变革与困境：清末湖北警政经费探微
邹俊杰
摘要：警政是清末新政的重要内容，而经费的收支直接影响警政的实效。相较于传统的保甲、团练等旧式治安力量，晚清湖北警政的创建与发展具有近代化意义，警政经费的规范与保障初步确立便是这种体现。但这种变革后的经费体制仍然存在诸多传统因素，传统与现代兼具的状况是晚清湖北警政的时代特征。警政经费的制度性措施、收支境况和社会影响在一定程度上反映了晚清湖北警政的实效和困境。
关键词：警政；警政经费；晚清湖北警政
学术界对清末警政经费的研究已取得不少成果，对清末警政经费的制度性困境、成因与来源等问题多有论述。[1]但从总体上看，这些研究主要从宏观的角度进行归纳，微观实证的系统阐述多有欠缺。
事实上，从1901年清廷宣布兴办巡警开始直至其灭亡，警政建设的经费问题始终未能从制度层面得到根治。“我国国家税、地方税未区别。查各省现行警察费用，皆取于商款，拨以会款及加以各种杂税，无一定收之法。”[2]这一评论深刻揭示了制约清末警政建设的经费制度性缺陷问题。湖北作为清末新政推行的重地，其警政的发展也始终无法摆脱经费缺乏的困境。本文拟通过对晚清湖北警政经费的微观探讨，以论述晚清湖北警政建设的实效和困境。
一、湖北警政经费概况
1902年，张之洞在武汉创立的武昌警察总局，是中国近代史上第一个以“警察”命名的机构。总局成立之初，张之洞将通过多方筹集到的约十二万串文作为警政建设费用。由于经费紧张，他在《省城创办警察折》中也论及了警政开办之初，不得不令政府人员从每月的薪金中分等次按月扣缴的窘况。
湖北警政经费紧张的状况从1902年武昌警察总局开办之初起就一直存在，随着规模机构的扩大和人员的增加，问题日渐严重。1905年，“汉口警察局共六所，每局经费计一万串，以米捐津贴为大宗”。[3]至1907年初，汉口警察局“每年经费需十五万金，而入款只九万余金，不敷甚巨且铺捐等项捐款收数亦不甚旺……”。[4]1908年，湖北警务公所成立，依照部章分科办事后“每月经费计多需银五千元并未有筹款，均由正任巡警道冯启钧挪借济用。现在举办冬防，每月又增经费银二千元。”[5]1909年，仅武汉三镇的警政经费支出就多达十三万七千六百余两白银，入不敷出的数目达到七万九千六百余两。1910年巡警道黄祖徽上任不到数月，警政经费支出就已高达二十一万余两白银，而其收入仅不过十一二万两白银。因黄祖徽借垫已穷，无奈之下鄂督瑞澂不得不将原为修筑马路而用的人力车捐中的三成拨充警政经费。[6]从1911年6月汉口镇警务公所的账目收支明细中也可管窥一二，见表1.
表1 1911年6月汉口镇警务公所收支账册表[7]
名目收入支出 委员薪水 洋五百六十二元 公所公费 五百六十四千五百八十四文 公所薪饷 洋二百一十二元 拘留所 一百四十一千另五十六文 工食钱三千五百二十二千六百四十文洋九十元，钱七十九千八百文 五区薪饷银元八千八百六十四元七角六分洋六千五百另四元，钱四百二十六千四百文 消防银四百六十九两七钱八分洋二十四元二角，钱四十千另二百二十二文 清道 钱一千三百九十千另四百三十六文 卫生钱十五千四百八十文钱三千八百三十一千三百三十九文 路灯洋六百九十九元另八分，钱四百五十一钱另十文银元八千四百八十四元二角四分 军装钱四百八十千文银四百六十九两七钱八分 房租及修理洋二百七十一元一角六分，银四百六十九两七钱八分存洋三百八十九元零五角二分 马路工程洋六十七元，钱一百三十五千一百一十一文 其余一百另六千八百四十文三百另八千六百九十九文
二、湖北警政经费的筹措
湖北基层各地的警政经费采取就地筹款的模式，经费来源广泛，名目繁多，管理混乱且各地差异很大。其中，士绅发挥了重要的作用，筹款便是士绅最主要的任务。袁世凯创办天津巡警时便开始“假手村董，就地抽捐，……以取诸民者，仍用诸民，故官无筹款之劳，民无横征之怨。”[8]这种推广地方警政的筹款方式得到清廷默许后，各地纷纷效仿。
从基层的警政经费收入来看，各种捐税是主要来源，但所征捐税由于名目繁多且主要依靠士绅收取，其所征收到捐税的金额既不稳定也不长久。经费没有国家财政支出的保障而仅靠就地抽捐，这种制度性的缺陷为腐败提供了滋生的土壤。很多士绅假以公权之名，行贪污腐化之实，使得原本警政制度设计者的利民之策变成了害民之举。其后果是一方面警政的建设和推广举步维艰，阶级和社会矛盾进一步激化，这反过来又使警政建设更加艰难。
1910年《湖北警务杂志》也有相关记载：鄂州“另派邑绅叶炳琛总理兼会计，孟继翰、王延治、李赓甲、郑淇、佘文渊、朱麟元等为帮办，金牛警务分区现委该镇巡检吴恒暂代，另委镇绅饶幼谷、丁炳文、陈逢吉、邓贞岩等为帮办。……总理兼办会计诸绅均系奉警务长官之命经受筹款之人”。兴国州“每年入款系城内铺户房捐。……局绅秦学贤、刘佩玉、程云等邑绅经手筹款。崇阳县“每年筹定入款现仅门捐一项，……派邑绅吴万华办理收支事务”。嘉鱼县有铺捐、门捐、猪肉捐、轮船捐等名目。潜江县警政筹款主要是“牙行、官中、门捐三项”，“查该县城乡承办警务绅首较巡警名数为多。”荆门、远安县、当阳县、巴东县、安陆县、云梦县、枣阳县等地的警政经费筹集亦大同小异。
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因经费的缘故，湖北各地办警方式多样，有官办、商办、绅办、官督商办、官督绅办等名目，[12]但官办始终处于绝对的主导地位。查阅湖北各地的警政建设资料，无论何种办警方式几乎各地都有款项支绌、入不敷出、经费奇缺等表述。
士绅在警政建设中的作用和影响体现在其是筹款的直接参与者。警政经费是采取就地抽捐的方式，且征收几无章法，随意性较大。故士绅在征收的过程中，往往假以官威，常常欺压良善、贪污自肥。1910年，湖北监利县警务调查报告记载“查该县城乡承办警务，绅首较巡警名数为多，所有经费薪水几耗其半，勿怪办理数年毫无增益……”[13]监利县办理警政的士绅人数竟比巡警还多，人浮于事的境况和警政经费的耗损可见一斑。
清末历任多省封疆大吏的赵尔巽痛心地指出：“查乡镇巡警办法虽有初基，而流弊日见滋长，控告之案无日无之，其故由于巡费出自按地抽捐，地方官委之民捐，民办不曾选择正人，亦未申明约束，以致狡而贫，虎而冠者群起把持，捐则额外多收，饷则任意扣发，甚至私设公堂诈财毙命，利未见而害已行。”[14]这段话深刻揭示了由于警政建设经费匮乏而导致政府办警利民之举尚未显现，征收催缴警捐加重百姓负担之害却已盛行的窘境。
大冶县警察局创设时主要依赖于县城内“花、麻、布三行”筹集的经费，“抽收花、麻、布、木、饼等行及铺户、住户各捐为常年的款”。[9]宜昌在筹办警政之初便抽取妓捐，后由于经费困难又开办烟灯捐。“（宜昌）密抽取该邑妓捐，分为三等藉，充警察经费”。[10]沙市则是“本市灯捐、铺捐向归警察支用”。[11]
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三、湖北警政经费的支出
在警政经费支出中，警官和警员的薪金是主要的支出项目。武昌警察总局总办梁鼎芬上任之初的月薪是五十元，后因张之洞下令总办之职不得兼任其他差事，为恐收入菲薄乃涨至月薪一百元。[15]湖北警察学堂的学生毕业参警后其待遇为警员每月薪水六元，伍长每月薪水七元。[16]1910年，中央清理财政后核定湖北巡警道的廉俸公费有每年一万四千四百两白银之巨。[17]
在论及各种捐税及其危害时，当时的媒体将其誉为“乱天下之征兆”加以批判。《申报》写道：“呜呼！房捐者，乱天下之征兆也！何言乎房捐为乱天下之征兆？曰：以其伤民也！……铺捐一事，咸同年间京师及江苏、广东均实行之，光绪二十二年汉口又行之。迨中日事定，赔款浩繁，黑龙江副都统景祺又奏请专办铺税，卒皆不能持之于久，良以其扰民也。嗟乎！扰民尤之病民而已，伤民而必至于乱，则秉国者，不当深长思之耶？”[19]
“汉口警察三局专办孙扬祖，因事撤差，遂于初二夜饮恨而死，宦囊如洗，一切安殓之费，由总局伍琢初大令为之布置。”[22]由此可见，当时警察的待遇确实较低，警官尚且撤差后宦囊如洗，一般基层警员的生活更见困难。
其他地方的情况亦大体相同。1910年，大冶县有巡长一名，巡警三十名。巡长每名月支八串六百文；巡警每名月支口粮钱五串文；管理巡警人员有襄理员一名，月支钱十串；随办警务生两名，每人月支钱十五串；会计一名，月支钱五串；庶务三名，每人月支钱五串；稽查两名，每人月支钱五串。实际上，大冶县“抽收花、麻、布、木、饼等行及铺户、住户各捐为常年的款，预算开支数目上不数十分之三……”由于经费不足，会计、庶务、稽查共六人薪水无着，最后乃将原议之钱捐入局内补助了事。
兴国州有随办警务生一名，月支十五串；巡长一名，月支五串；巡警十名，每名月支四串四百文；伙夫一名，月支三串文。由此，该州每年共支消薪水口粮八百零四串文。另外，每项服装约支一百余串文、卫生行政支消及开办费支钱九十五串文。该州每年警政经费收入，筹定城内铺户房捐额数，约九百余串，警政经费实际上处于入不敷出的状态。
崇阳县有守护勇两名、包探两名、巡警二十名，后因款未筹足，只招募了八名巡警，总计十一名警政人员，每年薪水、口粮共支钱七百五十串文，杂项每年约支销钱六七十串文。卫生行政项下计清道夫两名，每月各支工食钱四串，每年约支钱九十六串，路灯已经购齐，但尚无油费，购灯及连清道车，并各器具所支费用，拟具册上报。该县每年筹定入款，仅门捐一项，月约收取六十余串，年共收钱七百余串，明显入不敷出。
嘉鱼县城内有巡警三十名、侦探六名、护勇两名、清道夫二名。城内巡警口粮分为四等，其中，巡目三名，每人每月四串八百文；巡警及侦探、护勇三十名，每人每月四串二百文；收捐巡警五名，每人每月六串；清道夫二名，每人每月四串。巡警每人每月支口粮钱四串二百文。城外归洲分区巡警二十五名，归洲巡警口粮分为两等，巡目一名，月支六串文；巡警每人每月支口粮钱五串文。1910年，城内专局支出薪水钱计七百二十八串，其中口粮钱二千零四十五串二百一十八文，共支销钱二千七百七十余串文；归洲分区薪水、口粮每年约支钱一千七百五十六串文。当年，城内专局开办及巡警服装共支出钱一百六十串文；归洲分区巡警服装支出钱五十余串文。城内专局杂费，每年约支钱二百七八十串文；归洲分区杂项费，每年约支钱一百五六十串文。同年9月，城内专局在卫生行政项下开设清道，并拨付经费，招募清道夫两名，每名每月支工食钱四串文，同时购置清道车两辆，购箕帚、条装等清道用具若干，警察局令沿街铺户各家，均公派油芯灯一盏，每家一夜轮流燃点路灯。1910年，城内专局收入款项为城乡猪肉捐钱三千三百二十余串、铺捐钱五百余串、轮船捐约二百四十串；归洲分区收入款项为门捐、铺捐、肉捐等约一千八百串。警政经费主要由士绅负责收取，归洲分区收肉捐士绅有杨卓元、陈秀升、陈中山、陈才顺、何穗香、刘应中、汪永安、何少轩、张子振，士绅每人每月支津贴钱一串文，后因款绌于1910年4月停支。
四、湖北警政经费征收的社会影响
从基层的警政经费支出来看，薪水和口粮也是最主要项目。此外，服装、开办路灯、置办道具、办公费用等也是支出常项。以1910年的鄂州为例，原报县城巡警三十二名，而实有巡长五名，巡警、清道夫二十名，包探一名，城门门卫八名，共三十四名。巡长每名月支钱三串九百文；巡警、清道夫每名月支钱三串六百文；包探一名，月支钱三串文；城门门卫每名月支钱三串二百文。此外，随办警务生两名，月各支给薪水、伙食钱十五串文；城内专局会计绅，月薪水六串文。[18]
文章中所痛批的房捐、铺捐正是1902年张之洞创办武昌警察总局之时仿造租界及上海成例所设立的警捐名目。其后湖北各处警政建设时又多加以沿袭，故成为清末湖北警察经费重要的来源之一。
一方面，警政经费的征收和征收过程中的贪腐问题加剧了社会矛盾，导致了警民关系的紧张，甚至酿成了群体性事件的发生。
另一方面，由于经费困难致使警察待遇普遍较低，一些警政人员生活十分拮据，甚至有因贫自戕的惨剧。
1907年，媒体曾刊登因警察逼缴房捐而造成人命的惨案：“鄂省房捐自划充警局经费后，向来征收不甚认真，本年因财政支绌，警局遂专恃房捐为抵款，丝毫不准蒂欠。刻有北局所属之府后街某公馆，拖欠房捐数日，且屡次催索，迄未清缴，北局专办委员遂饬将其家丁带局押追，讵为差勇所辱，忽在局内暴毙，局员当饬将尸首抬送该公馆收殓，而该公馆仍将尸首抬至警局门首，欲与为难。”[21]
从材料可以看出，警局向来对征收房捐都不甚认真，一般居民对此亦是习以为常。但由于本年经费困难，警局加大了征收催缴的力度，由此引起某公馆的抵制。究其原因无非是有无钱可交和有钱不交两种，而依据材料推断多为后者，所以导致警局拿人押局询问。孰料被押某公馆家丁不堪其辱而暴毙，最后某公馆为难警局。这从侧面反映出警局征收警捐的随意性和百姓对征收警捐的不满，同时由于警局人员的执法素养较低而警民冲突频发。
受专业技术岗位和管理岗位职数限制，逐步成长起来的青年人才的晋升空间和薪酬待遇不能在较短时间内得到提高，在一定程度上影响了青年人才的成长。
当时的媒体就描述到“中国办一新政则起一风潮，军政则征兵起风潮，警政则巡警起风潮……”[20]政府层面财政支出无法匹配新政推进的速度，导致诸如警政等新政推行经费匮乏，而政府又将财政困难转移到百姓，这就引起了一系列的社会问题。
首先建立评判的指标集，则指标特征值矩阵为 Xm×n=（xij）m×n，xij表示该目标层第j年，第i个因子的特征值，m、n分别代表因子数和年数。
根据《湖北警务杂志》1910年第2期记载，鄂州的警政建设原计划“城内警察专局每年筹定入款约共钱二千二百串文。金牛乡镇警察分区，每年筹定入款约共钱六百七八十串文。”但“辖境唯金牛（镇）一处，原报巡警二十名，现因费绌，实有巡警十名”。警政经费的困难，成为制约鄂州警政建设的重要因素。
清末以来，因为各项新政的推行加上摊派赔款，湖北的经费支出日益加大，使得财政已处于严重的入不敷出的窘境。“湖北财政向以膏捐、铜币、官钱、签捐四端为外销巨款，每年不下三百万之谱。今年膏捐既另归督办，而铜币明年亦停铸，签捐自改章滞销颇有亏耗，官钱虽纸币风行而钱价锐减，余利甚微。一切练兵、兴学均有棘手，故鄂督近日焦灼异常。”[23]
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清政府的财政危机是警政举步维艰的重要原因，加之中央与地方财源争夺加剧，又造成了地方警政经费来源的锐减。鸦片税收和“铜元余利”原为地方警政经费的重要来源，禁烟和中央清理财政调整税源结构后，地方的警政经费更是雪上加霜。[24]
1910年，在湖北谘议局第二次常务会议上，鄂督瑞澂提出系统筹办湖北警政的议案，包括筹办乡镇巡警、办理水警、整顿警捐等，但其主要问题就是经费。湖北咨议局副局长张国溶谈及该议案时评价为“不外筹款二字”[25]。因此，咨议局要求湖北警政当局先交预算然后才能讨论该议案，并质问提案的警界代表湖北警务公所总务科长陈树屏如何具体拿出方案切实改良湖北警政，其后咨议局代表甚至声称，如不明确说明，民间不肯出钱。由此可见，警方与咨议局争论的焦点便是经费问题。
治疗结果：试验组28例，一次治愈2例，6-12月后二次治愈13例，6-12月后行第三次131-I治疗者13例；第一次治愈（以下均含甲低）2例，第二次治愈13例，第三次治愈（含甲低）13例，1年后甲低11例。对照组29例，一次治愈（含甲低）25例，二次治愈（含甲低）4例，1年后甲低26例。血管杂音：试验组与对照组血管杂音消失治愈后基本相同，甲低发生率对照组高于实验组，有统计学意义。结果见表1。
五、余论
经费乃为警政建设的基础。纵观清末湖北警政的发展历程，经费始终是制约警政发展的瓶颈。究其原由，警政经费的困局可能一方面是晚清整体经济大势衰弱，而湖北又新政叠出，新办机构多多，官方难以完全保障。另一方面，则与财税行政体制没有改革、现代财税制度缺位相关。加之各种因素干扰，经费问题始终无法解决。
显然，清末湖北警政建设最终没能成功地扩张国家权力，经费支绌是其中的重要原因。而地方士绅假手相关经费的征收，又使警政权力在一定程度上被地方士绅阶层所把持，士绅权力的膨胀在客观上又冲击了中央政府的地方权力结构。士绅阶层通过掌握警政资源而大肆贪赃枉法、中饱私囊，既腐蚀了地方警政，又激化了社会矛盾，从而在一定程度上加快了清王朝的崩溃。这些都是警政制度设计者们始料未及的。
Reform and Dilemma: Exploring the Funds of Police Administration in Hubei in the Late Qing Dynasty
ZOU Jun-jie
Abstract: Police administration was an important part of the New Deal in the late Qing Dynasty, and the revenue and expenditure of funds directly affected the effectiveness of police administration. Compared with the traditional security forces such as Baojia and Tuanlian, the establishment and development of police administration in Hubei Province in the late Qing Dynasty is of modern significance. This is reflected in the initial establishment of the norms and guarantees of police expenditure. However, there are still many traditional factors in the financial system after the reform. The situation of both tradition and modernity is the characteristics of the times of police administration in Hubei Province in the late Qing Dynasty, and the institutional measures and measures of police expenditure. The situation of revenue and expenditure and social reaction to some extent reflected the time effect and predicament of Hubei police administration in the late Qing Dynasty.
Key words: police administration; police administration funds; police administration in Hubei Province in the late Qing Dynasty
基金项目：2017 年度湖北省教育厅人文社会科学研究项目“晚清湖北群体性事件研究——以警民冲突为中心”（17Y096）；湖北警官学院湖北省高校人文社科重点基地研究项目“社会转型时期的警政与群体性事件处置研究——基于晚清武汉的考察”（2018B008）。
收稿日期：2019-01-16
作者简介：邹俊杰（1983-），男，湖北汉川人，汉族，湖北警官学院法律系讲师，博士，武汉，430034。
中图分类号：D691.6
文献标识码：A
文章编号：1672-1020(2019)03-0123-06
[1]参见刘增和撰写的《鸦片税收与清末警政改革》、王良胜撰写的《扩张与困顿：从警政经费看晚清地方警政建设》以及魏志雯撰写的《清末南部县警政经费来源研究——以南部档案为中心》等文章。
[2]《张仁禀呈》，中国第一历史档案馆馆藏档案。
[3]《警察更章》，《申报》1905年2月27日。
[4]《警局筹捐》，《申报》1907年1月31日。
[5]《警务经费支绌情形》，《申报》1908年12月6日。
[6]《巡警费借拨人力车捐》，《申报》1910年11月17日。
[7]封野、何家男：《民国警史藏品鉴赏》，江苏美术出版社2013年版，第27页。
[8]袁世凯：《袁世凯奏议》（下册），天津古籍出版社1987年版，第1170页。
[9]《湖北警务杂志》，1910年第4期。
[10]《又有禀请抽取妓捐者》，《大公报》1909年8月16日。
[11]《灯铺捐分拨保甲警察支用》，《申报》1905年6月21日。
[12]李宜超：《试论绅商与清末警政改革》，《湖北警官学院学报》2011年第4期。
[13]《湖北警务杂志》，1910年第3期。
[14]《光绪朱批奏折》（第26辑），中华书局1995年版，第633页。
[15]《增加薪俸》，《申报》1904年5月1日。
[16]《详报警士新章》，《申报》1907年6月9日。
[17]《鄂省司道府公费数目之确定》，《申报》1910年4月22日。
[18]《湖北警务杂志》1910年第2期。
[19]《论房捐之害》，《申报》1902年11月31日。
[20]《巡警之扰民》，《申报》1910年4月26日。
[21]《押追捐款逼毙人命》，《申报》1907年5月12日。
[22]《孙杨祖撤差自尽》，《申报》1905年9月9日。
[23]《湖北财政有骤减之势》，《申报》1906年1月2日。
[24]王良胜：《扩张与困顿：从警政经费看晚清地方警政建设》，《贵州文史丛刊》2008年第1期。
[25]吴剑杰：《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉大学出版社1991年，第376-377页。
[责任编辑：王 焱]
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