大学治理与大学管理：概念辨析与边界确定，本文主要内容关键词为：大学论文,边界论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-0209(2008)04-0019-07
近年来，大学治理越来越引起我国高等教育学术界和管理界的重视，有关大学治理的文献也越来越多。但究竟何为“大学治理”？“大学治理”与“大学管理”的边界如何确定？我国学术界还没有对此展开深入讨论。本文拟就相关问题进行系统剖析。
一、大学治理与大学管理的概念辨析
为了对大学治理和大学管理的概念进行准确把握，我们有必要从一般意义上对治理和管理的涵义和产生背景进行厘析。
从历史上看，治理的狭义概念是一直存在的。英语中的治理(governance)可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词。原意主要指控制、指导或操纵，与government（统治）的含义是交叉使用的。在《现代汉语词典》中，治理有两种含义[1]：一是统治、管理，使之安定有序，如治理国家，治理家务；二是处理、整修，使之不发生危害并起作用，如环境治理、污水治理、综合治理等等。
现代意义上的治理即治理的广义概念，是一个现代现象。一般认为，它诞生于20世纪80年代末90年代初，这意味着治理理论发展的时间还非常短，正如俞可平所指出的，治理理论的发展事实上还很不成熟[2](P1490)。
治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中把治理定义为：“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种有共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”，治理“既包括政府机制，但同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望”[3](P55)。
罗伯特·罗茨认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。他详细列举了关于治理的六种不同的定义，它们是：(1)作为最小国家的治理，意指国家消减公共开支，以最小的成本取得最大的利益；(2)作为公司治理的治理，意指指导、控制和监督企业运行的组织体制；(3)作为新公共管理的治理，意指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；(4)作为善治的治理，意指强调效率、法治、责任的公共服务体系；(5)作为社会一般控制系统的治理，意指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；(6)作为自组织网络的治理，意指建立在信任与互利基础上的社会协调网络[4]。
全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理进行了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[5](P113)。
斯托克认为，治理不同于统治。统治(government)是“在民族国家层次上运作以维系公共秩序、便利集体行动的正式而制度化的过程”。治理(governance)“意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[6]
从以上可以看出，对现代意义上的治理概念，各国学者莫衷一是，对其概念也大多是描述性的，具有一定的模糊性。但我们仍能看到以下几点共同之处：(1)强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合；(2)强调管理主体的多样性；(3)在管理性质上强调政府对公民的服务；(4)在管理技术上强调引入市场机制。
我们再来看一下管理的概念。学术界对管理的定义众说纷纭，但管理的多义性和复杂性不应掩盖其核心与范畴。现将具有代表性的观点列举如下：
科学管理之父泰罗认为，管理就是“确切地知道你要别人去干什么，并使他用最好的方法去干”[7](P157)；赫伯特·西蒙认为，“管理即制定决策”[8](P37)；亨利·法约尔认为：“管理是所有的人类组织（不论是家庭、企业或政府）都有的一种活动，这种活动由五项要素组成：计划、组织、指挥、协调和控制”[9](P10)；哈罗德·孔茨认为，管理就是设计并保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程[10](P2)。
彼得·德鲁克将“管理”视为承担特定工作与责任和履行特定机能。他认为：管理与所有权、地位或权力完全无关。管理是专业性的工作，与其他技术工作一样，有自己特有的技能、方法、工具和技术。管理人员是一个专业管理阶层。管理的本质和基础是执行任务的责任。德鲁克的观点明显淡化了管理的社会属性，强调了其自然属性[11](P2)。
根据对管理内涵和本质的认识，在分析了众多管理学家对管理的不同论述后，我们认为对其概念可以作如下表述：管理就是管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等行为活动进行优化配置，以达成有效实现组织目标的动态创造性活动。这一表述包含了管理者、管理环境、组织目标、组织资源、资源配置及其手段（计划、组织、指挥、协调和控制）和创造性活动等几个要素。首先，管理作为一种社会活动，一定得在一个特定时空环境下进行，因为时空环境并不是静止的，所以管理是一个动态过程，它需要创造性的工作；管理这种创造性的活动是为了达成一定的组织目标，而组织目标是组织存续目的的一个阶段性表现；而实现组织目标都是需要资源的，但组织所拥有的资源有限，这就使得达成目标有一个投入与产出的衡量，就必须使有限的资源发挥最大的效用；于是就需要管理者运用计划、组织、指挥、协调和控制等手段对资源进行有效整合或优化配置。
从国内外教育管理理论产生和发展的历史看，学校管理理论主要是在借鉴和吸收一般管理和企业管理的合理成分中发展和成熟起来的[12](P4)。同样，大学治理和大学管理的相关理论也是在借鉴和吸收其他管理尤其是企业治理和企业管理的合理成分中逐步发展起来的。在对治理和管理的一般概念进行分析和界定后，我们就可以比较容易地界定大学治理与大学管理的基本含义。
根据以上分析，我们认为，大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。西方大学治理一般包括公共监督和董事会制度、大学教职治理制度、行政领导制度等。大学管理就是大学管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等行为活动进行优化配置，以达成有效实现学校目标的动态创造性活动。
大学治理与大学管理的主要区别与联系，我们可以用下表简要表示：
二、大学治理与大学管理的边界确定
（一）大学治理与大学管理的时间边界
从实践来看，管理活动出现的时间要大大早于治理。
首先，管理是古老的社会现象。把管理作为一门学科进行系统的研究，只是最近一二百年的事。但是，管理实践却和人类的历史一样悠久，从人类社会出现时起，就存在管理活动。只不过在相当长的历史时期内，管理还没有成为一种独立的社会活动。管理活动产生于人类社会的共同劳动、集体劳动。凡是共同劳动、集体劳动，就要有分工，有分工，就要有协作，以某种形式来协调人们的活动，发挥人们在共同劳动、集体劳动中的力量。这种协调过程实际上就是一种管理活动。管理成为一种专门的社会活动是从奴隶制社会开始的。当人类社会出现阶级分化，进入奴隶社会以后，随着生产力的发展和生产活动的日益复杂化，使得一少部分人脱离一般的社会生产活动而专门从事管理工作。管理是人类生存、社会延续、生产发展、科学文化繁荣的必要条件之一，它在整个社会历史时期都是存在的。从这个意义上讲，管理是一种普遍的永恒的范畴[13](P2)。
随着社会的发展，社会组织日益复杂化，对管理技能也提出更高的要求，计划、组织、指挥、协调和控制就成为必不可少的了，社会组织的发展要求建立正式的管理系统，于是产生了正式的管理理论以指导管理者运行这类组织。管理理论在经过了科学管理、行为科学、管理科学、战略管理等阶段后日益成为一门成熟的理论。
治理活动要大大晚于管理活动。从公共管理理论角度分析，治理理论产生的背景和原因主要是“政府失效”和“市场失效”[14]。在自由资本主义时期，西方国家信奉亚当·斯密的自由主义经济理论，相信“管得最少的政府是最好的政府”，政府充当着“守夜人”的角色。20世纪二三十年代爆发的世界性经济危机，宣告了“自由放任理论”的破产，出现了市场失效。市场失效使人们认识到了市场机制的缺陷，为政府全面干预经济和社会公共事务提供了契机。由于政府官员也是“经济人”，他们通过追求规模的最大化，来增加自己升迁的机会并扩大自己的势力范围，这就必然导致政府职能无限扩张。结果是，政府越来越失去公民的信任，出现了管理危机，许多问题出现不可治理性，导致了政府失效。20世纪70年代以来，各国政府针对政府失效现象，掀起了一场政府管理改革运动，主要目的是削弱政府职能，进行政府再造，构建企业型政府，并将企业家精神和市场机制引入公共事务的管理，使政府由“全能政府”和“无限政府”转变为“小政府”和“有限政府”。这次改革运动虽然在很大程度上拓宽了行政管理的视野，丰富了公共事务管理的内涵，但它毕竟是以市场主义为基础，过分强调市场机制和私人企业的作用，忽视了公共事务管理和私人部门管理的差别，在实践中已日益暴露出较大的局限性，再次产生诸多失效现象。因此，从20世纪90年代开始，面对市场失效和政府失效，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或政府协调的失败[15]。
从企业管理的角度看，治理是在股份公司出现之后才开始萌芽的。企业发展到股份公司阶段之后，因所有权和经营权分离而带来的代理问题随之产生，相应就有了一定范围的治理活动。即便如此，治理活动大行其道也是“经理革命”以后的事情。企业委托代理制是现代公司的一个重要的组织特征，而公司治理所要解决的是因所有权与控制权分离所造成的代理人问题。事实上，股份公司产生后的很长一段时间内由于公司规模比较小，一方面大股东还在扮演着管理者的角色，并没有完全退出管理领域；另一方面股东还可以对管理者进行较为有效的直接控制，由“两权分离”所引发的代理问题并不严重。在这种情形下，也就没有必要设置董事会、监事会等治理结构。一直到20世纪70年代后各国才立法规定对公司治理进行详细地规范，才正式有了公司治理。也就是说，现实中的公司治理是企业发展到一定阶段并达到一定规模后才产生的。从上面的分析来看，如果仅从实践的角度来界定，管理与治理的时间边界就是“经理革命”出现的时间。但需要指出的是“经理革命”之后，管理与治理是同时并存于股份公司之中的，而不是治理完全代替了管理。
沿着以上分析脉络，我们认为大学管理产生的时间也远早于大学治理。从大学这一社会组织产生之日起就需要大学管理，但作为一个研究领域的西方大学管理是19世纪后期随着高等教育事业的发展而开始萌芽的。20世纪初，受科学管理的影响，大学管理研究日渐繁荣，但尚处于借鉴和移植的阶段。正如有的西方学者所说，20世纪50年代以前，学校管理的方式与工业管理的方式是类似的[16](P102)。20世纪50年代以后，大学管理开始走向专业化的研究道路，主要体现在大学管理的研究者在借鉴一般管理理论的同时，开始注重研究大学管理、大学教育本身所特有的问题。
大学治理的产生相对较晚。大学的产生可以追溯到早期的教会学校、神学院之类的机构。13世纪欧洲的大学是以当时闻名世界的阿拉伯人科尔多瓦大学为主要模版的。科尔多瓦大学兴办于10世纪，它不仅仅是单纯的神学院，除了教义学系外，还开办了法律学系、天文学系、数学系和医学系。中世纪的古典大学主要是一种小规模的、远离社会的学术性行会组织。大学实行行会式自我管理，遵循行会组织的传统规则，重大问题和基本原则由全体成员大会共同讨论决定。当时还流行“对等性”观念：学部之间、教授之间的权力和地位是对等的，全体成员在权力、利益与机会方面是平等的，大学实行自律和自治管理[17]。在这种古典大学，只需要大学管理，而不需要大学治理。以19世纪洪堡主持的柏林大学为标志，大学开始与社会和科技发展建立联系，把科学研究作为大学的重要功能，大学也逐步由社会的边缘走向社会的中心，由“象牙塔”变成了“社会服务站”。柏林大学的建立标志着现代大学的诞生。德国大学的新思想、新成就，给予了美国高等教育新的动力，对美国现代高等教育制度的形成产生了重大影响。美国拥有世界上最多的一流大学，大学治理受到重视，形成了政府适度干预、董事会治理、大学自治、教职治理等一系列传统和制度。欧洲学者认为大学治理一词来自美国[18](P8)。美国第一本研究大学治理的专著是科尔森的《大学和学院的治理》[19]。从20世纪90年代开始西方国家出现了较多的有关大学治理的论著，我国有关大学治理的研究主要是从21世纪初开始的。
（二）大学治理与大学管理的规模边界
管理与治理不仅存在着时间上的边界，而且还存在着规模上的边界。循着上述的一些结论，我们对管理与治理的规模边界进行分析。
为了使问题简化，用学生数Q来表示大学的规模水平。大学在什么规模上需要建立治理结构？要回答这个问题需要引入几个概念：治理成本和管理成本，边际管理成本和边际管理收益，边际治理成本和边际治理收益。其中，最重要的是几个有关边际的概念。治理成本(Governance Cost)用GC表示，是指维持大学治理有效运作而发生的成本，主要包括治理组织结构本身发生的成本以及治理活动的组织协调成本。管理成本(Management Cost)用MC表示，是指大学管理组织结构本身发生的成本以及管理活动的协调成本。边际管理成本(Marginal Management Cost)是指由于大学规模的变化带来的管理成本的变化，用MMC来表示。与之相对的是，边际管理收益(Marginal Management Revenue)是指大学规模变化导致的管理收益的变化，用MMR来表示。边际治理成本(Marginal Governance Cost)是指大学规模变化导致的治理成本的变化，可用MGC来表示。相应地，边际治理收益(Marginal Governance Revenue)是指大学规模变化导致的治理收益的变化，可用MGR来表示。
一般而言，当大学规模很小时，管理职能占主导地位，随着大学规模的逐步扩大，治理职能越来越重要，并逐步替代管理职能。
依据微观经济学中边际成本与边际收益的分析，大学管理最优规模是边际管理成本与边际管理收益相等时所确定的学生规模，同样，大学治理最优规模也是边际治理成本与边际治理收益相等时所确定的学生规模。在后一点即边际治理成本与边际治理收益相等的一点上，大学不会继续强化治理或寻求治理结构的扩大与调整。如果边际治理成本小于边际治理收益，大学就有动力去建立或强化治理结构。反之，就不会考虑建立或者调整。
以纵坐标表示边际成本MC与边际收益MR，横坐标表示大学的规模，构建一个坐标系，如图l所示。
图1 大学治理与大学管理最优规模点确定
在图1中，Q*为最优管理和治理的临界点，MGR=MMR。同时，边际管理成本MMC等于边际管理收益MMR。也就是说，组织管理规模最优点同时也是治理的规模起点。在Q*点左边，MMR＞MMC，MMR＞MGR，这时大学选择强化管理，而不会选择强化治理，而且由于治理成本和治理收益都非常低，实际上可以忽略不计，大学可以用管理来代替低程度的治理。在Q*点右边，MMR＜MMC，MMR＜MGR，大学选择治理，开始建立治理结构，这样大学就不会在管理上再增加更多的成本，MMC就会呈缓慢递增趋势，至E点出现下降，且速度较快。这是因为大学一经确定最优治理规模点，就开始降低管理成本，并在治理收益日渐显露的时候，会大量减少管理成本的支出。由于管理成本的减少，导致管理收益大幅减少，MMR下降的速度更快，从D点就会开始下降，这一点可称为“管理拐点”。而对于治理来说，一旦确定了规模起点，无论边际收益还是边际成本都会有一个较长时间的上升阶段，直至F点，对应大学规模为Q[,1]*，这是最优治理收益的产量水平。在Q[,1]*点上，MGR=MGC，治理结构达到最优，这一点也是大学规模最优点。超过这一点，边际治理收益就会下降，因此，F点可称为“治理拐点”。由于存在一定的滞后期，边际治理成本并不会随之出现下降，因为决策层试图继续增加治理成本以阻止治理收益下降的趋势。这时MGC就大于MGR，大学就无法治理了，此时也是大学进一步分立的时候。
（三）大学治理与大学管理的制度边界
大学治理与大学管理还存在着制度边界。前面已经指出，大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。可以看出，大学治理的基本前提是大学利益主体多元化以及所有权与管理权的分离。具体而言，有效实施大学治理，需要具备以下制度环境。(1)相对成熟的市场经济。治理强调政府及其活动的有限性，重视市场机制和第三部门的作用。它主张，在市场机制和第三部门能够发挥作用及优势的地方，应首先由第三部门和市场组织来履行相关的职责，政府不应介入。政府要按照“市场化”、“分权化”与“社会化”的基本价值取向进行改革，成为“有限政府”。这只有市场经济发展到一定阶段才能实现。(2)相对发达的公民社会。公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。其典型组织形式是独立于政府和市场的志愿性、非营利性的第三部门组织。公民社会的特点是公民自由、多元主义、公开性、开放性和法治性等。只有其存在，才能使大学成为非营利性、独立性的第三部门组织，才能使大学的利益相关者关心大学的发展，才能使大学治理成为可能。
在我国计划经济条件下，政府包揽大学的一切事务，大学没有相应的自主权，实现大学有效治理显然是不可能的。目前，我国已经基本建立起市场经济体制，市场发育程度不断提高，政府对大学的直接干预越来越小，大学经费来源也呈现出多元化趋势，大学呈现出一种利益相关者组织的典型特征。大学的利益相关者包括教师、学生、管理人员、校友和政府，与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者，以及当地社区和社会公众等[20]。这些利益相关者越来越关心大学的发展，逐步成为大学治理的主体，使得大学治理的主体越来越多元化。
我国市场经济体制的不断完善和市场发育程度的不断提高，正在为实现有效的大学治理创造越来越适宜的制度环境。
三、大学治理与大学管理边界确定的实践意义
通过上述内容，不难发现，大学治理与大学管理是两个截然不同的概念，其间存在着三个时空边界：时间边界、规模边界和制度边界。在大学发展过程中，治理和管理一般是交织在一起的，有时是管理占主导地位，有时是治理占主导地位。也就是说，对不同时期、不同规模、不同制度环境的大学而言，大学治理和大学管理的地位和作用是不同的。
研究大学治理与大学管理时间边界的实践意义在于：在权衡两者的轻重时，首先应当明确管理活动始于治理活动之先；大学管理伴随着大学这一组织形式，而大学治理则是大学发展到一定阶段的产物。换言之，有大学必有管理，但不一定要有治理。进一步延伸出的一个含义是：大学治理结构的建立受大学存在形式的限制，并不是所有大学都需要建立大学治理结构；在相应改革还没有到位之前，大学的中心工作是提高管理水平，而不是不顾时机成熟与否强行试行大学治理。
研究规模边界对大学发展的实践意义在于：在现代大学运作实践中，治理问题和管理问题总是同时存在的，区别点只是，在什么规模上以哪一种方式为主的问题。处理两者的关系也并不是绝对的，一般而言，大学发展的初级阶段首先要搞好管理，到了成熟阶段则首先要搞好治理。这时，大学治理承担了一种特殊的责任，它的活动有利于大学管理，又是在管理之上先要解决的问题。
大学治理与大学管理的制度边界也提示我们，能否有效实施大学治理需要具备一定的制度环境。在制度环境不具备的条件下，盲目推行大学治理会事倍功半。
［收稿日期］2007-12-12
标签：大学论文; 治理理论论文; 管理成本论文; 边际收益论文; 社会管理论文; 组织环境论文; 有效市场论文; 规模收益论文;