪中，图书馆法已经成为我国图书馆界的期盼甚至梦想，但我们经常忽略这样一个事实：图书馆法不具有推动图书馆事业发展的内在特性；它可能成为图书馆事业发展的保障，但也可能成为障碍，其作用力方向取决于它的内容。当我们在急剧变化的环境中固守着20余年的思维定式的时候，我们的确面临着巨大的南辕北辙的风险。
收稿日期：2008-05-22 本文起止页码：6-11,31