粮食直补政策对农户种粮意愿、农民收入和生产投入的影响———个基于河北案例的实证研究，本文主要内容关键词为：河北论文,农户论文,农民收入论文,意愿论文,种粮论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
自从1998年我国粮食产量达到有史以来的最高点以来，连续几年农民卖粮困难，国家仓容不足，粮食价格低迷。从1997年开始，农村居民收入增幅减缓，尤其是农民从农业中获得的收入增幅下降，甚至出现负增长。在此期间，我国粮食产量和播种面积连年下降，但粮食需求量因人口的增多和工业用粮的大幅度增加逐年稳步上升，从而导致粮食供需缺口不断扩大，粮食库存下降。另一方面，自从1997年国家提出要按照保护价敞开收购农民余粮以来，虽然国家给予国有粮食购销企业大量的利息与费用补贴，财政负担日益沉重，但由于种种原因，保护价并未落到实处，农民的种粮收益持续走低。
为了提高补贴效率，国家需要探索更有效的农业支持方式。粮食直补是把过去通过流通环节对农民的间接补贴改为对农民的直接补贴，主要目的是提高农民种粮收入，调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全，同时减轻政府的财政负担，推进粮食流通体制改革。经过两年的试点之后，2004年中央全面推行对农民种粮的直接补贴，并投入100亿元的粮食风险基金补贴粮食主产区的农民，同时部分省、自治区、直辖市自筹资金补贴农户，到目前为止，绝大多数省、市、自治区都公布了对农民的补贴方案。
根据粮食部门估算，2004年全国夏粮丰收，总产量达到10105万吨，同比增长4.8%（注：定军.夏粮丰收粮价涨，三季度价格走势不易掉头.人民网.农村经济，2004.8.23）。夏粮丰收以后，舆论普遍认为，2004年的粮食直补政策、农民税费负担减免以及粮价上涨有力地调动了农民种粮的积极性，扩大了种粮面积，提高了粮食产量，增加了农民收入。但非常明显的是，仅就粮食直补政策而言，由于大多数省份的种粮补贴是在2004年4-6月才发放到位，此时农民的种粮决策早已做出，因此不会对夏粮种植产生影响。从总体看，影响农户的种粮意愿和生产投入决策的因素众多，如粮食价格上涨预期、非农就业机会的增加或减少、生产资料价格的变化、种粮补贴的增加、替代农产品价格的变化等。本文关注的问题是作为政府支持粮食生产、保障国家粮食安全的一项新举措，粮食直补政策会不会影响农民的种粮意愿？粮食直补对农民增收的贡献有多大？粮食直补是否提高了农民的种粮积极性，从而导致粮食生产投入量的增长？本文以对河北的调查研究为例，试图对上述问题作出回答。
二、调查情况说明
2004年河北省共动用资金6.03亿元对粮食生产进行直接补贴，并在2004年6月全部发放到位。根据国家政策，粮食直接补贴可以按照农业税计税面积、农业计税常产或粮食播种面积等不同的方式发放。河北省有116个县（市、区）按农业税计税面积扣除不应补贴土地面积后计算粮食直补资金；72个县（市、区）按粮食种植面积对农民进行补贴，补贴品种主要是小麦、玉米、水稻。两种补贴方式分别占全省县（市、区）总数的61.7%和38.3%。虽然从全国范围看，不同地区粮食直补的标准和方式有较大差别，但河北仍具有一定的代表性。
2004年7-8月，夏粮已经收获，秋粮已经播种，农民的粮食补贴已经到位。我们在河北省进行了关于粮食直补问题的抽样调查。首先，我们在河北省11个行政区中选取张家口、衡水、石家庄、沧州、唐山、保定6个地区，基本覆盖了河北经济发达、中等及较落后的地区；在6个地区中随机抽取8个行政村，其中既有较高纬度一年一熟、以种植玉米为主的地区，也有一年两熟、种植小麦、玉米的地区，不同村庄的人均耕地面积、产业结构有所不同。我们在每个行政村随机抽取50个农户，对其家庭的主要劳动力进行访谈，共回收问卷391份，其中有效问卷373份，有效率95.39%。全部样本中，按照农业税计税面积进行补贴的村庄有4个，有效样本200份；按照种粮面积补贴的村庄4个，有效样本173份。被调查村庄分别在2004年4-6月以现金的形式获得了粮食补贴，其基本情况和样本分布如下：
表1 被调查村的基本情况和样本分布 （元／亩，份）
补贴方式按农业税计税面积
按种粮面积
村庄
沧州 衡水 承德保定
张家口 张家口 唐山 衡水
某村
某村1
某村某村
某村1
某村2
某村 某村2
补贴金额7.8
9
7
8
6
7 10.25
25
有效样本48 50
50
52
49
26
4949
调查问卷主要涉及两部分内容：一是农户了解粮食直补政策后的种植意愿和投入决策情况，二是农户近两年的种植规模和种植结构，粮食生产的投入、产出和收入状况。为了考察其他因素对农户种粮意愿和生产投入决策的影响，我们还考察了农户的一些基本特征，包括家庭人口、劳动力人数、从事职业、家庭收入水平和收入结构以及农户家庭承包的土地规模、近两年的土地流转状况。
三、粮食直补政策对农民的影响
（一）粮食直补政策对农民扩大种粮面积的意愿影响较弱 就粮食直补政策对农民种粮面积的影响我们提出如下假说：假说1，如果按照农业税计税面积发放补贴，则农民种不种粮都可以获得补贴，所以对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用；假说2，如果按照实际种粮面积发放补贴，由于每亩粮食仅补贴10元左右（不同地区有差异），即使在农民收入很低的前提下，也只占农民收入中微不足道的一小部分，对农民的种粮决策的影响会很小，尤其是对于种植业收入不是农民收入的主要来源的地区更是如此；假说3，农户作为理性的经济人，经过长期的探索，已经基本上形成了最优的种植结构，如果农民在种植粮食和其他农作物之间是无差异的，按照种粮面积补贴，每亩增加的10元左右作为边际增量，如果能够达到某一临界点，从而打破原有的均衡，可能会促使农民种植更多的粮食。
表2 粮食直接补贴对农户种粮面积的影响 （个，%）
由于绝大多数农户是在2004年4-6月之间得知粮食直接补贴政策的，在河北农村，包括冬小麦和玉米在内的粮食作物早已播种完毕，因此，我们不能从农户2004年夏粮的播种面积中直接观察到农户的粮食种植面积是否受到粮食直补政策的影响。一个弥补的办法是调查农户在知道粮食直补政策后，今后的种粮意愿。统计结果见表2所示。
在373人中，有268人表示不会改变目前的种粮决策，占71.9%；17人表示将减少种植面积，占4.6%；有88人表示将扩大种植面积，占23.6%。在表示粮食播种面积不变或将要减少的285个农户中，有40.4%的农户表示补贴太少，种植其他作物或从事其他职业更赚钱；有29.8%的农户表示无论有没有补贴，原先种的就是粮食，没有调整的余地；有21.8%的农户表示，因为难以租到更多的地，所以无法调整种粮面积；有6.3%的农户回答，补贴后产量增加，粮价有可能降低；0.2%的人选其他。在决定扩大种植面积的88人中，有86.4%的人表示是因为目前粮价较高；有13.6%的人由于种粮有补贴，所以要扩大种植面积。
从表2可以看出，在第一组样本中，仅有2%的农户表示将因为有种粮补贴而扩大种植面积，这验证了第1个假说，即按照农业税计税面积发放补贴对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用。从全部样本看，仅有3.2%的农户表示将由于有种粮补贴而扩大种粮面积，这说明粮食补贴对农民种粮面积的影响不大；而且，在按照农业税计税面积（第1组）和按照种粮面积补贴（第2组）的两组样本中，农户的种粮意愿难以看出明显的不同，反而是第1组中表示将要扩大种粮面积的农户比例稍大，占29.5%，在第2组中只占16.8%，可能的原因是我们调查的样本量较小，因此两组样本中农户的基本特征有一定区别，同时也说明影响农民种粮面积的主要因素不是有没有种粮补贴；在表示种粮面积将不变或减少的全部样本中，有31.1%表示是由于种粮补贴太少，种植其他农作物会更赚钱；这两点部分验证了假说2。由于表示“由于有种粮补贴而要扩大种粮面积”的农户太少，说明假说3的结论不成立。可能的原因是，理想中边际上的均衡只会在外部条件不变的前提下实现，而这样的情况只在舒尔茨所描述的传统农业社会中才可能存在，而我国的农业生产虽然具备小农生产的特征，但却处在开放的市场条件下，生产资料或粮食价格的变化，生产技术的改进都随时可以打破原有的均衡，导致不同作物之间收益的较大变化，要达到不同作物之间调整的临界值，需要更多的补贴。
在我们的调查中没有发现土地撂荒的现象，这一点与某些土地撂荒严重的地区明显不同，这可能是本次被调查农户粮食种植面积调整余地较小的原因之一。另外我们注意到，在全部样本中，有40.2%的农户表示由于原来种的就是粮食或者难以租到更多的土地，所以无法扩大种粮面积。这个现象给我们的提示是：受我国农户生产规模的限制，必须要正视粮食直补政策对调动农户种粮积极性作用的局限性。
由于表示因为有补贴所以要扩大种粮面积的农户只有12个，难以考察他们共同的特征，所以我们接下来考察表示要扩大种粮面积的88个农户的基本特征，目的是从中总结是什么影响了农民的种粮意愿。统计结果表明，决定要扩大种粮面积的农户平均来看拥有较大规模土地，并且有土地转入，同时种植业占全部收入的比例和农业劳动力占家庭劳动力总数的比重都较高。
从表3可以看出，表示要扩大种粮面积的农户平均拥有承包地8.49亩，并且在2003年和2004年的实际播种面积分别比承包地面积多0.86亩和0.88亩，说明相当多的农户有土地转入。相比之下，表示面积不变或者要减少种粮面积的农户平均只拥有承包地5.27亩，在2003年和2004年的实际耕地面积基本不变，略有减少。在要扩大种粮面积的农户中，种植业占总收入的比例平均为44.6%，农业劳动力占家庭劳动力总数的比例为62.8%，而面积将要减少或不变的农户中，这两个数字分别为18.9%和55.4%。在全部5个指标中，表示要扩大种粮面积的农户的平均水平不仅远高于表示种粮面积不变或减少的农户的平均水平，而且高于全体农户的平均水平。
表3 不同类型的农户的主要特征 （亩，%）
（二）粮食直补对农民增收的贡献甚微 2004年，河北省每亩粮食补贴10元左右，为简化问题，我们一律按10元计算，我们关心的是其占1亩粮田收入的比重以及占农民个人纯收入的比重，从而衡量粮食直接补贴对农民收入的贡献。
表4是2003年248个玉米样本、2003年和2004年223个小麦样本的平均每亩毛收入。从表中可以看出，2003年平均玉米毛收入477元／亩，小麦437元／亩，2004年，小麦毛收入669元／亩。10元补贴相当于2003年玉米毛收入的2.1%，2003年小麦毛收入的2.3%，2004年小麦毛收入的1.5%。基于我们调查数据的粗略估计，2003年小麦、玉米，2004年小麦的纯收入分别约为200元、280元和410元，10元的补贴占其纯收入的比例为5%、3.6%和2.4%。2003年，被调查农户的人均纯收入为3206元，人均耕地面积1.47亩，按照每人可以获得15元补贴计算（实际平均每个农民可能获得的补贴可能更少一些），15元只是农民人均纯收入的0.47%。因此，粮食直补对农民增收虽有贡献，但贡献甚微。
表4 平均每亩小麦、玉米的毛收入 （元）
95%置信区间
均值最低
最高
2003年玉米毛收入 477 465489
2003年小麦毛收入 437 429446
2003年小麦毛收入 669.46 657681
进一步考察发现，影响农民2004年种粮收入增加的主要因素是小麦亩产增加和粮食价格上涨。根据被调查小麦产区2003年、2004年农户的223份小麦的亩产、价格和毛收入的配对数据，2003-2004年，平均每亩小麦的毛收入从437元增加到669元，增加53.3%。其中，小麦亩产从389公斤上升到433公斤，增加11.4%，带动每亩小麦增收69元，为全部的收入上涨贡献了29.5%；每50公斤小麦的销售价格从56.3元增加到77.5元，上涨37.5%，带动每亩小麦增收165元，为全部收入上涨贡献了70.5%。比较而言，产量上升尤其是粮食价格上涨才是农民种粮收入增加的真正动力。
（三）粮食直补对农民每亩粮食生产投入量没有影响 我国2004年夏粮获得丰收，据农业部卫星遥感监测结果，2004年小麦亩产提高10公斤以上；其中，黄淮海小麦单产比上年增长4.5%左右；长江中下游、西南地区、黄土高原小麦单产分别比上年增长3.3%、2.8%和1.3%左右。我们调查的数据表明，2004年比2003年小麦平均增产11.5%。另外，2004年我国化肥、种子销售总量上升，农民投入增加。那么，是不是由于粮食直补政策带动了农民的生产积极性，农户每亩投入量增加，因而导致粮食单产上升呢？
农户种植粮食的投入主要包括：种子、化肥、农药、灌溉、机械作业费用、雇工等。由于近年国家进行农村电网改造工程，逐步促进城乡用电同网同价，在2004年煤电价格上涨的前提下，仍然保证居民和农业生产用电价格不变，因此灌溉费用基本不变甚至下降；另外农村的机械作业费用和雇工费用无明显变化，农药在粮食生产成本中所占的比重也较低。为简化问题，我们主要调查农户每亩土地上种子、化肥的投入，以了解农户投入数量和金额的变化。我们共获得313个玉米投入的配对样本，169个小麦投入的配对样本，统计平均每亩种子和化肥的投入量，结果见表6。
表5 2003年、2004年每亩小麦产量、价格、毛收入
表6 2003年、2004年平均每亩小麦和玉米种子、化肥投入量（斤／亩）
年份小麦种子数量小麦用肥数量玉米种子数量玉米用肥数量
2003 36.6296.45
6.91100.97
2004 37.3197.79
6.95102.51
从表6可以看到，从2003-2004年，每亩小麦和玉米投入量的平均值都没有明显变化。为了保证判断的准确性，我们进一步对2003年、2004年的小麦和玉米的种子与化肥投入量分别进行了单因素方差分析，结果表明，无论是小麦还是玉米，在2003年和2004年的种子和化肥的投入量的单因素方差分析的P值均远大于0.05，说明这两年种子和化肥的投入量无明显差异。
因此，2004年农民每亩粮食生产投入额的增加不仅与粮食直补政策无关，而且与农民税费负担减轻、粮价上涨都没有直接的联系，而主要是源于生产资料价格的上涨。从全国范围看种子、化肥投入总量的增加，应当是由于粮价上涨，农民扩大了种粮面积。
四、讨论和建议
（一）粮食补贴的方式和补贴标准的制定应当进一步明确
1.不应当按照农业税计税面积发放粮食补贴。按照农业税计税面积发放粮食补贴是在前两年实施粮食直接补贴政策的试点工作中实行的补贴方式之一。这种补贴方式一方面考虑了要增加农民收入，提高补贴效率，另一方面在当时粮食价格低迷，销售困难的情况下，通过不计品种的补贴鼓励农民进行产业结构调整。但是从总体看，随着工业化进程加快，我国耕地面积不断减少，人口增长和工业用粮的不断增加对粮食供给的压力不断增加，根据陆文聪(2004)的研究，从现在到2010年，我国的主要粮食品种，包括小麦、玉米、水稻都将持续出现较大的供需缺口。因此，保障国家粮食安全，提高农民种粮积极性应当是粮食补贴政策的首要目标。本研究表明，按照农业税计税面积不能给种粮农户以特别的鼓励，所以不应当成为我国粮食直补的主要方式之一。
2.要进一步提高粮食直接补贴的标准。我国目前的粮食直补标准基本上是依据财政支付能力而定，先有预算，再定标准。补贴标准从总体看普遍较低，以河北为例，对农民的种粮积极性和农民收入的增加均无明显影响。因此，要实现粮食直接补贴的目标，就必须提高粮食直接补贴的标准。具体标准应当结合中央和地方财政的支付能力、粮食价格和生产成本的变动及其他配套的补贴措施综合确定。如何进一步科学界定补贴标准应当是下一步研究的重点内容之一。
3.要有效甄别补贴对象，使补贴切实向种粮大户倾斜。虽然国家提出的补贴原则是向种粮大户倾斜，但从目前情况看，这一原则并未有效贯彻。在我们的调查中，粮食补贴的标准最低6元／亩，最高25元／亩，补贴高低与种粮多少没有明显关系；根据赵德余等的调查，粮食补贴最高的地方是北京市（50～60元／亩）和上海市（60～80元／亩），这两个地方显然不是粮食主产区。根据我们的研究，只有农业大户（承包地、耕地规模较大，种植业占总收入的比例较高，农业劳动力较多）才对粮价上涨、农业补贴反应敏感。实践中可以尝试对不同种植规模的种粮农民制定不同的补贴标准，例如种植面积在5亩以内补贴10元／亩或更少，5亩至10亩之间20元／亩或更多，依次增加，类似累进税制，这样，对于种粮大户来讲粮食补贴就有可能突破不同作物之间收益无差异的临界值，变得很有吸引力，从而真正提高农民的种粮积极性，扩大种粮面积。
（二）应当继续执行粮食价格支持政策 由于目前的粮食直补政策对农民增收的贡献甚微，所以不能高估粮食直补对农民收入提高的贡献率。李成贵(2004)认为，粮食直补不能代替价格支持，虽然价格支持政策的效率低，并且与WTO的平等贸易规则相违背，但西方发达国家的农业补贴除了直接补贴外，并没有放弃价格支持和市场稳定政策。欧盟在实行直接补贴的同时，仅仅降低了价格支持水平；美国导入了直接补贴政策，但仍保留了无追索条款（相当于保护价）和反周期支付计划。根据国际经验，特别是考虑我国小农生产和粮食市场发育低的现实，不能简单的“改保护价收购为直接补贴”。本文的调查结果表明，实际上粮食价格仍然是决定我国农户种粮收入的主要影响因素，生产资料价格变动对农户种粮收入的影响也很明显，因此，健全粮食流通市场，稳定粮食价格，必要时稳定生产资料价格，或者给农民以生产补贴，仍然是提高农民收入的最重要的手段，当然，价格支持的手段必须科学化。
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