评析“制播难分离”，本文主要内容关键词为：难分论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济条件下，实行事业单位企业化管理的广播电视机构如果不推进除新闻、时政访谈、调查类节目之外的其他节目的制播分离①，将无法实行较为认真的成本管理与综合人事制度改革，将无法实现发展方式由粗放向集约科学的转变，也很难实现节目投入的多元化与节目资源的多样化。而如果真的推进制播分离，又将迫使广播电视机构放弃推行企业化管理以来所获得的一系列政策优势与现实利益，并面临核心资源流失、竞争压力增大等诸多风险。这些都是一些业内人士所不愿意看到的。于是，“制播难分离”就成了转型过程中的一个新的悖论。
所以，从上个世纪80年代末、90年代初电视剧的社会化制作起步开始，1999年国办82号文件又明确地提出“制播分离”② 到如今，实践意义上的制播分离就一直起起落落，步履蹒跚。尽管在2009年8月26日广电总局印发的《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》（广发［2009］66号文）中，要求各地“结合实际认真贯彻执行”，但争议之声依然不绝。
个中原因，到底是什么呢？
制播分离何以步履蹒跚？
被圈内人士说成“看起来很美”的制播分离，其实早在上世纪80年代末、90年代初就被影视界提出来了③。
最先被分离出来的内容是电视剧、广播剧和广播电视广告。原先隶属制播一体电视机构的电视剧部，纷纷被改为电视剧制作中心，实现体制内的制播分离。台与台之间则通过节目交流，互通有无，上海、成都两个节目交易会由此起步。后来，电视剧的制作成本越来越高，单独购片承受不了，便逐步在省级台、城市台，以及区域内的部分有意向的电视播出机构之间形成了一些协作体联合购片，共担风险、互摊成本。与此相适应，省市广播电视主管部门纷纷建立各自的节目供片站，为播出机构提供购片、复制、交流等非营利服务。
随着综艺节目的红火，除电视剧以外的委托制作、联合制作也日益活跃起来。究竟是实行制片人中心制，还是保留部主任中心制，业内一度议论纷纷。在播出机构对节目需求快速增长的推动下，嘉实、光线等一批民营制作机构迅速成长起来，并初具规模。
1999年7月在上海召开的全国广播影视系统内部管理座谈会上，曾对制播分离进行了专题讨论，并试图提供政策规范。④ 在后来下发的《2000年广播电影电视工作要点》第五大点中，又明确提出了改革要求：“除新闻类节目和社会、文化、生活类节目中的新闻内容外，继续推进其他广播电视节目制作和播出的分离，逐步实行新闻宣传、节目制作、节目播出、网络运营、经营创收和技术、物业、人事财务等专业分工。”⑤ 这一年的年末，中央电视台率先在体育中心和文艺中心影视部试行公司化运作，进行制播体制改革的试点。
市场机制的导入与内部市场的孕育引起了部分主管意识形态的人士的不安。2000年2月，有人在一次会议上说，“制作权、覆盖权和播出权合一的宣传权不能分离”，“制播分离的提法不妥”⑥。于是，在理论准备不足的情况下，日趋活跃的制播分离被迫降温。曾经有人建议用“探索制播新形态”的说法来代替原先的“制播分离”，以便继续推进广播电视机构的内部体制改革⑦。然而，试点可以，面上的这一波制播分离却日渐沉寂下来了。
2003年文化体制改革试点的启动为推进新一波的制播分离注入了活力。国家广电总局在2003年全国广播影视工作会议上强调，“要推进制播分离，将广电系统自己的电视剧制作机构和能够剥离的其他节目制作部门，从现有的事业体制中剥离出来推向市场。”会后，有8家电视剧制作公司获得广电总局颁发的电视剧制作甲种许可证，成为有史以来获得电视剧制作甲种许可证的民营企业。同年12月30日发布的《关于促进广播影视产业发展的意见》，第一次以红头文件的形式鼓励制播分离，并支持制作公司参与制作除时政新闻外的广播电视节目。
2004年6月6日，原上海文广新闻传媒集团发布消息说，上海文广正在向内容提供商的角色转变，上海文广的内容将向所有终端开放。⑧ 中央电视台对制播分离的探索一直没有停止，在2006年2月15日—17日召开的工作会议上再次要求：在借鉴电视剧制播分离经验的基础上，采取由内而外的“两步走”计划，积极稳妥地推进节目分离改革：第一步，实行内部制播分离，有效发挥台属企业的资源潜力和制作能力，使制播分离迈出实质性的一步。第二步，推行社会化制播分离。及时总结内部制播分离改革的经验，引入市场竞争机制，实行节目市场招标采购，由央视审查播出，逐步实现电视节目制作社会化。⑨ 2006年国家广电总局的年度工作要点进一步明确了制播分离的范围及其实质：“除新闻类、社会访谈类节目外，文艺、体育、科技类节目可逐步实行制播分离，引入市场机制，实行节目的市场招标采购。”从此，制播分离开始被作为广播影视系统内部改革的突破口而进入了国家宏观政策的支持系统。
然而，与新兴媒体如网络媒体、手机媒体、移动媒体等毫不犹豫地选择制播分离的营运体制的态度不同，以传统广播电视机构为主体的制播分离改革在总体上却进展不大。用国家广电总局发展研究中心专家的话来说，“还处于摸索阶段，尚未规模化推进”⑩。及至广发［2009］66号文正式颁发、2009年10月上海文广实施整体性制播分离改革之后，人们依然不是很积极。根据对2009年11月28日在福建泉州出席“全国制播分离改革发展高层论坛”的代表调查，仅有3.57％的被调查者认为上海的做法“值得推广”，82.14％的被调查者则提出应该探索多种模式。(11) 而在决策层，意见分歧也依然存在，有人认为新闻传播机构的舆论导向是“全面”的，即体现在各个方面、各个环节，故而只能将制播分离的范围严格地限制在电影与电视剧的制作方面。
人们观望、等待乃至发起争论的理由可谓五花八门。有资深圈内人士指出，对于总局发起的这场改革，“真正发自内心拥护改革的既得利益者却少之又少”。(12) 制播分离的实际担当者——电视台有两个挥之不去的“担心”：一是制播分离政策的稳定性，二是自身竞争能力的减弱。(13) 还有一些人认为，社会上广播电视节目的制作生产机构的能力和水平不过尔尔，对满足广播电视媒体以及形势要求的质量还有相当大的距离，不能完全胜任。(14) 还有人对制播分离持怀疑态度，认为应以广播电视机构为主体来讲产业链的形成与延伸，单讲制播分离有局限性；在现行体制下，“分不开，也没有必要分”。有的学者甚至提出，“分离不应该是关键词，分制才是关键词；分制也不是用制播来划界，而是以可市场经营来划界。这才是改革的真正关键。”(15)
总之，人们对推进制播分离有顾虑，也有明显的质疑。既有囿于对自身近期的、微观利益上的考虑，也有对广播电视公共事业与传媒产业协调、科学发展的考虑。当然，还有政治上的忧虑——担心新闻舆论导向会由此而出现失控，影响到政治与社会稳定。
真可谓一枝动来百枝摇。
原来，经过推行了近二十年的企业化管理，广播电视机构内部的利益格局与业态环境已经发生了深刻变化。一般讲来，制度变迁取决于交易成本。如果一个广播电视栏目或节目在体制内的制作成本高于交易成本，就存在制播分离的经济学理由。(16) 央视的一位负责人在2005年9月一个项目结项会上透露，“央视的节目成本高于地方台4—12倍，去年（2004年）央视15个频道制作节目的直接投入达41亿元。在去年央视80亿元的广告收入中，超过50％的收入都投入了节目制作。”有的地方电视台的负责人也抱怨说，“广告的增量空间就这么大，节目制作费用、落地费用等居高不下，现在我们马上面临着能否可持续发展的问题。”(17) 显然，基于市场机制的节目交易成本将大大小于传统的制播一体化条件下的组织成本。这是问题的一个方面。
另一方面，作为涉及广播电视机构核心业务的重大变革，制播分离又确实不能就事论事。从一般的讲成本核算、讲制播分开，到将制播分离与广播电视节目的生产流程与利益格局的再造相结合，必然触动传统体制的根基，在体制内遭遇到了一系列障碍。人们的复杂心态折射出了现阶段新闻传播机构改革的两难处境。
目前突出的问题有：第一，制作方与播出方的地位不平等。播出方有国家特许的播出渠道，在区域内实施垄断经营，又有政府的强势背景，节目的评判标准是什么，价格怎么定，全由播出方说了算。即使是一档同类的节目，在体制内是“小姐命”，在体制外就成了“丫鬟命”，(18) 对台内公司与社会公司不能一视同仁。有业内人士指出，这种“制”依赖于“播”、受制于“播”的情况，在电视剧的制作、采购方面表现得特别明显，播出方从来没有像现在这么深刻、这么直接地制约和指挥着节目生产。而产业链的倒置必然导致投资风险过分集中于制作商一边，并不利于内容产业的良性发展。
第二，广播电视管理体制上的条块分割、地区封锁，以及播出方内部的节目投资与节目采购合二为一的运营体制，共同阻碍着统一市场的形成，制和播的市场对接存在着根本性障碍。特别是综艺、体育、音乐、生活、财经、科教等节目投资、采购，几乎都以集投资、购买、制作、审查、播出于一身的频道、频率为主体，既缺少有效监督，又难以形成市场规范。刚刚发育的市场行为，常常被一些内部人士或他们的关系户所控制。专业节目中介公司的生成与运作缺少合适的社会环境。
第三，节目评价体系与价格形成机制缺失，第三方意见(19) 阙如，交易机制僵化。许多广播电视机构仅把收视率和专家评议作为节目的评估指标，主观性强、随意性大，难以形成良性互动的议价机制，制作方对此奈何不得。由于协调利益的客观依据有失公允，势必为节目购买中出现假公济私等寻租行为埋下伏笔。
第四，更为重要的是，广播电视作为国家特许专营的公共型大众传播机构，如何引进属于市场交易范畴的制播分离，尚缺乏足以服人的理论成果来支撑政策，决策者心里很不踏实。由于决策层对制播分离可能带来舆论导向风险的担忧，所导致的政策上的某些摆动，又增加了制播分离的新难度。
此外，国家缺乏针对现存体制下内容生产的引导和激励政策。即使有相关的政策文件，或者过于原则、笼统，操作性不强，(20) 或者又失之管控过严、过死(21)。这也是导致制播分离改革难有进展的重要因素。
所有这些，都反映了我国新闻传播机构制播改革的复杂性与艰巨性。
态度转换的隐衷
围绕二十多年来走走停停的制播分离，广播电视机构与政府的态度都发生了一定程度的转换。
在上世纪90年代末、本世纪初，一部分电视台力主制播分离，认为随着企业化管理的推行，成本的约束越来越紧，再用前店后坊式的制播合一难以为继。而实行有控的制播分离，一则可以实现电视的宣传功能和产业功能的相对分离，有利于充分开发产业功能，通过扩大创收规模来弥补资金不足；二则大大压缩新闻以外节目的自制比例，从而削减成本，扭亏为盈，改变过去那种自制节目越多、潜亏越大的被动局面；三则更灵活地规避政策限制，打开融资渠道，甚至包装上市，做大做强。政府方面先是内部意见不一致，后来干脆动用行政权予以叫停。
可是，待到正式加入WTO以后，政府的态度发生转变，一再高调表示对制播分离积极支持的时候，相当多的电视台却又消极了起来。据《中国广播影视》杂志记者介绍，2005年有一次联系到十多家电视台采访，“其中八家的相关负责人多以‘制播分离改革尚未进行’，或‘不方便表态’为由拒绝了采访。”(22) 又据《媒介方法》编辑部介绍，“很多电视台以制播改革没有真正实行和政策不支持为由拒绝了采访”；包括一些在业界看来制播分离改革较为突出的媒体，这时“也低调起来，拒绝了采访”。(23) 对于这种情况，有人概括为“持一种不咸不淡的态度”(24)。正如有关学者所说的，“摇摇摆摆，十年未决”(25)。
通常的情况是，在我国目前的政治生态下，任何重大决策，常常只要上面有态度，下面就会有行动，决策的执行力一般是毋庸置疑的。可是，这一次在广播电视系统却有点儿特别，电视台的决策者们在这个时候的态度转换，颇为耐人寻味。
这里有几个因素的出现值得注意。第一，随着有线电台与电视台的合并，播出方对电视剧的议价能力因垄断地位的巩固、扩展而有了大大提升，再也不用担心在同一覆盖区域有人挖墙脚而战战兢兢了。第二，2004年初出台的文化体制改革试点文件第一次明确了改革的路线图，而改革势必要触及广播电视体制、机制中最敏感的神经末梢，制播分离将牵一发而动全身，再也不像过去那种“卡拉OK，自拉自唱”式的封闭性改革了。第三，市场环境发生了重大变化，省级上星频道出现了分层现象(26)，特别是对独播剧或首播剧等稀缺资源的争夺越来越白热化。我们知道，推行事业单位企业化管理的一个重要结果，是使得相当一部分特别是经济发达地区的广播电视机构获得了“非企非事”、“两头沾”的空前优势，即以国家给予的公权力、无偿提供的公共资源，和自身长期积累的公信力进行营利性活动。而文化体制改革试点的启动，则明显地要触动某些既得利益。究竟是顺势推进改革，还是尽可能地维持既有的利益格局？人们在思考着，犹豫着。
这就是人们对制播分离“不咸不淡”、“十年不决”的根本原因。
为了说明这个问题，让我们稍微展开一点。
制播分离的难点，其实并不在于“分什么”，而在于“怎么分，分到什么程度”。对电视台来说，至少有三个层次可以选择(27)：
第一个层次是以名牌栏目为单位的制播分离。一则这些栏目知名度高，市场基础较好；二则这些栏目的管理相对比较规范，有利于公司化运作；三则这些栏目的经济基础较好，有购买或合作制作节目的实力和潜力。央视综艺频道的《同一首歌》、体育频道的《城市之间》、《篮球公园》、《舞林大会》和“体坛风云人物”等，都属于这种模式。
第二个层次是以电视频道或电视台内部机构为单位的制播分离。以频道、频率为单位的制播分离，实际上就是频道、频率节目制作的公司化、市场化运作，即放开节目制作、营销、包装、二次开发等业务，自己则控制节目的审批权、播出权、广告时段的经营权。北京电视台的体育频道、卡酷动画频道，天津电视台的数字频道、少儿频道的公司化，都是这种层次的制播分离。以电视台内部机构为单位的制播分离，实际上就是某些部门的公司化、市场化，如天津电视台电视剧制作中心的转企改制，实现完全的公司化运作，并与天津电视台脱钩。
第三个层次是以电视台为单位的制播分离。这个层次意味着电视台除新闻时政类节目之外的整体节目制作的公司化、市场化运作，目前除上海、辽宁之外，还仅是一些设想。
上面三个层次的制播分离，实际上就是三个层次的由事转企，将节目的制作经营业务从事业体制中剥离出来，放弃长期制播一体所形成的资源垄断、市场垄断和利益垄断；有关员工也将面临职责分开、人员分流，其中一部分人还将面临身份置换，丢掉事业身份与原有级别，由“单位人”转化为“社会人”，由传统的事业单位保障转化为与企业并轨的一般的社会保障。
也就是说，无论在哪一个层次上实施制播分离，都会改变现状。
那么，改变现状将会对哪些人的利益影响更直接一些呢？第一，体制内制片人。由于缺少从中国实际出发的对制片人管理制度的深入研究，制片人在一度职业化之后又很快陷入了官本位的泥淖，制片人的岗位遂异化为一种待遇、一种官位。只有做上了制片人，才算是功成名就。在节目管理方面，制片人只是充当发号施令的角色，具体管理工作由派生出来的执行制片人、主编等来完成。故而在现行的体制条件下，制片人在利益方面的“两头沾”十分扎眼，“干”的、“湿”的，公开的、隐蔽的，一个都不能少。制播分离的改革必然使一些人的利益空间，乃至寻租空间被迫压缩，这是他们十分不情愿的。
第二，部门领导。在内部条块分割的现行体制下，广播电视机构越来越庞大。除了大大小小的事业部外，还有若干并行建制的职能部门，叠床架屋、纵横交错。无论是总监、主编，主任、科长或组长，都有一部分权力。不言而喻，有权力，就能在一定条件下调动或配置资源，也就有其特殊的利益。这些利益是增，还是减？这是他们面对制播分离时所不能不考虑的。
第三，从事节目制作的员工。不言而喻，制播分离将直接与他们的事业与利益挂钩，他们是改革“阵痛”的主要承担者。
第四，台的领导层。改革开放三十年来，一代又一代的台级领导骨干栉风沐雨、励精图治，为中国广播电视事业的改革发展做出了贡献。然而，在广播电视转型过程中，他们既是亲历亲为者，又是获利得益者。有些机构试行“年薪制”、“职员年金制”，在没有经过充分论证与法定程序的审批，没有类似董事会、监事会或政府主管部门的规范监督的情况下，自己定、自己拿，是很滋润、很惬意的。
所以，从单档节目、栏目或剧目来说，制播分离的成本效益比明显低于制播合一。但从由此而引发的总体改革的组织成本与节目成本的综合比较，预期付出的组织成本又将高于维持现状的成本。至于以整个频道乃至以电视台为单位进行制播分离，组织成本、风险成本就更大了。于是，“两利相衡取其大，两弊相衡取其小”，以维护电视台的垄断地位和垄断利润为出发点，出现态度转换就是必然的了。
再说在文化体制改革试点之前，通过内部的制播分离，推进模拟成本核算、模拟企业运作，不仅不会触及皮肉，而且可以在政策上左右逢源、能进能退，故此人们是赞成的、积极的。但是，在启动文化体制改革试点之后，从内部的制播分立走向由内而外、由上而下的制播分离，必然导致资源分流、利益分流与人员分流，必然导致一部分制作经营业务的完全企业化、市场化、社会化，故此人们又犹豫了，动摇了，乃至退缩了。
简而言之，在体制内实施制播分离，可以接受、可以参与；通过由内而外、由上而下的制播分离而走向体制分开、由事转企，打破种种垄断和现有的利益格局，就难以接受，力求回避。
两种“制播联动”
制播分离有多种形式，有委托制作，有市场购买，还有量身定制。目前比较看好的量身定制是“内容加渠道”的捆绑模式，即以电视台为主导方，为特定播出平台甚至特定的目标观众，委托制作方按照指定题材方向、指定创作班底、指定风格类型等在内的定向投资制作，由委托方独享版权，或与制作方共同分享版权。这就是人们所说的“制播联动”。由于合作双方的地位与实力的不均衡，制播联动常常呈现出多种形态。最常见的是这样两种：一种基于市场公平交易的优势互补、强强联合，有利于制播双方的持续发展。另一种同样是基于“内容加渠道”捆绑，但一方的控制性强，一方的依附性强，难以实现双方互利双赢。
下面，我们通过对这两种不同的制播联动的分析，进一步说明，人们之所以对于维持既有的垄断格局那么热心，归根到底是受了体制惯性的驱动，依凭暂时的市场不对称和播出方的双重身份，以“官”压民、倚强凌弱。
第一种制播联动，是真正基于劳动分工与市场公平交易的制播联动。如每天紧接央视《新闻联播》的《天气预报》，既是我国电视最早实施“制播分离”的服务型节目，也是“制播联动”的成功案例。其制作方是国家气象局所属国有企业华风气象影视信息集团。从1981年CCTV－1播出的第一档天气预报节目开始，已经发展到每天向央视等十几个广播、电视频道频率提供83档节目，每天播出百余次。这些节目，都是根据不同频道的需要，把国家气象局每天发布的天气预报和气象灾害预警信息包装起来的。该集团还负责制作面向全国电视台的系列纪录片《风云纪录》，不养一名编辑记者，却拥有版权、发行权。(28)
此外，北京响巢国际公司2008年制作《丑女无敌》（第一季），在拍摄之前与湖南卫视签订播出合作协议，根据湖南卫视“快乐中国”频道特质和年轻观众较多的收视特征，成功进行了内容和植入式广告的探索。(29) 还有陕西电视台都市青春频道的《都市碎戏》栏目剧，既是完全意义的制播分离，又是在新的层次上实施的“制播联动”。还有国内多家地方电视台与ESPN的合作，如旅游卫视与之合作制作高尔夫节目进行转播，广东卫视与之合作制作网球节目进行转播，上海文广新闻传媒集团与之合作制作F1报道进行转播，及多家电视台与之合作转播英超联赛等。(30) 这些“内容加渠道”的合作模式，总体上公平公正，互利双赢，具有广阔的发展空间。
另一种制播联动同样是“内容加渠道”的捆绑模式，但一个强、一个弱，一个控制、一个被控制。这突出地表现为对正在制作中的独播剧一类稀缺资源的掌控，因而也更加集中地反映了不充分竞争市场中的不公平。
独播剧的出现本来无可厚非。2005年，央视透露，“如果是精良的电视剧，就会花重金买断它的播出权，使观众只在央视一套或八套看到，其他频道不得播出”。(31) 这就是所谓“独播剧”在中国的由来。鉴于好花不常开、好剧不常有，一些有资金实力的电视播出机构不惜代价抢占独家资源，以实现利益最大化。作为一种市场策略，这在一定程度上反映了在现行广播电视管理体制下，围绕核心资源的争夺正在升级，马太效应正在凸现。
自从导入市场经济以来，我国广播电视机构一直承受着来自两个方面的压力，一是来自公共利益尤其是意识形态的压力，一是来自市场竞争的压力。随着事业单位企业化管理的推行，“两种压力合二为一，使得所有电视台最后走到了同一条路上，那就是不约而同选择电视剧、娱乐节目的内容策略。这样做，一方面可以避免意识形态带来的管理限制，一方面还可以保证一定的收视（份额），并在广告市场上占据一定的份额。”(32) 这就是独播剧概念一时突然流行的背景。
问题在于，在社会主义市场经济条件下，我国的广播电视机构迥然有别于纯粹的商业机构，理应超越唯利是图的商业模式。可是，恰恰是这一方面的社会职责与社会伦理，被一些传播机构忽略了。
客观原因总是有的。高投入一方面意味着高产出，另一方面又意味着高风险，即使争得了可以独享的稀缺资源，也同样存在一个风险分配问题。一般情况下，由制作公司自己选题，自己投资，拍好了片子，再推销给电视台，并由它承担来自广告的压力，这是公平的。可是，由于我国的具体国情比较特殊，播出方拥有国家垄断的播出平台，在市场上具有无可争辩的定价权。为了实现有利于自己的风险再分配，一些电视台便以前期投资、预购、以投代购等方式介入进来。这样，通过高投入高产出的循环，实现买方的利益最大化，再通过种种并不规范的商业手段将高风险特别是广告风险（指贴片广告）的主要部分压到了制作方的肩上。结果，不仅制作方对投资回报的合理关切难以满足，而且由于市场潜力已被囿于购买频道，也难以实现产业的深度开发，包括尝试多元化的市场口味及适应多样化受众需求的努力，也都受到了严重抑制。
在这样的境遇中，制作方为了生存，便不得不曲意逢迎、逆来顺受。近两年来，很多的电视剧制作机构在立项或拍摄阶段就主动向目标播出平台靠拢，要求播出方在前期主动介入。可见，这一种制播联动，其实是制作方迫于渠道恐慌而对“官商一体”的播出方的不得已屈从，由独立的制作方而不得已地沦为“编外”的制作基地。
通过上述分析，不难看出，正是由于部分电视机构继续抱着资源垄断、市场垄断、利益垄断的心理不放，制播分离改革过程中步履维艰、走走停停，就不足为怪了。
不过，有两点将是不用怀疑的。第一，随着数字化的蓬勃发展，后一种制播联动的空间将会越来越小，而最终又将回归到与社会主义市场经济相适应的前一种制播联动上来。因为事情已经很清楚，在数字化的市场环境下，节目交易市场将会更加开放、更加平等、更加透明。制作方将会有多个播出平台可以选择，与其他制作方展开全方位竞争；播出方将不再具有渠道垄断的优势，其在购买节目时，将不得不与其他播出方展开竞争。同时，在数字化的市场环境下，网络传播的崛起，正在将传统广播电视“逼”入窘境（以《我的团长我的团》为例）。替代性竞争一旦成为气候，这一种制播联动模式不变也得变。
第二，随着类似在2007年同时出品电影《集结号》和电视剧《士兵突击》而备受瞩目的华谊等社会制作公司的崛起，它们凭借比电视台更加商业化、市场化的运营机制，势必从内部来颠覆这一种制播联动模式，内容产业的制播体制必将发生新的嬗变。
是由内而外、由上而下，还是区别对待、分类推进？
制播分离，必有一“痛”。问题是何以“痛”法，即改革的路径选择。
目前人们考虑的是两种办法：一种是“由内而外”。这就是按照“先内后外，先易后难，逐步剥离，事企过渡”的思路和步骤所实施的制播分离。对于传统的广播电视机构来说，尽管涉及核心业务，但可以渐次推进，成熟一步走一步。根据国家广电总局《2008年广播影视改革工作要点》，业内一直倡导的正是这种由内而外的制播分离。这主要是指：选择部分条件成熟的影视剧、娱乐、体育类等节目栏目，按照先台内、后社会进行制播改革试点，引入市场机制，实现投资主体多元化、制作主体公司化，搞活节目经营。也就是说，先试行台内分列，组建相应的节目公司，进行企业化运作，并优先保证本台节目的播出需要，这就是人们常说的“内部市场化”。经过一定时期的发展，当实力壮大到一定程度时，再通过实行多种形式的引资合作，履行法定程序剥离转企，全面进入市场，面向社会包括母台和海外市场开展节目经营，即外部市场化。
另一种是“由上而下”。就是实施强有力的行政推动，给出路线图与时间表，规定某些客观上已经具备条件的广播电视机构或其下属的某些频道频率实施整体性的制播分离。如上海市在2009年9月对上海文广集团实施的体制分拆那样，将新闻业务及播出平台与经营性业务一次性地实行整体剥离。新成立的上海广播电视台按照国家广电总局和市委、市政府要求，一如既往做好新闻采编和播出管理工作，同时将改变自制自播模式，建立健全科学的节目评估体系，建立面向多主体、多渠道的节目订购采购、择优播出机制。上海东方传媒（集团）有限公司作为上海广播电视台台属、台控、台管的控股企业集团公司，集广播电视节目制作经营、新兴媒体运营服务以及传媒相关业务于一体，以新型的市场主体自立于传媒之林。这与过去那种单纯基于成本核算精细化的需要所实施的制播分离来说，改革内涵的宽度与深度都大大拓展了。
又如2009年12月，辽宁人民广播电台、辽宁电视台和辽宁教育电视台合并，组建辽宁广播电视台。同时实行制播分离，成立台属、台控、台管的全资子公司——辽宁北方广电传媒（集团）股份有限公司。除新闻事业板块外，其他的内容产业都归入这个市场化运作平台，实施产业化经营。
这是一种国家主管部门当前所着力推动的“在宣传部领导下局管台、台控企的管理体制”式的制播分离(33)。
除了上面的“由内而外”与“由上而下”的两种路径，还有没有第三种路径可以选择呢？
有的。如果我们将制播分离与党在思想文化领域的领导方式、执政方式的转变联系起来思考，就可以选择一条不用对产业链进行人为切割而能更加合理、更加便捷地推进制播分离的路径。这就是在推进非营利传播机构与营利性传播机构进行体制剥离的基础上，再实行制播分离，即区别对待、分类推进。
其实，在上海最近一次的改革实践中，所谓“新兴媒体运营服务”，就包含了营利性传播服务。为什么东方网与人民网、新华网、千龙网、北方网等重要传播机构可以转企改制，那么，传统广播电视机构内部那些相对小众化的以及非新闻时政类的音乐、体育、科教、地理等等频道、频率的传播内容及其制作，就不可以通过相应的授权程序，改制分营呢？按照分类改革、分类运营的思路有区别地推进制播体制改革，把文化变成安全底线内的文化力量，(34) 总比捆在一起进行制播分离，更为科学合理吧？
政府主管部门原先设想的制播分离是：制作者与播出者分离，节目版权与播出权分离；核心是剥离制作的成本与风险，并以市场方式予以化解，在此基础上推动节目创新。现在看来，这只不过是一种基于所谓经营性业务和非经营性业务剥离的惯性思维所做出的一种次优选择，在现有体制条件下困难重重，推不动，也没法推。为此，必须回到市场经济条件下产业链整合的思维原点，按照上述分类改革、分类运营的思路做出新的重大调整，即将本土广播电视机构从体制上切分成非营利机构与营利机构两个大类，由其自主地选择不同的制播模式，而政府自己则回到规划、规制、调控、监督与服务的本位上来。在当今的中国社会主义市场经济发展水平与宏观政策条件下，制播分离在一定程度上属于生产关系的调整，既是对传统的广播电视机构制播合一模式的扬弃，同时也是一次重大的实质性的体制改革。企图回避体制问题来实行制播分离，理论上说不清，实践中必然会一再碰壁。
思路决定出路。随着市场经济体制的日益完善与发展，随着文化体制改革的深入，“制播分离”的内涵必须由原来单纯的营造内部市场与再造节目流程，而转化成为事企分离、非营利机构与营利性机构分离亦即“公商分营”的体制再造，由单纯的机制创新转化成为体制、机制改革的联动。如果该调整而不调整，继续沿袭在事业单位企业化管理的体制框架内“由内而外”、“由上而下”的惯性思维来实施制播分离，制播分离之“难”，就不难理解了。
当然，如果我国新闻传播领域的改革与发展，不能最终地由“人治”转向宪政意义上的“法治”，上述所有的路径选择，将统统不过是一块块继续供人们“摸着过河”的“石头”而已。
注释：
① 经济学意义上的“制播分离”，是指在广播电视节目的生产、流通与播出的过程中，节目的生产制作与节目的播出分别由不同市场主体负责，按市场通行规则与产业链的要求有机整合的管理体制。在这种体制下，播出机构负责节目的终审，并把工作的重点放在品牌的策划与推广上，而节目制作机构则注重节目品质的提高与多样性、丰富性上。可控条件下的“制播分离”，是推动广播电视机构逐步转型，并快速发展内容产业的必由之路。根据政府主管部门的规定，鉴于社会转型期的特殊国情，目前，新闻及新闻类、社会访谈、调查类节目制作不得委托制作或外包，由播出机构自行承担；音乐、科技、体育、娱乐、影视类节目，则可以探索制播分离，实行节目的招标采购。
② 即国务院办公厅转发信息产业部、国家广播电影电视总局：《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国办发［1999］82号）。根据规定，除新闻外的生活、娱乐、体育等节目或栏目，均可实施“制播分离”。
③ 详见朱景和：《我国制播分离体系中的多种制播模式》，《电视研究》，2009年第4期。
④ 参见《全国广播影视系统内部管理座谈会纪要》，《广播电影电视决策参考》，1999年第8期。
⑤ 参见《中国广播电视年鉴》，中国广播电视年鉴社2000年版，第22页。
⑥ 夏冠英、郭万盛：《我国“制播分离”面临的瓶颈》，《媒介方法》，2006年第4期。
⑦ 前中央电视台台长赵化勇1999年与原江苏广播电视厅赴京考察组座谈时透露央视的安排。
⑧(16) 唐世鼎、黎斌等编著：《制播体制改革与电视业发展问题研究》，中国传媒大学出版社2005年版，第45、47页。
⑨ 参见《中国广播影视报》，2006年3月7日。
⑩ 李岚：《新时期电视制播分离改革的现状、问题与趋向》，《电视研究》，2009年第4期。
(11) 这次被调查者主要来自各地广电局（7.14％），广电集团的总编室、节目研发等部门（78.57％），知名影视制作公司（5.36％），高校和广电研发机构（8.93％）。见张雷：《制播分离的体制性障碍及突破路径》，《视听界》，2010年第2期。
(12) 张志君：《多重视域下拷问制播分离改革》，《现代传播》，2010年第3期。
(13)(17)(22)(24) 参见无锡广电局（集团）研发中心：《制播分离改革 任重道远》，《媒介参考》，2006年总第101期。
(14) 李伦、孙宝国：《从制播分离看广播电视媒体管理》，《北方传媒研究》（内刊），2007年第2期。
(15) 尹鸿：《“分离”还是“分制”？——对广电制播分离改革的思考》，《现代传播》，2010年第4期。
(18) 湖南广电局局长欧阳常林语。见张志君：《多重视域下拷问制播分离改革》，《现代传播》，2010年第3期。
(19) 张志君认为，所谓第三方要素，“包括但不限于制播双方以外的具有一定公信力的第三方专业研究咨询机构、相关专家以及相关受众等组成的专业委员会等。”见张志君：《多重视域下拷问制播分离改革》，《现代传播》，2010年第3期。
(20) 例如，广电总局关于推进广播电视“制播分离”改革（修改稿）规定，除影视剧外，电视台从市场购买节目的比例，原则上每年不低于播出总量的30％。
(21) 例如，广发［2009］66号文强调，在推进制播分离过程中，播出机构要确保所谓的“三权”或“四权”（策划权、编辑权、审查权和播出权）。见张志君《多重视域下拷问制播分离改革》，《现代传播》，2010年第3期。
(23) 《媒介方法》杂志专题部：《制播分离，路漫漫其修远兮？》，《媒介方法》，2006年第4期。
(25) 陆地：《制播分离：老话题的新解读》，《电视研究》，2009年第4期。
(26) 详见任陇婵：《制播分离：老调如何谱新篇？》，《南方电视学刊》，2010年第1期。
(27) 参见陆地：《制播分离：老话题的新解读》，《电视研究》，2009年第4期。
(28) 朱景和：《我国制播分离体系中的多种制播模式》，《电视研究》，2009年第4期。
(29) 汤集安：《制播分离推进的实践思考》，《北方传媒研究》，2009年第2期。
(30) 黄奇伟：《数字化环境下中国体育电视制播分离的现状与趋势》，《电视研究》，2009年第4期。
(31) 郭庆：《“独播剧”引发电视剧市场“地震”？》，《中国电视理论动态》，2005年第9期。
(32) 刘春、徐舫州、胡智锋：《2009：中国电视创新对话》，《现代传播》，2009年第1期。
(33) 参见《全国广播影视局长座谈会在重庆召开》，《中国广播电视产业研究》，2010年第4期。
(34) 夏骏语，参见《十字路口的中国电视》，《现代传播》，2007年第2期。