德国、意大利和加拿大的国有资产管理模式及启示，本文主要内容关键词为：意大利论文,德国论文,启示论文,国有资产管理论文,和加论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
比较与借鉴
如何加强国有资产的运营与管理是一个世界性的问题，本文试通过对德国、意大利和加拿大等国家具体作法的分析，从中得到对我国有借鉴意义的启示。
德国模式
德国政府对国有资产的管理与运营有其独特的方式。德国经营国有资产的国有企业，大都采用公司形式独立经营，国家控股由占小部分到100%不等。 德国国有企业可分为两类：一类是负担为满足公共需要而进行生产或提供劳务的任务（如邮政、铁路），或负有政府某种政策手段的作用（如为对外发展援助政策服务的技术合作协会）；另一类是国家控股或参股，不负有特别的任务，同私营公司一起参加竞争。
九十年代以来，德国政府对国有企业有力地推行股份制改造，其主要对象是国有企业中的盈利竞争企业，而在一些基础设施建设和供应部门、交通邮电部门、金融保险及科研部门中，仍保持着原有的国有企业规模。德国进行股份制改造的目的不在于出售国有资产，而是打破垄断，激励竞争，强化监督，提高盈利能力，并通过立法来规范政府对国有企业的监督和管理。
德国财政部《联邦参股管理条例》（以下称《条例》）规定了国家参股的四项前提：①政府通过参股去完成某项“重要任务”，而不是为了盈利，如有可能，应采取比参股更低一级的办法，如提供贷款或担保等；②国家只有在承担资金义务十分明确时才能参股，原则上不参与商贸公司、个人负责的公司、合作社等；③据参股多少确定影响大小，在领导和监督机构中有相应的投票权；④企业能按法律作出年度报告。
《条例》中反映了德国各政府主管部（一般由财政部和主管业务部双重领导）一般拥有的两种职能：一方面它是社会的行政管理者，主要职能是通过制定行业政策、企业政策、能源政策等，分为联邦、州、市（乡）三级管理，间接控制。如市一级政府适当减免地税，吸引国内外企业家到该市办厂；另一方面，它又是国有资产所有者，其职能主要体现在通过企业监事会对国有资产实施管理。《条例》规定：政府的主要权力，只是视政府参股程度、以股份持有者的身份派员参加企业的监事会，通过监事会监督企业重大经营活动。政府可以股东的身份参与税后利润的分红，也承担企业亏损时相应的损失。
除政府之外，德国的国有企业还受到来自企业内、外两方面的控制和监督。
1.来自企业内部的监督。企业要建立科学、合法的会计制度， 能迅速提供企业的收支、成本、效益、计划等情况；在企业内部设审核所，直属企业最高领导，对企业的财政、计划、组织、效益进行监督；企业领导必须提出为期数年的中期计划，以适应技术进步、国内市场开放所提出的挑战，这一计划将成为检查监督的尺度；因同私营企业一样参与竞争，董事会面临和私营企业董事会同样的要求。
2.来自企业外部的监督。 国有企业除按股份公司法同私营企业一样接受检查外，还要接受是否遵纪守法的特别检查；接受监事会的监督和检查；接受主管部的管理和检查；联邦审计署审核政府的财政开支，其中包括审核政府在国有企业的活动；接受议会和舆论的监督等。
意大利模式
在意大利的各种形式的公有企业中，国家参与制企业占据十分重要的地位，这是意大利国家垄断资本主义不同于其他西方国家的最主要特点之一。
国家参与制企业属于间接公有企业，其经营管理的主要特点有：
1.从领导和管理系统看， 意大利在中央政府设立了独具特色的国家参与部，国家作为最大的股东，对国家参与制企业的生产、财物、人员、劳资关系及资本存量变化，实行多渠道和多层次的协调、管理和监督。一方面由国家参与部确定国家参与制企业的经营目标，规定盈利分配比例，任免主要负责人，监督、协调其运行情况等；另一方面，国家参与制企业的重大经营决策须经国家参与部之上的经济规划部的同意，并接受议会的监控。
2.从经营系统来讲，国家持股公司是国家参与制系统的顶端， 分为两种：一种是纯粹持股公司，另一种是混合持股公司。以工业复兴公司和碳氢化公司为例，1992年以前，两公司均为“享有公法地位的实体”，“管理其持有的股份和资产存量变动”，它们不经营实际业务，只是握有其公司的一定股权；而它们下属的各级持股公司和企业，不仅握有其他公司的控股权，操纵其活动，而且同私人企业一样，在市场上参与竞争，在生产经营上有充分的自主权。
国家参与制在意大利经济发展中占有重要地地位，到 70年代，仅三大国家参与集团就控制了近千家公司，年产值约占全国工业总产值的1/3。进入90年代，意大利加快了公有企业的调整步伐，其重要举措有：
1.将部分国有自治企业和国有企业改为股份制企业， 扩大了国家参与制系统的经营范围。1992年，国家电话自治公司的业务全部由工业复兴公司集团下属的电话股份公司接替。同年，国家铁路公司改为股份公司，全部股份先由国库部拥有，待时机成熟后部分出售，股东权利归国库部，但国库部处理股份的重大举措必须征求预算和经济计划部、交通部的同意。国有的全国电力公司也改为了股份公司。
2.将工业复兴公司和碳氢化公司的总部推向市场， 使其公法地位变为以私法为准则的股份制企业，这一方面扩大了企业自筹资金的能力，另一方面减少了官办色彩和官僚主义，增强了企业活力。
3.1993年决定撤销原国家参与部， 其协调职能归直属总理府的不管部部长。这实际上是减少了国家对国家参与制企业的干预，增加了企业的经营活力。
加拿大模式
加拿大的国有企业亦称为皇家企业，涉及金融、能源、交通运输行业，主要分为完全国有企业和参股国有企业两种。
1.间接管理方式。加拿大政府经国会授权，对国有企业进行管理，政府握有企业全部或大部份股份。其管理模式是：只给企业一个发展的轮廓，只对重大事情进行管理，为经营不好的国有企业创造改善环境的条件。其管理手段是任命董事会。政府与国有企业之间关系的关键是：经营计划、商业计划和工资总额由内阁决定。董事会对企业的重大经营活动进行决策，由政府对其经营计划进行审查，特别重大的事情经有关主管部长向内阁请示。
政府对企业的间接管理分为以下几种：①财政管理。财政部审查经营计划和经营战略，批准其借贷计划；国有企业受财政预算约束，红利要上交财政部，但政府帐户中不反映企业的亏损，企业亏损由企业向私人举债弥补。②税收管理。加拿大利用比较健全的税法规范税收，严格控制税收减免。因为税收的减免对经济的刺激作用是有限的，同时，由于政府不易确定哪些是新投资，哪些是小企业，大公司就可以将利润转移到减税的地区，而且税收在此地区减少，必须在彼地区增加，这是不符合竞争原则和税收原则的。③价格管理。根据不同情况，采取不同的定价方式。政府对垄断性国有企业的经营性项目制定垄断性价格，如电话、电报公司采取直接管制价格的办法，鼓励提高效率、降低成本；对于铁路运输，由于美国参与竞争而不直接定价。
2.对经营不好的企业实行出售或转让经营的办法。 加拿大政府为了刺激经济发展，优化资源配置，改善经济环境，鼓励私人投资和减少政府支出及财政赤字，采取了对国有企业进行私有化的政策。其私有化步骤为：①依据两个标准进行审查：一是看企业是否实现了政府的目标，二是看企业是否还有盈利能力。未达到此标准的则列入私有化计划。②提交内阁讨论和批准。③提出一个帮助这些国有企业逐步盈利的计划。④当这些企业开始盈利时，就引入法律程序出卖。
国有企业私有化的方式有两种，一是卖给私人经营，二是分股出售。目前加拿大国有企业中有2/3的企业属于亏损企业，其中有一半是铁路客运、煤矿、海渡等商业性企业，另一半是具有社会服务性质的企业。加拿大政府对于非商业性经营的企业，由财政补贴其亏损，而对那些能够进行商业经营而又亏损的企业，则列入私有化范围。目前，加拿大已有85个国有企业被私有化。通过私有化，加拿大第二国有企业邮政公司在1992年由几年前的亏损企业转变成年盈利1亿多加元的企业。
若干启示：
一、国有企业是建立现代企业制度的微观经济主体，在市场经济中，国家对国有资产的管理都是集权与分权的结合，体现在国有企业上，只是控制与放纵的程度不同。德国和加拿大以市场为主导，分权程度较高，以间接管理为主。国家决策程度的高低还取决于经济发展水平和成熟程度以及市场发育程度。我国在市场机制不完善的情况下，国家计划配置资源的作用仍很重要，为解决某些短缺物资的需求、“瓶颈”部门的发展，有必要在组织上和制度上加强政府对生产要素的调控。
二、产权高度社会化。上述各国对国有企业的私有化大致有两种情况：①将部分国有企业转变为股份制企业，由国家控股或参股。②对经营不好的国有企业进行出售或转让经营，促使企业扭亏为盈。这样做的目的主要在于激励竞争，提高企业盈利能力。德国在继60年代初和80年代初曾掀起的两次私有化高潮后，目前正在考虑进行第三次，原来完全由国家垄断的企业开始允许私人进入。
我国要建立现代企业制度，要求产权要高度社会化，但不能简单地定为股份化。国有企业实行公司制是建立现代企业制度的有效途径，其中股份公司具有两权分离，董事会享有专属权限，对外实行有限责任的特点，对国有企业中具备条件的可改组为股份有限公司，这是企业经营管理的主要方式，但特别要注意维护国有股的利益。另外，从国有企业的盈利水平来看，目前有52%以上的企业处于亏损状态，不具备改造为股份制企业的条件，加之从加强国家宏观控制的要求考虑，将大部分国有企业改组为有限责任公司是一条更现实的道路。另外，生产某些特殊产品的企业或属于特定行业的企业可改组为国有独资公司，国有小型企业可考虑实行兼并、联合或出售，有的可改组为股份合作制。
三、对国有资产进行分类管理。上述几个国家对企业的分类是按资本的形式或资本所负责任来划分的。我国的国有企业可按项目是否具有竞争性、行业是否有规模效益、基础投资额是否巨大等，大致分为三类：一是作为特殊企业法人的国有控股公司，二是国家授权的特定的经营部门，三是政府根据社会公共公益事业的需要依法设立的国有独资企业。根据企业盈利目标与公益目标分开的原则，竞争类企业应按控股公司模式运作；国家对于非垄断性、非公益性企业实行利润量经营管理的基本原则，不对企业的经营管理进行行政干预，将市场机制引进企业，使企业在竞争的风浪中自求生存，但并不排斥政府对这些企业提出政治性的要求，如支持政府制定的产业政策。将企业推向市场不仅克服了保护落后的倾向，还可减轻由于企业连年亏损而使政府背上沉重的财政补贴包袱；而对于垄断性、公益性企业（如铁路、邮政部门），国家直接控制较多或由国家直接经营管理，甚至在财政中列收列支。
四、管理国有企业的政府决策组织的设置，是建立有效的国有资产运营机制的重要组成部分，其办法有二：
第一，建立控股公司，代行国家所有权。主要在于保持业务公司免受不必要行政干预，利于所有权的专业化管理，调剂稀缺资源，形成规模经济优势等。但随着综合性控股公司规模的扩大，管理层次过多，易造成新官僚决策程序，成为截留国有企业的主权的关卡，由于过多掌握财权，易在附属公司之间形成“抽肥补缺”的作法。
第二，设立专门主管机构。一类是作为所有者把持完全的所有权。两德统一后，原东德的国有企业，除大多数中小企业已私有化以外，大型企业基本上都掌握在国家托管局手中；另一类主要作为监督和指导机构，掌握相对所有权。总的说，专门管理机构主要职责是负责国有企业改革进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，监督国有企业的经营状况。
我国国有资产的管理机构应是一个权力机构。其权力体现在以下三个方面：一是对国有控股公司的管理权，包括对人事任免，对控股公司业绩的考核，对各项基础工作的管理等；二是在特殊情况下对国有资产的划拨权和收益调度权。集中的收益一般用于控股公司增资或注资，调整全国的资本结构；三是对国有资产投资的参与权。未来的投资主体是控股公司，但国有资产管理机构有责任对投资的投向进行研究，提出建议，配合实现国家的产业政策。此外，它还要有管理国有资产产权登记、产权交易管理、国有资产流失查处等权责。
五、国有资产管理、运营应法制化。以上三国都很注重国有资产的法制化管理。以德国为例，德国的国有企业和其他形式的所有制企业都遵循公司法的规定运作。随着市场经济的发展，德国的公司法已多次修改和调整并日臻成熟，它不仅体例完整且规定详尽，从公司分类到具体经营规范都有详细规定，加上完善的司法体系，使企业复杂的市场运作变得简单而规范。我国要使企业走向市场，如果没有一套很好的法律基础为依据，保证平等竞争，是难以想象的。