从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改革30年，本文主要内容关键词为：中国政府论文,管制论文,中国论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国正经历一场广泛而又深刻的历史性变革，这场变革涉及社会的方方面面、各个领域。其中，中国政府的管理模式也正经历着历史性转型。审视中国30年行政管理改革的历史进程，就会发现在这一历史进程中，体现了一个方向和双重使命。一个方向就是要实现政府管理从管制到服务的现代转型，建立服务型政府；双重使命表现为，行政管理改革既是一场管理革命，又是政府与市场关系、政府与公民关系、国内治理与全球治理关系的深刻调整。本文试图站在学术的立场，从观察的视角，对过去30年中国行政管理改革进程做一简要分析。
一、“简政放权”，破除中央高度集权的管理体制
中国行政管理改革涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定地位、权限、职能、管理方式，以及机构设置、人员编制、财政预算等方面，既有观念层面的更新，也有制度、机制层面的变革；既有宏观结构的重新设置，也有微观方面的更新调整；既有中央层面的改革，也有地方层面多样化的探索和创新。限于篇幅，本文重点围绕中央层面的行政管理改革进行讨论。
从历史发展的纵向来看，中国的行政管理改革呈现出一个过程三个阶段的特点。即从总体上看，行政管理改革是一个连续的、既相互衔接又不断深化的过程；在这个连续的过程中，不同时期行政管理改革的重点又有不同，形成了三个主要阶段。第一阶段行政管理改革旨在突破政治、经济一体化的中央高度集权的体制束缚，重点是“简政放权”；第二阶段行政管理改革是适应计划经济向市场经济体制转轨要求，重点是转变政府职能；第三阶段行政管理改革以建设服务型政府为目标，重点是推进政府管理模式的转变。
改革开放前，中国在加强“党的绝对一元化领导”的口号下，国家权力不断集中，逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治、行政一体化的中央高度集权的一元化领导的管理体制。与中央高度集权的管理体制相适应，形成了一种以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式。这种管理体制最大的弊端是权力过于集中，党政不分、政企不分和管理过死，使经济和社会生活缺少活力。它所产生的危害集中表现在两个方面：一是“集中过多，计划搞得过死……使地方、企业和职工个人的积极性、主动性和创造性，受到了很大的限制和束缚”[1]104；二是“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好、管不了的事”[2]286，导致政府机构臃肿重叠、政出多门、职责不清、办事效率低、官僚主义严重等弊病。如果从因果关系的角度分析这两种弊端，我们就会发现，官僚主义现象严重是问题的表象，根源是权力的高度集中。因为高度集权的管理体制势必造成政府机构和干部队伍过于庞大。邓小平曾尖锐地指出，权力过分集中，“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”[3]328。这种政治、经济一体化的中央高度集权的管理体制已经严重地制约了社会经济的发展，成为推进中国现代化建设的最大的体制性障碍。为了调动地方、基层和企事业的积极性，“搞活经济”，就必须对传统的中央高度集权的管理体制实行改革。
从公共行政学的角度说，权力是行政管理的核心要素，所谓行政管理实际上就是权力按照一定目的的运用和行使。在这个意义上讲，行政管理改革的中心内容是对权力进行重新配置。针对传统的中央高度集权的管理体制，行政管理改革从一开始就把重点确定在“简政放权”上。1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会《公报》明确指出：“现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过分集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”[1]7在《公报》精神的指导下，20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革主要围绕“简政放权”这一中心展开。首先是针对政治、经济一体化的权力高度集中的管理体制，实行“放权”改革。而要做到有效的放权，其前提是实行党政分开、政社分开、政企分开。从1979年开始，首先撤销了地方各级革命委员会，设立人民政府，同年，各级党委和政府分署办公，并明确地对党政机构的职责做了分工，党不再代替政府作为直接的行政管理机关。党的领导主要是思想政治和重大方针政策的领导，国家行政工作主要由国务院和各级人民政府负责；在农村，废止政社合一的人民公社体制，建立乡政权，实行政社分开；在城市，为了“搞活企业”，实行政企职责分开，所有权和经营权“两权分离”，各级政府部门不再直接经营管理企业，撤销行政性公司，企业实行经营承包责任制。为了进一步消除权力过分集中的弊病，在实行权力分开的同时，又进行行政管理权限放权式改革。中央向地方下放的管理权限主要涉及：经济管理权限、人事管理权限和财政管理权限。学术界也把这种权限下放称之为“放权让利”。放权主要在三个层次进行：一是中央向地方放权，上一级政府向下一级政府放权；二是政府综合部门向企业主管部门放权；三是政府企业主管部门向企业放权。[4]89为了调动地方和企业的积极性，在放权的同时在财政体制上实行了“让利”式改革。如实行中央与地方“分灶吃饭“的财政管理体制，财政支出由中央下达改为地方统筹使用。对企业实行“利改税”制度，税后利润完全归企业安排使用。
组织机构是权力运行的载体，权力的重新配置必然涉及组织机构的重新调整。所以，与政府逐渐下放权力同时进行的是机构改革。机构改革是中国30年行政管理改革的基本内容之一。20世纪80年代初期(1982—1983年)，中国进行了一次较大规模的行政机构改革，主要是针对国家机关机构臃肿、层次重叠、政出多门、职责不清、人浮于事、效率低下的问题。这次机构改革的主题是“精兵简政”。所谓“精兵”，是指在精简人员、实行机关工作岗位责任制的同时，针对中国干部队伍存在的年龄偏大、文化偏低、缺乏专业知识的问题，确定了提拔和任用干部的“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)标准，并废止了实际上存在的领导职务终身制。所谓“简政”，是根据分工合理、职责分明、机构精干、提高效率的要求，撤销重叠机构、合并业务相近的机构。随后，各省、自治区、直辖市也相应进行了“精兵简政”的机构改革。
中国在20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革取得了明显进展，在许多方面打破了过去政治—经济一体化中央高度集权体制的束缚，特别是采取了一系列改革措施，对过去不合时宜的党政关系进行了重新调整，打破了“党的绝对一元化领导”模式。这一阶段，通过中央政府向地方政府和企业逐级下放权力，从经济利益、权力责任方面大大调动了地方政府和企业的积极性，从而极大地释放了经济活力和潜能，促进了经济的发展。但由于当时的行政管理改革仍然是在未从根本上触动计划经济体制，许多方面未进行配套改革，尤其是政府主要是通过行政手段管理经济的方式没有改变的情况下进行的，所以，当时的以“简政放权”为重点的行政管理改革，从总体上说还属于行政管理系统内部中央与地方政府之间权力的重新分配。这种改革思路实际上依然没有超越过去的在行政体制内集权—分权和机构数量的增减和机构之间的分合(合并——分开)的传统做法。因此，“简政放权”式改革不久就出现反弹，如机构和编制又逐渐膨胀起来；中央政府应下放给企业的经营自主权，也被各级政府层层截留。另外，在行政权力下放过程中，忽视了宏观管理，造成了资源浪费、产业结构失衡、“诸侯经济”等现象的发生。要走出政府管理经济生活“一统就死，一放就乱”的怪圈，改变机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环现象，行政管理改革就必须突破行政权力在中央与地方之间上下移动和机构的简单撤并、编制的裁减的传统思路和做法。
二、“转变政府职能”，构建与社会主义市场经济相适应的行政管理体制
从1988年新一轮国务院机构改革开始，到1990年代末的行政管理改革，中国政府在总结以往政府机构改革的经验教训的基础上，明确把转变政府职能作为行政管理改革的重点和关键。所谓政府职能，也就是政府在管理国家和社会公共事务方面的基本功用和效能，涉及行使行政权力的范围、程度和方式。转变政府职能，说到底是解决政府应该管什么、管到什么程度和怎么管的问题。政府机构是政府职能的载体，只有适应国家经济体制改革的要求，正确界定政府职能，政府机构的设置才能做到合理和有的放矢，才可能正确地发挥政府管理的作用，有效地开展各项管理活动。这一阶段改革与上一阶段行政管理改革最大的不同点，就是实现了改革思路的重大转变。这种转变表现在：要发展生产力，提高经济效益，搞活企业，关键不在于将行政权力集中在中央还是下放到地方，也不在于建立“大政府”还是“小政府”，而是要转变政府的职能。转变政府职能的中心任务是政企分开，把生产经营的权力真正交给企业。而要真正做到这一点，关键是改变过去用行政权力配置资源的方式，让市场发挥配置资源的基础性作用。如果配置资源不从过去由政府为主转变为以市场为主，企业就不会根据市场的需求来组织生产，只能按照政府的指挥棒运转，这样，企业也无法做到自主经营，政企不分的状况就不可能得到改变。
1988年开始的国务院机构改革，按照“转变职能、精干机构、提高行政效率”[5]271的要求，根据“定职能、定机构、定编制”的三定原则，对国务院机构设置进行了改革。这次机构改革取得了一定的成效，特别是把转变政府职能作为政府机构改革的重点，对突破传统的行政管理模式迈出了具有决定意义的一步。但由于当时进行的政府机构改革受到了经济体制改革进程的制约，所以这次改革政府职能成效并不明显。主要表现在：一方面，政府对企业的微观管理和直接管理仍然过多，企业缺乏自主权；另一方面，政府的宏观调控能力不强。
进入1990年代后，随着中国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，中国逐渐加大了转变政府职能改革的力度。第九届全国人民代表大会第一次会议明确提出，要“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”①。政府职能要实现四个转变：一是从微观管理向宏观管理转变；二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划、政策引导的间接管理转变；三是从只管部门所属企业向全行业管理转变；四是从对社会的管制向组织协调、提供服务和检查监督转变。[6]
1990年代的行政管理改革与1980年代的行政管理改革相比较，其主要特点是：为了保证企业成为自主经营、自我管理、自负盈亏和自我发展的市场主体，行政管理改革的重点是围绕着转变政府职能这个关键环节展开的。具体表现在两个基本方面：从行政管理改革的目标看，是把适应社会主义市场经济发展的要求作为行政管理改革目标，通过转变政府职能，从一个适应于计划经济的政府管理转变为适应社会主义市场经济的政府管理。这意味着1990年代的行政管理改革与经济体制改革更加紧密地联系在一起。从行政管理改革的范围看，1990年代的行政管理改革是将政府其他方面的改革与转变政府职能相配套，通过配套式改革，使行政管理改革从过去的“政府机构改革”拓展为“行政管理体制改革”。即以转变政府职能为重点，按照政企分开和精简、统一、效能原则，合理划分中央与地方的管理权限，理顺国务院各部门的关系，调整机构设置，精简机构和人员，全面推行公务员制度和工资制度改革，将机构编制管理与经费预算管理、工资基金管理紧密结合起来，初步建立起一个适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制。
三、转变政府管理模式，建设服务型政府
进入21世纪后，随着各项改革的全面展开和不断深入，中国的现代化建设进入了新的历史阶段，也出现了一些新矛盾和新问题。特别是随着经济、社会的发展和公民民主意识的提高，行政管理改革过程中的一些深层次的问题也显现出来。从公共行政的角度看，这些新矛盾和新问题主要表现在两个方面：一是经济快速增长与发展不平衡的矛盾日益突出。改革开放以来，中国在保持经济持续快速增长、人民生活水平不断提高的同时，城乡之间、东西部之间、社会成员之间的利益差别也呈逐渐扩大的趋势，尤其是城乡之间发展不平衡、社会成员之间贫富差距问题相当突出。二是全社会公共需求的快速增长与公共物品和公共服务短缺的矛盾也日益凸显。随着中国工业化、市场化、城市化进程的加快，人口流动性不断扩大的同时，社会风险也在增加，特别是公民的主体意识、权利意识、参与意识的日益增强，导致公众对公共物品和公共服务的需求不断增长。然而，中国的公共物品和公共服务(如公共卫生、基础教育、失业养老保障、住房保障、公共安全、环境保护等)投入的增长速度落后于总体财政的支出增长速度；公共物品和公共服务发展速度滞后于经济增长速度；公共物品和公共服务供给的数量和质量明显不能满足公众日益增长的公共需求。
形成上述问题的原因固然是多方面的，从公共行政的角度看存在以下几方面的原因。第一，对发展的认识上有片面性，把经济总量的增长等同于发展。表现在政府在过去的现代化建设实践中偏重于经济建设，过多地注重GDP的增长，忽视了社会建设。第二，政府管理理念落后。一些政府部门和公务人员习惯于计划经济条件下形成的管制观念，缺乏服务精神。第三，政府职能转变不到位导致其公共服务职能出现缺位。如政府在基础教育、公共卫生、公共安全、社会养老和住房保障、生态环境等基本公共服务方面的投入严重不足。第四，政府以管制为核心的管理模式没有根本改变，无法满足公众日益增长的公共需求。更有少数政府部门以管理为名谋取部门利益，乱收费、乱罚款、乱摊派，加重企业和公民负担，严重损害了政府形象。因此，进一步深化行政管理体制改革是解决上述问题，消除经济社会发展过程中的体制性障碍，不断提高人民对政府管理满意度的客观要求。但问题的关键并不在于是否需要进一步深化行政管理改革，而在于如何深化行政管理改革，如何确定新阶段行政管理改革的目标。
以往的行政管理改革十分重视与市场经济体制的适应性，注重回应经济体制改革对行政管理体制改革的要求。在改革实践中，也把注意力放在调整政府与市场、政府与企业的关系上。这样做是有其历史合理性的。但以往的改革忽视了行政体制改革与政治体制改革的关系，对从政治体制改革，特别是民主政治建设的大背景下审视行政管理改革问题重视得不够。从政治学角度说，行政管理改革是政治体制改革的重要组成部分，如果仅从经济发展的角度思考和设计行政管理改革难免具有片面性和简单化，更无法解决行政管理改革所面临的深层次问题。可以说，中国经过了近30年的改革，已经打破了传统的中央高度集权的管理体制，计划经济体制下政府对经济社会事务管制过多、过死的状况已有较大改变，初步建立起一个适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。但在传统体制下形成的“管制”式思维方式和管理方式还没有根本改变，这也是转变政府职能多年来，政府越位或缺位现象仍很严重的重要原因之一。面对中国经济社会发展的阶段性特征和日益突出的新矛盾和新问题，传统的以管制为主要特征的行政管理模式已经无法适应新的情况了。正是在这样的历史条件下，中国政府根据现代化建设进入新阶段的客观要求，作出了构建社会主义和谐社会的重大战略抉择。构建社会主义和谐社会的历史任务，对行政管理改革和政府自身建设提出了新的更高要求，也为继续深化行政管理改革指明了方向。如果说过去的市场化导向的行政管理改革的目标，注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应，那么，以建立和谐社会为目标的行政管理改革，更要注重与民主政治建设相配套。与民主政治建设相配套的行政管理改革，其本质要求，就是坚持一切从人民的根本利益和现实需求出发，要以保障民权(公民的知情权、表达权、参与权和监督权)和改善民生为根本着眼点和目的。这便客观上要求改变过去那种以“管制”为核心的行政管理模式，从根本上推进政府管理模式由以“管制”为主向以服务为主导的方向转变。
自党的十六大对政府职能明确定位为四项：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是2003年党的十六届三中全会决议中进一步强调“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上”②以来，中国围绕强化政府公共服务职能进行了一系列改革。如进一步推进了政府职能向公共服务方面的转变；推动政府法治建设，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，修订了《国务院工作规则》，全国人大通过了《中华人民共和国公务员法》；加快了行政审批制度改革，通过了《中华人民共和国行政许可法》；加强了行政决策的科学化、民主化建设，建立和完善了重大问题集体决策、专家咨询、社会公示和社会听证制度；制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并采取多种方式和渠道推动政务信息公开，提高政府工作和权力运行的透明度；建立了《国家突发公共事件预案体系》，提高了政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。上述改革对推动政府管理模式的转变打下了坚实的基础。
为了明确政府管理模式转变的目标，2004年12月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，首次公开提出了“努力建设服务型政府”[7]773这一政府建设的目标。之后，在2005年3月的十届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告中，再次明确提出“努力建设服务型政府”，并得到了全国人民代表大会批准。这意味着“建设服务型政府”作为政府管理模式转变的目标已上升为国家意志。2006年10月在党的十六届六中全会通过的《决定》中，对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容做了详尽的阐述，并明确提出了要“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”③。党的十七大的政治报告把加快行政管理体制改革、建设服务型政府，作为坚定不移发展社会主义民主政治的基本任务提出来，并重点强调：“健全政府职责体系，完善公共服务体系”。从建设服务型政府这一目标的提出，到强调建立和完善公共服务体系，标志着以建设服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变的整体框架已经确立，并成为引领行政管理改革的目标模式。正如胡锦涛同志所指出的：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”④
把以建设服务型政府为目标的行政管理改革概括为政府管理模式的转变，是因为21世纪初期的改革与前两个阶段的行政管理改革相比，除了在某些方面继续强化以往的改革内容外，还在政府管理理念、政府职能结构重心和施政方式等方面有了新的重大转变。这种转变不是局部的，而是一种整体的转变，不仅是政府结构形式上的转变，而且是包括政府管理价值取向的深层转变。在一定意义上讲，这种转变是政府的一次深刻的管理革命，目的是通过政府自身的重塑，实现政府管理从管制向服务的现代转型。政府管理模式的转变涉及的内容是多方面的，但主要可概括为三个基本方面。
第一，政府管理模式的转变是政府管理理念的深刻变革。管理理念是指导政府处理公共事务的基本原则和观念。政府管理理念关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题。因为政府管理本质上是一定理念指导下的产物，政府管理理念在某种程度上规范着政府的行为取向，决定并构建着政府的职能与结构，影响着政府公共政策的制定。建设服务型政府，就是要推进政府管理理念从管制向服务的转变。改革开放以来，伴随着“简政放权”和“转变政府职能”为重点的行政管理改革，那种行政权力渗透到社会生活的各个领域、社会生活的各个方面都处于行政权力的严格管制之下、企业和公民缺乏自主行动空间的状况已经有了明显改变。但长期社会生活行政化所形成的“官本位”观念，由计划管理所形成的直接管人、管财、管物的管制思维方式和过多采用行政审批手段所形成的限制管理的行为习惯，在一些政府部门和一些公务员身上还不同程度地存在；重权力轻责任、重管理轻服务，“门难进，脸难看，事难办”的现象依然严重；“权力部门化，部门利益化”已成为影响经济发展的突出问题。甚至还有一些政府公务员违法违规，滥用权力，贪污腐败，严重损害了政府在公众中的形象。与“重权力、重限制、重支配”的管理理念不同，服务型政府则秉承“重权利、重责任、重服务”的管理理念。建设服务型政府说到底是要把人民的主权地位落到实处，即人民是公共权力的合法拥有者，政府是公共权力的受托者和代理者。尊重和保障公民的合法权利、维护和增进公民的正当利益是政府不可推卸的责任。一个受人民之托的政府，只有从人民的根本利益和现实需求出发治国理政，努力为公众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，才能获得合法性和正当性。
第二，政府管理模式的转变是政府职能结构重心的转变。自从国家工作重心从阶级斗争转到经济建设上以来，政府工作的重点长期放在经济领域。政府职能的转变也主要是经济职能的转变，如“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等。在某种程度上政府管理过于偏重经济职能，这不是说政府重视经济工作不对，而是说，现代政府作为公共权力的受托者，不应成为一个经济主体，而应成为体现公共精神、履行公共职能、保障公共秩序、维护公共利益、促进社会公平正义的公共性主体。政府不同于企业，企业作为一个经济主体以追求经济效益最大化为目的，政府则不能仅追求经济增长，更不能追求部门利益，而要以追求经济与社会协调、均衡发展，实现公共利益最大化为目的。建设服务型政府，促进政府从偏重经济方面向体现公共精神的方向转变，是要通过政府职能结构的重新安排来实现的。近年来，特别是自开展建设服务型政府以来，中国明确提出在全面履行政府职能的基础上，“把公共服务和社会管理职能放在更加突出的位置”，并采取一系列措施逐渐强化政府社会管理和公共服务的职能。这意味着政府职能结构的重心要从经济职能为主转变到服务职能为主上来。通过政府职能结构重心的转变，推进政府职能的进一步转变。需要强调的是，强化社会管理和公共服务职能并不是国家工作重心的再次转变，而是要改变过去政府过于注重经济职能、忽视社会职能的做法。通过强化社会管理和公共服务职能，实现政府职能结构的合理平衡，从而有效解决中国经济发展与社会发展一条腿长、一条腿短的问题。
第三，政府管理模式的转变也是政府施政方式的变革。管理理念的更新，只有落实到政府职能的转变上才具有可操作性，只有通过政府施政方式的创新才能真正的实现。否则，新的管理理念就会成为一个有名无实的口号。如果说，管理理念、政府职能回答的是政府“应该做什么，不应该做什么”的问题，那么，政府施政方式则是解决“怎样做”的问题。进入21世纪以来，伴随着政府管理理念的更新和政府职能的转变，各级政府在实践中不断探索适应建设服务型政府要求的施政方式，推进了政府施政方式的变革和创新。这主要表现在以下几个方面：一是由过去那种以行政命令为核心的自上而下单向式的施政方式，逐渐向政府与公民对话沟通双向互动式的施政方式转变；二是由过去封闭式办公的方式向政务公开透明转变；三是由过去行政审批内容复杂、审批层级多、程序繁琐、审批时间不确定的做法，向减少和规范行政许可和行政审批，简化行政审批层级和程序，方便、快捷、高效转变；四是由过去施政注重上级满意向注重人民群众是否满意转变；五是大力推进政府信息化、电子政务建设，实现资源共享，降低行政成本，提高政府公共服务质量，等等。
四、对30年行政管理改革的总结分析
改革开放的30年，对当代中国来说，是一个巨大变革的时代，也是一个充满问题和挑战的时代，更是一个充满希望的时代。为了更深入地理解中国行政管理改革的历史性意义，把握行政管理改革不可逆转的历史趋势，有必要对中国的行政管理改革做一总结分析。
(一)中国行政管理改革秉承一个目的、应对三个挑战
中国的行政管理改革不是自发开始的，更不是孤立进行的，而是在中国改革开放这一大的历史背景下展开的，是在现代化和全球化的推动下进行的，是以中国社会、经济、政治的整体变迁为基础的。1978年，中国政府宣布实行对内改革、对外开放的政策，这标志着中国正式全面地走上现代化道路和融入全球化的历史进程。所谓现代化，是指一个国家的社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。所谓全球化，是指“在经济一体化基础上，世界范围内产生一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系”[8 ]。从时间的角度说，现代化是人类在追求经济繁荣、政治文明不断超越自己的奋斗中引发的社会变迁的历史过程，尽管这一过程在不同阶段和不同空间会有不同的表现形式，但现代化代表了人类整体发展的价值取向和理性追求。从空间的角度说，全球化就是现代化在全球范围内扩展的集中表现。现代化与全球化是人类历史的一个整体性变迁过程。改革是为了实现现代化，开放是为了参与全球化，而参与全球化也是为了全面推进现代化。正如现代化与全球化是不可分的一样，改革与开放也是不能分开的。没有改革，开放就无法应对新的形势；没有开放，改革就没有参照的标准，改革也就不会有真正意义上的成功。
如何认识中国的改革开放，有两种看法具有片面性。一种看法认为，中国的改革仅仅是一种经济改革，没有政治改革，或者认为中国的政治改革是没有民主的政治改革。这种观点既不符合中国的改革实践，也无法解释中国已经发生了的巨大变化。当代中国所发生的变化不仅仅表现在经济的增长指标上、人们的富裕程度上，更重要的是发生在社会结构深层的变化上，发生在政府管理模式的转变和公民权利的享有上。从理论上说，“如果一个国家没有在社会、政治和经济制度方面采取相应变化，则政治和社会的发展通常是不可能的”[9]30。只不过是这种深层次变化特别是政治领域的变革不像经济变化那样明显罢了。另一种看法认为，中国的开放、融入全球化的进程，仅仅局限在经济层面上。这种观点把全球化完全理解成是经济全球化，而没有认识到，经济全球化，势必对包括政治生活在内的全部社会生活都将产生深刻而广泛的影响。因为凡是参与全球化进程的国家，不仅要求经济运行规则要与国际规则相一致，而且，政府与市场的关系也要与这一规则相协调。如世界贸易组织的条款形式上是在规范成员国之间的经济运行，实质上却是在规范各成员国的政府行为。现代化和全球化不仅是促进中国行政管理改革的动因，也是推动行政管理改革不断深化的不竭动力。
从世界现代化的历史看，在现代化的进程中，无论是哪个国家，在经济和社会发生剧烈变迁时期，都试图通过改革政府管理模式以有效地应对由变迁而形成的挑战。根据学者的分析，发展中国家的现代化有两个普遍特点：一是政治上的变革往往成为经济社会变革的先导；二是由于现代化起步时已经落后于发达国家，因此发展中国家的现代化都带有“追赶”的特征。[10]中国的现代化也不例外。20世纪70年代末，中国为了改变贫穷落后的面貌，提出了实现“四个现代化”的目标，从此全面启动了由农业社会向工业化社会转型的历史进程。正是要改变贫穷落后面貌的强烈愿望和对过去几十年忽视经济工作的深刻反省，决定了中国实行改革开放政策最初是以要“搞活经济”，实现国家富强为目的的。然而，由于长期以来中国的经济过程是在行政权力以严格的指令性计划绝对支配和全面干预下运行的，所以，“搞活经济”的最大阻力不是来自于别处，恰恰来自于现行的行政管理体制和管理方式。改革传统的高度集权的行政管理体制已成为“搞活经济”、推进现代化进程的客观要求。换句话说，要实现中国的现代化，行政管理也必须现代化，没有行政管理的现代化，中国的现代化目标是不可能实现的。正是在这样的历史条件下，中国政府顺应世界历史的现代化潮流和亿万人民改善生活的良好愿望，开启了行政管理改革的历史进程。正如世界现代史所表明的，并不是所有国家在面临经济和社会的迅速变迁的过程中都成功地实现了政府管理模式的转型，并保持了社会的稳定。改革开放30年，中国不仅实现了经济的持续快速增长，社会生活的各个领域、各个方面都发生了深刻的历史性变化，而且，在经历了这样一种广泛而深刻的变化过程中，又基本保持了社会的稳定。不管人们站在何种立场、从何种角度来评价这一“奇迹”，也不管人们怎样解释和总结中国成功的经验和原因，有一点是值得充分肯定的，就是在中国社会向现代转型的过程中，中国政府能够根据形势的新变化、新要求，适时地推进和深化自身的改革，不断地推进行政管理体制和政府管理的现代转型，从而保证政府比较有效地应对了经济、社会变迁带来的各种挑战。无论人们如何评价中国的行政管理改革，有一点是必须承认的：经过30年的改革，中国初步实现了由适应计划经济的行政管理体制向适应市场经济体制的行政管理体制的转型。正是在这个意义上讲，中国的行政管理改革既是面临现代化与全球化双重压力下的一种应对，也是中国政府为推进中国现代化建设所作出的历史选择。
改革开放以来，中国在推进现代化建设的过程中，始终面临着来自三个方面的严峻考验：一是市场化方向的经济体制改革所带来的挑战；二是政治民主化发展所带来的挑战；三是全球化进程加快带来的挑战。行政管理改革在一定程度上是对这些挑战作出的一种应对。
从应对市场化挑战方面看，市场经济作为一种以价格信号为主导的市场机制来配置生产要素和资源的经济形式，在本质上排斥行政命令对经济运行具体过程的干预。30年行政管理改革的重要使命之一，就是伴随着计划经济向社会主义市场经济的转变，不断地调整政府与市场的关系，通过建立完善的市场机制和完备的宏观调控机制，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。政府与市场关系的深刻调整表现在两个主要方面：一是在促进由政府主导的经济向以市场主导的经济转变过程中，不断推动政府职能的转变和管理方式的变革，使市场在社会资源配置过程中的基础性作用逐渐增强。二是市场经济作为一种自由经济，它的无序性和市场运行结果所产生的分配差距的扩大，要求政府加强宏观调控和市场的监管，不断提高驾驭市场经济的能力；同时通过强化社会管理和公共服务职能、提供均等化的基本服务及公共财政的转移支付等方式，来减少市场经济的负面效应，促进社会公平的实现。
从应对政治民主化挑战方面看，改革开放以来，随着市场经济的发展，民主政治建设的步伐也在加快，特别是基础民主实践从农村向城市的拓展，公民的民主意识不断增强。如果说，市场经济对社会发展的根本作用在于激活了每个社会成员在经济上的自主性与追求利益的主动性，那么就可以说，民主政治的发展则把社会成员对利益的追求和维护转化成权利的要求和主张，从而为公民维护和争取自身利益提供了正当性和合法性。公民的自主意识、平等意识、权利意识不断增强突出表现在两个方面：一方面，人们在政治、经济、文化和其他社会生活中企盼有更多的选择自由，要求机会均等、平等竞争并在法律面前能受到平等对待和保护的呼声日益强烈。另一方面，随着利益和价值的多元化及多元利益主体的形成，公民对于公共事务，特别是关系到自身利益的公共事务要求享有充分的知情权、表达权、参与权和监督权的政治参与意识日益增强。面对着多元社会结构的形成及日益高涨的公民政治参与要求，那种传统的依靠强制性力量和单方面自上而下的管理方式已经难以为继了。政府要维持政治的合法性，只有通过自身的民主化改革来应对这一挑战。行政管理民主化改革的核心是重新调整政府与公民的关系。这种重新调整主要表现在两个方面：一方面，重构政府与公民的关系，从过去主张“为民做主”到主张“执政为民”；从把政府看做是权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府；从强调公民对政府管理的服从义务，到强调尊重和保护人权。另一方面，逐渐扩大公民参与对公共事务的管理权利。如果说前者是观念的改变，后者则是制度的改革。因为没有适当的制度安排和有效的参与途径，扩大公民参与就是一个口号，没有任何实质意义。近些年来，各级政府在扩大公民有效参与方面做出了一些有益的探索和创新，如实行政务公开，保障公民的知情权；建立重大事项的协商制度、重大决策的咨询制度、公共政策的听证制度、各级政府接待日制度、公民参与政府绩效评估制度等保证公民的表达权和参与权。政府理念的更新和公民政治参与的扩大，对于形成政府和公民之间对话、协商和合作的良性互动关系，有效应对公民“参与爆炸”，起到了十分重要的作用。
从应对全球化挑战方面看，中国实行对外开放政策，全面融入全球化进程，不仅有力地促进了中国经济的快速发展，而且，也使中国的国际地位和在国际事务中的影响力日益提高和增强。正如任何事物都有两面性一样，全球化在推动中国经济融入世界经济的同时，也给中国的行政管理带来了新的困难和矛盾，孕育着新的安全风险。全球化对中国行政管理的挑战，核心是如何协调国内治理与全球治理⑤[11]的关系问题。主要表现为：一方面，在一个日益相互依存的世界上，原来一些属于国内事务的问题已经上升为关系全人类共同利益的全球性问题，如生态环境保护、资源短缺、毒品走私、流行病防治、人权保护、打击恐怖主义、太空开发与海洋利用等，这些全球问题都需要国际组织和各国之间的跨国合作来共同解决。中国作为一个正在和平崛起的大国，作为一个负责任的国家，应当积极参与全球治理和国际合作。另一方面中国又是一个发展中国家，重返国际社会的时间不长，对国际社会一些领域的机制、规则都有一个适应的过程。如全球化要求开放市场与中国作为发展中国家只能有条件、有步骤开放之间如何保持平衡的问题，全球治理形成的国际规则和机制与中国行政管理现行的规则之间如何协调和平衡的问题，等等。这些问题如果处理不当，都可能对中国社会带来经济波动和不稳定。改革开放以来，特别是加入世界贸易组织之后，中国在维护国家利益基础上，通过国际组织，如联合国、世界贸易组织、亚太经合组织等，积极参与全球性、地区性经济技术合作；同时，在环境保护、艾滋病防治和戒毒领域积极开展与政府间国际组织及国际非政府组织的合作也取得了成效。在此基础上，为适应全球治理的规范，中国行政管理改革在这方面也加大了力度。如深化涉外经济体制改革，进一步开放国内市场，放宽市场准入限制，放开外贸经营权，大幅度降低关税，取消进口配额、许可证等非关税措施；推进金融、财税体制改革，实施人民币汇率形成机制改革；推进行政审批制度改革，近五年国务院各部门取消和调整行政审批项目692项；根据世界贸易组织的透明度原则，积极推进政务公开，等等。具有更深远意义的是，在积极参与全球化的进程中，全球意识、全球价值、人类共同利益等先进理念不仅开始在政府的施政中有所体现，而且也日益深入人心，逐渐成为广泛的社会共识。应该说，这是一个国家和民族开始走向成熟的重要标志。
(二)中国行政管理改革的内在逻辑和发展方向
持续30年的行政管理改革，尽管涉及领域很多、内容十分广泛，有些改革措施出台是根据长远规划，有些改革措施则是临时应对，属于“头痛医头，脚痛医脚”，显得有些杂乱无章。但站在30年后的今天，以一种理性、务实的眼光重新审视这30年中国行政管理改革所走过的道路时，就会从中发现，在这纷繁复杂的改革措施背后体现了一种内在逻辑，这种内在逻辑表征着中国行政管理改革的基本线路和未来走向，并昭示着中国政府管理正经历着一场革命性变革。
如果用简洁的语言来揭示中国行政管理改革演变的内在逻辑，可以概括为：行政管理改革经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变。在改革开放前，传统的政府管理方式是以行政权力为主体构成的自上而下的单方面的社会管制体制。其基本特征是：政府是公共管理的唯一主体，并以行政权力作为社会管制的基本手段，行政权力支配一切、控制一切，人民在公共管理中处于消极被动的地位。具体表现为：从社会结构看，整个社会是按照国家行政层次、行政区划建立的具有等级关系的结构；从管理手段看，行政手段是基本的管理手段；从行政权力的适用范围看，行政权力的行使没有明确的边界范围，可以干预社会生活的各个领域和各个方面。经过30年的行政管理改革，期间经历了简政放权、转变政府职能、政府管理模式创新等阶段的改革，那种传统的以行政管制为主体的政府管理方式已经发生了根本性改变，开始向构建以服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变。从注重管制向注重服务的转变，不仅涉及政府管理理念的更新、政府行为取向的重新定位、政府施政规则的重建，也包括政府职能和结构，政府施政方式、方法和运行机制的改变。主要表现为：从“以政府为中心”向“以公民为中心”转变；从“权力主体”向“责任主体”转变；从无限政府向有限政府转变；从自上而下的单方面的行政管理向以政府为主导的协商、对话、合作、多元主体共同治理的方向转变；从依靠“长官”意志行政向依法行政转变；从以行政手段为主向以法律手段、经济手段为主，行政手段为辅的方向转变；从注重经济增长向注重社会公平转变；从封闭式管理向公开透明管理转变。从根本上说，服务型政府是由人民政府的性质所决定的。在一个民主社会，人民是公共权力的唯一合法拥有者，政府是作为公共权力的受托者，代表人民行使权力。政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，为人民服务。建设服务型政府主要不是表现在增设几个服务大厅上，而是表现在政府与公民关系的改善上，在涉及公民利益的重大事项上，要充分尊重和保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，保证公民有正当渠道和合法的方式参与公共事务的管理；建设服务型政府也不是表现为政府为公众做了几件好事、实事，当然做好事、实事是服务型政府的内容，重要的是，政府作为制度的供给者，服务型政府要求政府创建公平、合理的制度，从而为公民追求幸福生活提供一个公平的环境。建设服务型政府不是否认政府的权威，而是强调政府的权威不是来自于它的强制力，而是来自于政府为公民提供了优良的公共服务，来自于政府对社会正义的坚守和维护。正是由于政府向人民提供满意的公共服务，政府的工作才显得崇高和神圣。
需要强调的是，建设服务型政府，实现政府管理从管制向服务的转变，并不是完全放弃必要的管理和管制，而是要实现管理与服务的有机结合，服务是目的，管理是手段，要在服务中实施管理，在管理中体现服务。尽管这种转变还刚刚开始，服务型政府的建设还远不尽如人意，但对于一个有着几千年封建传统，又深受“官贵民贱”意识影响，习惯于以“官”为“本位”来思考问题和采取行动的民族而言，这种转变无疑具有深远的历史意义。正是在这个意义上讲，政府管理从注重管制向注重服务的转变，是中国政府管理的一场革命性变革。
政府管理从注重管制向注重服务的转变，不是领导人的主观意志，也不是某些人的主张，而是一种具有必然性的发展逻辑，这种发展逻辑是市场化改革、民主化潮流、全球化进程推动的结果，是政府与市场、政府与公民、国内治理与全球治理相互作用的结果。
总之，持续30年的行政管理改革，不仅为改善中国人民的人权状况，促进经济发展和社会进步起到了不可替代的作用，而且，一个新型的政府管理模式正在改革的实践中孕育和生成。行政管理改革并没有完结，建设服务型政府还需要继续深化改革，这既是人民的期待，也是中国的希望。
注释：
①第九届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》，1998年3月6日。
②《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。
③见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过。
④胡锦涛：《扎扎实实推进服务型政府建设全面提高为人民服务能力和水平——在中共中央政治局第四次集体学习时的讲话》，载《中国行政管理》2008年第3期，第7页。
⑤俞可平教授在《全球治理引论》一文中对全球治理解释为：“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”载《马克思主义与现实》，2002年第1期。
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