英国城市化进程中的体育用地规划与管理机制_国家新型城镇化规划论文

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       中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2015)06-0008-08

       中国实现城镇化的步伐正在加快，2013年我国常住人口城镇化率已达53.7％，城市人口比例首次超过农村人口。然而，在越来越多人口涌入城镇的同时，城镇居民总体的身体素质却在逐年下降。如何通过余暇时间进行城镇劳动力人口的休养和再生产，已经成为当前城镇化进程中亟待处理的关键问题。2014年3月，国务院总理李克强在作全年政府工作报告时，表示将在全国推进“以人为核心的新型城镇化”。同月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布，《规划》要求各级政府根据常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设体育公共场所及设施，以促进新城镇生活空间的优质化。健康城镇化、人本城镇化、生态城镇化、绿色城镇化、低碳城镇化等理念逐渐引起了各级政府的重视[1]。

       居民体育锻炼场地不足是我国城镇化建设中的“老问题”[2-4]。由于我国城市土地紧张、地价昂贵，从经济建设主导的城市土地配置利益博弈系统中寻求体育用地的增量供给十分艰难[5]。将体育用地与公园绿地、住宅区绿地进行“三地融合”[6]，通过公共休闲空间及用地的存量优化，来破解我国新型城镇化进程中的体育用地供给难题显得颇具操作性。然而，这项政策的“落地”一方面必须处理体育领域政策主体的利益格局震荡[7][8]、政策设计系统性缺损[9]、政策执行过程中政府职能部门的排外惯性[10]等问题，另一方面，还要考虑城市绿地红线、农村耕地红线等政府宏观战略的约束。因此，我国城市规划体系中的体育用地必须系统设计、审慎验证，才能在新型城镇化建设进程中发挥应有的作用。

       英国既是世界上第一个实现城市化的国家，也是现代体育运动的起源地。作为现代体育和城市化的“双重故乡”，英国十分重视大众体育用地供给和体育设施配置。本研究拟以英国城镇化进程中体育场地变迁为对象，通过文献资料、历史分析等方法，理清英国城市规划政策文本及其效力，明确政府、社会团体权责划分和定位，探索英国群众体育场地供给方式及其治理机制，为新型城镇化背景下我国城市体育用地建设发展提供参考。

       1 三地融合：英国城镇化进程中的大众体育场地供给策略

       1.1 维多利亚时代(1837年-1901年)：大众体育与城镇公园绿地共融

       18世纪60年代开始的工业革命，把英国大批农村劳动力吸引到城镇和工矿区，到1851年，城镇人口占英国总人口的比例超过50％，基本实现城市化。英国的经济也迎来全盛时期，维多利亚时代(Victorian Era，1837-1901)是英国最为富裕的“日不落帝国”时期，海外殖民地为英国本土源源不断地提供着丰厚的收益，其经济总量占全球的70％，贸易出口更是比全世界其他国家的总和还多上几倍。

       然而，由于城市化是一个突发的过程，公共服务设施匮乏、工业污染随意排放导致英国城市的生存空间十分恶劣。马克思在1867年出版的《资本论》中曾如此描述英国城市的不堪：“在伦敦，拥有一万人以上的贫民窟约有20个，那里的悲惨景象是英国任何其他地方都看不见的，就说是地狱生活也不算过分。这种环境对成年人是令人堕落的，对儿童则有毁灭的作用，完全不适合人类居住。[11]”为了解决城市疾病蔓延、环境污染等问题，英国政府特别组织了皇家委员会(Royal Commission)进行调研。皇家委员会经过数年的走访调查，得出的研究结论是“英国城市拥挤脏乱、病害蔓延，已经严重威胁到城市居住民众的基本安全”，建议联邦政府应当考虑“以最佳的方式，保留在城镇人口密集地区附近的开放空间，作为公共散步和锻炼之所，以提高居民的身体健康与生活舒适度”[12]。

       1835年，英国议会通过私人法令，允许各城镇通过地方民众表决来决定是否用税收建设公共园林，并鼓励私人园林对公众开放[13]。1838年，英国政府要求在所有旧城改造和新城建设时，都必须留出足够的开阔空间，以供当地居民的运动、休闲与游憩之用。同时，在该时期的多个城市规划法案中，皆强调公园、绿地等城市公共空间的重要功能是保障民众休闲、游憩和运动之权利。可以说，以大众休闲和游憩为目的的公共空间(Open Space for Play and Recreation)在英国城镇规划及发展战略中成为必不可少的组成单元，英国公园、绿地在设计之初，就已考虑到大众体育运动场地和设施的融入。十九世纪中期以后，随着新型(公共所有)园林建设、私家园林改造开始在英国大范围展开，城市公园成为市民锻炼的场所，越来越多的城镇人口在公园里消磨余暇，公园绿地也逐渐演变成了英国大众体育的重要场所[14]。

       1.2 温莎王朝时期(1917年至今)：大众体育与城镇居住区绿地共融

       1901年维多利亚女王退位后，继位的爱德华七世(1901-1910年在位)和乔治五世(1910-1936年在位)都十分热衷于体育运动，并大力推动现代体育文化在英国的普及，参与体育活动逐渐成为英国民众余暇时间主要的休憩方式。但是，维多利亚时代所建设的体育场地，多数分布在城镇边缘，青少年、儿童和老年人很难抵达并使用[15]。保障弱势群体的权益，鼓励普通民众在非节假日参与体育锻炼，实现体育场地的邻近性(Adjacent)和可达性(Accessibility)，成为温莎王朝时期英国体育场地建设的主要目标。

       1933年，由英国皇家宪章批准成立的准政府组织——英国国家体育场地协会(The National Playing Fields Association，简称NPFA)发布著名的《六英亩标准》(The Six Acre Standard)，建议英国城镇应当“在居住区毗邻空间(within housing areas)中按照每千人16000平方米(4英亩)配备户外运动游憩空间，每千人8000平方米(2英亩)配备儿童游戏和游乐场地”[16]，让居民能够随时参与健身锻炼，保障居民运动、休闲与游憩的权利。国家体育场地协会还发布诸如《宜居议程》(The Live Ability Agenda)等报告，对英国居民体育用地和休闲游憩状况进行说明，一方面唤醒民众对于自身生命健康权和体育运动权利的诉求，另一方面是引领公共舆论，敦促英国所有城镇政府构建适宜的临近的、高质量的公园绿地网络(Networks of Parks and Green Spaces)，促进城市户外场所、公共空间的多动能。随着英国对民众休闲和体育活动开展情况的重视，《六英亩标准》逐渐成为城镇居住区体育用地的最低标准(Minimum Standard)。到20世纪中期，经过近百年的城市规划建设发展，英国所有居住区毗邻运动游憩用地已超过《六英亩标准》，体育场地与城镇居住区绿地实现共融。

       从总体上看，城市公园绿地、居住区绿地与体育场地之间的“三地融合”，是英国体育场地建设规划的主要策略。维多利亚时代(1837-1901年)的体育场地和公园绿地的交融，是在城镇整体布局的层面上满足民众的体育锻炼需求。温莎王朝时期(1917年至今)的体育场地与居住区绿地的交融，强调将体育场地设计在城镇居民的“身边”，保证民众体育锻炼的经常化和方便性，鼓励更多的居民走向锻炼场所。此外，将体育场地与森林、河流等自然环境融合，与街道、公共广场等人造环境融合，强调城镇所有空间的多功能化，是当前英国体育用地主要规划理念。

      

       注释：1.棕地是指废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地(包括建筑物)。

       2.图例城市为英国谢尔福德新城(SHERFORD)，仅作体育场地规划理念变迁解释之用，不代表该城市实际建设进程。

       图1 英国体育场地建设规划理念变迁示例图

       Figure 1 Evolution of Urban Sport Space Planning Concept in UK

       2 英国城镇化进程中体育用地规划及其治理机制

       英国的体育用地是由慈善公益组织发出倡议并募集资金、由联邦政府提供政策引导和资金配置，在保证土地充足供给的同时保持高速发展与高效利用。在建设理念上，规划当局认为，体育用地是城市公共空间(Open Spaces)、游憩空间(Playing Spaces)、绿地空间(Green Space)的有机组成部分，能够为享有者提供娱乐、休闲等更高层次的福利。在保障自然栖息地生物多样性、市容景观的条件下，鼓励(城市公共用地、绿地)其他公共空间作为正式或非正式游憩用途。在近百年的规划理念变迁中，英国各级政府秉持整体性治理(Holistic Governance)理念，逐渐形成了以民生需求为重、议会法令和政府政策各司其职、坚持社区参与民主协商、技术措施和配套跟进、市场经济与社会捐助主导、具体项目差异化建设的系统化供给机制。

       2.1 各级议会讨论并颁布城镇规划法案

       作为最早开展城镇规划立法的国家，英国议会在1909年颁布了《住宅、城镇规划及其他事务法》(Housing，Town Planning，etc.Act of 1909)，标志着城镇规划首次纳入政府管理职能。而英国将城镇规划纳入政府工作的主要目的，正是为了解决英国城镇居民的公共卫生与健康等民生问题[17]：

      

       图2 英国体育场地规划建设流程及其治理机制

       Figure 2 Construction Process and Governance System of Sport Space in UK

       本法案的目的是为民众提供适宜的居住条件。在此条件下民众的身体健康状况、道德观念、性格特征以及整个社会环境都能通过我们希望在这部法案中确保的东西得到改善。本法案纲领性的目标和愿景是希望能够确保家庭健康、住房美好、城镇宜人、城市具有品味、郊区有益健康。

       为弥补早期法律的不足，英国议会又相继出台《1919年住宅、城镇规划及其他事务法》和《1932年城镇规划法》，二战结束后，英国议会颁布了《1947年城镇规划法》(Town and Country Planning Act)[18]。《1947年城镇规划法》是真正意义上的现代城市规划法律，重申了之前有关城镇规划的法律规定，并对所有法案进行了系统梳理，成为当前英国城镇规划法律体系的基础。此后，英国议会对《城镇规划法》进行了多次修订，英国政府正在执行的是《1990年城镇规划法》(Town and Country Planning Act 1990)和《2004年规划与强制性购买法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)。

       英国作为单一制的联邦国家，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰4个行政区域相对独立，各个地方议会及政府具有非常宽泛的自由裁量权(Discretion)，针对各自地区进行城镇规划立法。其中，英国议会出台的《1990年城镇规划法》和《2004年规划与强制性购买法》是英格兰、威尔士城镇规划与管理的主要法律。北爱尔兰城镇规划主要参考《1991年规划法》[Planning(Northern Ireland) Order 1991]进行城镇规划管理。苏格兰的城镇规划主要参照《苏格兰1997年城镇规划法》[Town and Country Planning(Scotland) Act 1997]和《2006年苏格兰规划及其他事务法》[Planning etc.(Scotland) Act 2006]。各个地方议会还会批准相关的城镇规划通告(Circulars)、条例(Regulations)、指令(Directions)等，来保障各个相关政府部门之间的协调与配合[19][20]。总体来讲，英国城镇规划的基本法律遵循“规范性调整”的原则，主要对政府等利益相关者的行为进行规制，为体育用地提供法律法治保障，不会涉及具体的建设标准。当然，上述法律法规的批准，是在征求英国森林委员会(Forestry Commission)、体育委员会(UK Sport)等国家级非政府组织以及各地方体育委员会(Sport Councils)的意见，并获得认可之后颁布的。

       2.2 专业组织研讨制定，确定城镇体育用地技术标准

       英国各个政府对于各自的职责范围非常明确，也非常注意以民生和社会诉求为准，来进行相互之间的配合。同时，与非政府组织(Non-Departmental Public Bodies)之间良好的伙伴关系，也让英国城镇体育用地和场地的配置效益最大化。1925年，国家体育场地协会由英国国王乔治五世发起并成立，1932年该协会获得皇家宪章①成为国家慈善机构，成为和英国政府具有伙伴关系的公益组织，除了具有政府技术标准制定和推广机构、公众慈善和政府慈善信托机构、民间智库等三种属性，还负责吸收社会捐赠并建设公共体育场地。英国国家体育场地协会秉持“无论老少残弱，或居于何地，都应享有户外之空间，并自由实现作为公民的体育(Sport)、游戏(Play)和休憩(Recreation)的权利”之理念开展工作，致力于保障民众健康权与休养权的实现，促进英国城镇体育和休憩公共空间建设，并为各种户外运动场地提供更好的法律保护。该组织既和儿童与青少年联合会(Children and Young People's Unit)、自由游憩联盟(Free Play Net work)、CABE Space、PLAYLINK、Play England等社会团体通力合作，还向英国房地产管理学院(The College of Estate Management)等高等院校、研究机构以及城市社团、英国农村保护议会在当地的办事处等地方机构征求相关意见，起草设计各级体育场地及其设施的规划标准，阶段性地制定了英国体育用地的规模和质量，满足了英国民众休闲游憩、运动锻炼的诉求。

       从1933年《六英亩标准》至今，国家体育场地协会制定了一系列的游憩休闲用地最低标准，并多次进行修订，对英国城镇大众体育场地建设配套标准、技术规范和运动设施选择做出引导。英国联邦政府屡屡出台政策，强调《六英亩标准》是英国城镇建设中体育用地配套基准标准(Benchmark Standards)，必须纳入地方政府的城市规划政策之内，新房地产开发或旧社区改造时必须按照该标准预留居住区休憩用地、配套体育用地和设施。

       2001年以后，由于英格兰、北爱尔兰、苏格兰和威尔士政府大幅度调整了自己的城镇建设规划法案，英国国家体育场地协会着手考虑设立新的标准，对一直修修补补的《六英亩标准》进行全面升级。2007年，英国国家体育场地协会更名为“体育场地信托基金会”(Field in Trust，简称FIT)，并发布《户外体育游憩空间规划与设计》(Planning and Design for Outdoor Sport and Play)，代替《六英亩标准》成为英国最新的城镇社区户外运动游憩空间技术标准[21]。该标准主要从规模(Quantity)、质量(Quality)和距离(Accessibility)三个方面来界定居民区体育用地建设最低标准。除了提供上述体育用地规划标准以外，FIT还提供大众体育空间规划程序和指南，针对大众休闲体育场地和设施的建设、管理、日常维护以及使用等方面提供专业的技术指导[22]。

       2.3 联邦政府做出宏观规划

       联邦政府宏观发展战略和城市规划在不同政党掌权时，侧重有所不同。但各政党通常都会在大选期间对大众体育场地的建设与发展作出承诺。如1997年英国工党曾在大选中承诺将在(大选获胜后)“逐年提高英国的体育参与程度……重点为城镇居住区每个社区所毗邻的公共空间配套建设现代化、高质量的体育设施……让居民在20分钟内就能到达”。一旦成为执政党，这些承诺也成为劳动党政府重要的政绩考核指标。

       依照英国《1997年地方政府法》的规定，联邦政府只有倡导、建议和监督的权力，并无权干涉地方政府的具体规划。因此，联邦政府及其组成部门会根据各自职能范围内的权限，对各个城镇发展规划提出倡议和倡导。例如英国联邦政府发布《游憩规划：关于体育、身体活动的政府目标及其达成策略》(Game Plan：A Strategy for Delivering Government's Sport and Physical Activity Objectives，2002)、《开发临近游憩空间：一个好的实践参考》(Developing Accessible Play Space：A Good Practice Guide)、《可持续社区：通过良好的规划而传承》(Sustainable Communities：Delivering through Planning)，倡导通过对居住区毗邻空间的使用来提升体育游憩用地的配置。英国交通部(Department for Transport，简称DfT)发布《家域：改变我们所在街道的未来》(Home Zones：Challenging the Future of Our Streets)，鼓励通过对居住区所有街道进行多功能化建设，将自行车道、健步绿道与街道融合，打造适宜所有人开展日常运动锻炼的健康可持续“家域”。英国社区和地方政府部(Department for Communities and Local Government，简称DCLG)发布《更加安全的场所》(Safer Places)、英国环境食品及乡村事务部(Department for Environment，Food&Rural Affairs，简称DEFRA)发布《保护未来：英国可持续发展战略报告》(Securing the Future：Delivering UK Sustainable Development Strategy)强调居民在居住区周边体育场地休憩锻炼的安保措施。英国文化、传媒与体育部(Department for Culture，Media and Sport，简称DCMS)发布《全民体育的未来》(A Sporting Future for All，2000)、《全民体育的未来：体育发展政府规划》(A Sporting Future for All：The Government's Plan for Sport，2001)、《重视游戏：英国儿童游戏状况报告》(Getting Serious About Play：A Review of Children's Play)等，全面阐释了英国大众体育的发展战略，强调城镇空间中体育用地及其设施建设是大众体育发展的基石，儿童、青少年和大众休闲体育应当得到地方政府更多的照顾。

       近年来，随着英国政府强调整体性治理(Holistic Governance)的策略，在强调社区治理(Community Governance)和伙伴关系(Partnership)的同时，也注意从宏观层面对体育事务进行引导。例如将大众体育场地的配置列入了联邦政府核心战略(Core Strategic，类似我国的“五年计划”)，要求各地方政府依照英国城镇规划的法律制度，保障辖区民众享受体育锻炼和休闲游憩活动的权利。

       2.4 地方政府负责具体规划

       英格兰、苏格兰、威尔士以及北爱尔兰等地方政府，会在宏观发展战略、地方经济实际与民生需要之间进行平衡，做出城镇体育用地的具体规划。例如，威尔士政府在2005年发布的《勇攀高峰：威尔士议会政府关于促进体育和体育活动的战略》(Climbing Higher：The Welsh Assembly Government Strategy for Sport and Physical Activity)，对2005年至2025年威尔士地区大众体育的开展做出规划，提出了一个“活跃、健康和包容的威尔士”的愿景。并声称到2025年，在自然环境中进行户外体育活动的人口比例将从当前的36％提升到60％，95％的威尔士人可以在10分钟内到达健身绿道或自行车道，100％的威尔士人可以在6分钟内到达天然绿地(进行运动游憩活动)等。2007年发布的《同一个威尔士：威尔士政府持续议程》(One Wales：A Progressive Agenda for the Government of Wales)宣布将使用海岸线道路、城市绿地和学校保留用地来为民众提供更多的锻炼环境支持。2008年发布的《民众、场地和未来：威尔士空间规划2008年》(People，Places，Futures：The Wales Spatial Plan 2008 Update)认识到环境是威尔士民众健康、福祉和工作机会的根本，规定将重新思考民众的生活和工作方式，提供更多的安全、干净的公共空间，创建可持续发展型社区。

       在具体规划标准层面，地方政府对土地利用规划有更多更大的权力，也会做出具体的规划技术标准和法律指引。就体育用地配套而言，大多地方政府都会将其列入发展的核心战略，其中，英国各地方政府大众体育场地的规划标准沿用PPG、SPP、PPS、TAN等规划政策文件。这些文件虽不具有强制遵循的法律效力，但被《2004年规划和强制收购条例》要求城镇发展规划和批准规划申请时必须予以考虑。从总体上看，英国城镇及其居住区的体育用地主要有各级地方政府进行具体规划，其中英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰政府发布的城市规划政策和体育用地规划技术标准，在英国体育用地治理机制内起着承转作用。

       (一)英格兰：PPG17。英格兰地区的体育用地规划事务在2006年以前由副首相办公室(Office of the Deputy Prime Minister)直接负责，主要规范是《规划政策指南17号文件：运动、游憩和公共空间》(Planning Policy Guidance 17：Open Space，Sport and Recreation，简称PPG17)。PPG17在2002年英格兰城镇规划法案中进行了修订，强调在城市复兴、农村复兴和促进社会凝集力大背景下，促进各城镇社区融合，走健康和可持续发展的战略道路。2006年，英格兰地区的体育用地规划事务调整，由英国社区与地方政府部负责，该部委发布《评估需求与机遇：PPG17配套指南》(Assessing Needs and Opportunities：A Companion Guide to PPG17)，对上述规划愿景进行了进一步的阐释。

       (二)苏格兰：SPP11。苏格兰发展部规划署(Development Department，Planning Division)负责苏格兰地区的规划，主要使用《苏格兰规划政策11号文件：公共空间和身体活动》(Scottish Planning Policy 11：Open Space and Physical Activity，简称SPP11)。SPP11文件在土地改革法案(Land Reform Act 2003)的背景下，强调了公共空间、改善健康和增加体力活动场地及设施的重要性和战略价值，并对农村和城市地区的需求、挑战和机遇进行了识别。

       (三)威尔士：TAN16。威尔士议会政府规划署(Planning Division，Welsh Assembly Government)《技术标准准则16号文件：运动、游憩和公共空间》(Technical Advice Note 16：Sport，Recreation and Open Space，简称TAN 16)。TAN 16注重运动休憩和公共空间对经济发展、自然资源保护的作用，并强调通过规划政策能够满足儿童、年轻人以及社区居民提升生活质量的需要。

       (四)北爱尔兰：PPS8。北爱尔兰环境部(Department of the Environment)负责北爱尔兰的规划，主要使用《规划政策导则8号文件：运动、户外游憩和公共空间》(Planning Policy Statements 8：Open Space，Sport & Outdoor Recreation，简称PPS8)。PPS8强调在商业和住房地产开发的同时，保障北爱尔兰地区户外休闲、运动和游憩用地。它主要侧重于保护该地区的生物多样性、可持续发展以及促进民众形成更加积极和健康的生活方式。

       2.5 注重民主协商和公共参与

       英国城市化进程中，体育用地的配套也是从联邦政府的城镇规划法案到地方郡县的地方规划法案“自上而下”进行设计的，但是，英国城市或镇级地方政府在设计体育用地规划时，注重民主协商。这种基于公众诉求来考虑区域休憩用地的规划，实现体育用地和锻炼者需求的对接。例如，在城镇区域规划过程中，常常对辖区内所有居民开放质询，邀请民众参与整个规划、建设与验收。然而，在20世纪60年代末期，原有的市民质询程序在时间上越拖越久、在利益纠纷中越陷越深，导致许多规划难以按时完成。为了使市民质询过程更加简捷有效，并适当集中在战略问题，1972年英国开始推行公众督察(Examination in Public，简称EiP)程序，取代原有的市民质询程序。公众督察程序是在进行民主协商程序(Consultation Process)之后，由代表民众利益的规划督察(Planning Inspectorate)在一定时间范围内(通常是几天)举行市民质询听证会(EiP hearings)，并形成督察报告(Inspectors Report)提交给郡县议会。议会必须通过官方网站、路边张贴等渠道向公众回复所有质询问题，给出具体的修改或不予采纳的理由。

       1999年《地方政府(最优价值和财政)法》，要求英格兰和威尔士的地方政府必须征询居民意见以不断改进地方政府的服务质量，使之更加经济、有效。地方政府有责任将所有规划的申请进行公告，并征询居民对规划方案的意见。同时，为了确保所有利益攸关者的诉求都被考虑到，英国各级政府的政治家、开发商、土地所有者和社区居民都会被邀请参与规划。这也是英国城镇化进程中体育场地建设及其治理机制的核心，即规划政策和执行标准越明晰、公众参与和民主协商越广泛、在规划付诸实现之后的争议就会越少，对城镇管理者来讲效率就越高。

       3 结论与启示

       3.1 政府土地管理、城市规划、体育部门跨界整合，推动户外运动、休憩与自然环境之融合

       2014年10月20日，国务院出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，计划将全民健身上升为国家战略，并对体育用地发展规划提出建议，指出各级政府要“充分利用郊野公园、城市公园、公共绿地及城市空置场所等建设群众体育设施”，标志着“三地融合”的设想初步被认可并采纳。然而，我国城市社区体育建设法律体系，从表面上看相应的法律、法规、政府政策和标准十分完善，但许多下位法——尤其是地方性法律规章并未贯彻落实基本法的精神，实现上位法的细化和补充。(见表1)尤其是在实践层面，各个政府部门之间漠视民众需求，过于注重部门权力的威权性而刻意制造利益冲突，社区与居民并没有形成较为迫切的诉求，使得合理规制的法律法规很难付诸操作，城镇规划中的体育用地建设成为被“悬置”的应然权利，无法付诸实践。

      

       体育行政法规、体育技术性规范文件之间的分离，是当前城市体育用地面临的主要困难之一。需要多学科的促动、多部门的配合，方能实现我国城市全民健身体系的建设。[23][24]一个城市的规划设计，应当在政府各个职能机构共同合作下进行。我国地方政府应积极督促体育局和规划局单位互相接洽、互相探讨来做出具体的职责融合的有效法律法规。城市体育用地问题牵涉到城市土地控制、体育管理和规划设计等行政机关，需要各个职能部门进行管辖范围内的法律规范文件来进行协调。目前，我国许多省级以下政府城市体育用地建设规范的文件，多是本单位从上级管辖机关、其他平行行政区划内的机关直接借鉴过来，缺少针对城市体育用地客观现实而制定出的技术方案。例如《全民健身计划纲要》的保障措施中，屡次提到地方政府应当承担城市社区公共体育设施建设，却没有相应的配套文件，来对“土地如何投入”、“土地投入多少”等做明确说明。

       在政府主要职能部门中，地方政府应推动智库或专业研究团队，对我国城市体育用地规划和条款进行解释，并制定战略理念清晰、技术指标明确的标准。体育部门应克服“上”没有决策部门硬性政策支持、“下”没有社区居民舆论呼应的现实压力，从新型城镇化的宏观战略视角来看待体育用地问题，积极向地方政府争取体育发展权益。城市规划部门作为主要职能单位，须积极协调其他部门的参与，避免仅从建筑学的角度考虑，以提升自然环境、人造环境与市民休憩诉求之间的契合，促进城市公共空间的多功能化与高效率[25]。具体规划中，在地方上设计执行规章时，须把体育用地作为公益事业来看待，并坚持社区体育用地及其场地建设非营利性的性质[26]。在设计过程中，把国家标准设定与城市建设发展水平结合起来，以城市实际情况为基准，在国家体育用地标准中作出明确规定。同时，对于低于建设平均线的城市给予一定的建设补贴——如减免税收、提供土地使用权等[27]。这样既能体现因地制宜、从实际出发的考虑，又可以将中央政府的扶持政策落实到地方实际的体育场地建设过程中去。

       3.2 建立以公益社会团体为核心的治理机制，保障城市规划体系中体育用地建设

       在具体的城市规划与建设进程中，体育用地建设之所以被忽视，一方面是由于我国房地产市场发展迅速，许多民众停留在追求居住权的需求层面，对于居住区的配套设施、多功能化并无太大动力，并不注重参与体育运动等发展性权利的保护。另一方面，对于负责城市规划的政府来讲，土地出让费是地方税收的主要来源，对于并无直接收益的体育用地没有积极性去规划且付诸实践。

       根据我国《城乡规划法》的规定，在编制过程中应当将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众的意见。根据我国《体育法》第三十九条规定：“体育科学社会团体是体育科学技术工作者的学术性群众组织，应当在发展体育科技事业中发挥作用。”第四十五条规定：“县级以上地方各级人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排。城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当将体育设施纳入建设规划。”我国完全可以参照英国城镇化进程中体育用地的整体性治理机制，由类似于英国国家体育场地协会、体育场地信托基金会的社会公益团体，来负责城镇体育用地技术标准设计、执行与运营。由于专业性、凝聚力和志愿精神等特点，城镇规划中体育用地建设由志愿团体负责，更能高效率、精细化地完成。

       总而言之，我国城镇体育用地规划应当重塑理念，将城市自然环境、人造环境重新进行多功能全方位的开发。完善法律体系，尤其应当通过具有真实约束力和促动力的法规政策，例如保障性住房集中区域无偿划拨土地，进行体育场地及设施建设；通过将体育场地引入，实现城市公园绿地、居住区绿地的多功能化。在具体执行过程中，体育部门、城市规划和土地主管部门互为协同，地方政府积极配合权力机关——地方人大及其常委会、相关专家学者组成的科学咨询团队，对所辖区域的体育用地建设配套标准、技术规范和运动设施进行设计，实现规划决策科学化。通过公众参与与民意代表进行陈述或公证，集体做出最符合民众锻炼诉求的抉择，实现新型城镇化进程中我国体育用地供给的适宜性。

       收稿日期：2015-09-30

       注释：

       ①皇家宪章(Royal Charter)又称皇家特许状，是皇家特权(Royal Prerogative)的一项重要组成，指由英国皇室签发的正式文书，赋予某个组织或公共机构特定的地位和事权，并规定其义务和责任。通常，会有相关法律条款随之颁布，维护这些组织或机构的独立性和公正性。皇家特权在英国体育用地建设中具有极其重要的作用，法律规制争取、慈善资金募集、体育建设用地征用以及体育场地公共组织设立等都有皇家特权的鼓励和支撑。

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