外部性内在化与城镇独生子女父母年老奖励补助政策，本文主要内容关键词为：独生子女论文,化与论文,城镇论文,父母论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C923[文献标识码]A[文章编号]1004-129X(2008)05-0048-07
一、引言
在西奇威克(Sidgwick,1887)、马歇尔(Marshall,1890)关于外部经济的开创性研究之后,经过庇古(Pigou,1920)、希托夫斯基(Scitovsky,1954)、科斯(Coase,1960)、阿罗(Arrow,1969)和布坎南(Buchanan,1969)[1]等人的发展,外部性已成为经济学的重要理论和分析工具。随着人口、资源与环境问题的凸显和制度经济学的迅猛发展，20世纪90年代以来，外部性理论迅速引入我国人口、资源与环境问题分析。陈震(1998)、[2]李建民(2000)、[3]吕昭河(2000)、[4]李小平(2000)[5]等人的工作引发了生育外部性及其政策含义的后续研究。在此基础上，本文拟从外部性内在化的角度，分析我国城镇独生子女父母年老奖励补助政策问题。
二、奖励补助政策的现状与特点
1.关于奖励与补助的对象
一是仅限于国家机关、企事业单位领取《独生子女父母光荣证》的退休职工，强调退休时如何给予补助，绝大部分地区年老补助的对象都属此类。二是针对独生子女意外伤残或死亡的父母年老生活补助的特别规定。如北京、辽宁、黑龙江、上海、湖北、广东、海南。三是独生子女父母为无业人员的年老补助，如江西省规定“对终身只生育1个子女或者婚后终身无子女的农民或者无业人员，可给予一次性投保奖励，或者在其年老丧失劳动能力时，由当地人民政府和集体经济组织通过各种形式给予适当的经济补助和生活上的照顾”。四是除对年老独生子女父母进行奖励补助外，还对符合生二孩条件而自愿终身只生育一个子女的职工退休时进行特别奖励，如广西。五是全部独生子女父母或者领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，属于此种类型的仅北京、河北、上海等少数地区。
奖励补助的形式与额度不仅省际之间存在差异，即使省内不同职业的独生子女父母也存在很
资料来源：2002年以来各省、市、自治区《人口与计划生育条例》；上海市人口和计划生育委员会、上海市劳动和社会保障局、上海市财政局关于发布《关于参加本市城镇职工养老保险人员申领年老退休时一次性计划生育奖励费的实施意见》的通知；一些省、市、自治区《人口与计划生育条例实施细则》或《人口与计划生育条例》实施方案.大差异(见表1)。
2.奖励补助的经费来源
(1)山西、辽宁、吉林、山东、黑龙江、江苏、安徽、湖北、广东、新疆等10个省(区)规定，由奖励补助对象所在单位按月加发退休金或发放一次性奖励补助。
(2)海南、陕西、上海、河北等4个省(市)授权省或市政府规定奖励补助的承担主体。上海市政府规定，奖励补助的经费由所在单位承担，灵活就业人员或其他城镇居民达到退休年龄的由所在的区县政府承担。河北省人民政府规定，属国家工作人员的，由所在单位从行政事业费中支付；属于企业职工的，由企业支付；一方属于城镇无业居民另一方属于国家工作人员或者企业职工的，由国家工作人员或者企业职工一方单位支付；双方均属于城镇无业居民，由城市街道办事处从人口与计划生育经费中支付。
(3)北京、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、甘肃等8个省(市、区)没有明确规定谁来承担。但北京市规定“本市各级人民政府和各有关部门应当制定和完善有利于独生子女父母的老年保障制度和措施”。
三、现行政策落实难的原因分析
1.政策本身的问题
(1)执行和兑现过分依赖于对象所在单位。在有相关规定的22个省市自治区中，有些没有规定明确的经费来源，即使做了当地财政支付规定的，也没有明确由哪级财政负担，在实际操作中，省级作出了由各市制定具体支付办法，市又做出了由县区财政具体支付的规定，导致层层推诿，或者干脆规定由所在单位支付，而单位经费紧张的，只能将此项规定束之高阁。
(2)奖励补助的形式和额度存在明显的单位与职业身份歧视。同样是独生子女父母、甚至同属一个单位，奖励与补助的额度则因单位性质、职业身份、是否参加养老保险甚至工资级别的不同而有很大差异。如机关、事业单位与企业，城镇无业居民与其他从单位退休的人员在奖励补助上差别很大，许多地方规定的加发5％退休金，也因退休时工资基数的不同而差别很大。
(3)覆盖范围窄、统筹层次低，没有覆盖到全部城镇年老独生子女父母。各地的奖励补助政策以地方性人口与计划生育条例为法律依据，除北京、河北、上海以外，其余有相关规定的19个省市自治区均以“单位人”为奖励补助对象。
(4)奖励补助模式与大力发展非公有制经济的政策导向不合拍。大力发展非公有制经济是社会主义市场经济建设的重要组成部分，也是解决就业问题的重大战略，而现行奖励补助政策存在明显的公有制导向，对非公有制单位和灵活就业人员的奖励补助一直缺乏得力措施和行之有效的制约手段。这种状况不利于非公有制经济的发展，不利于所有制结构调整，不适应社会主义市场经济迅猛发展的需要。
(5)现行奖励补助政策与劳动、人事和其他社会保障政策协调不够，很难适应统筹解决人口问题的需要。一些地方条例规定的独生子女父母退休时增发5％退休金，由于工资制度改革，在新的工资形式中已无法体现，或者与劳动和社会保障部门的法规有冲突，也无法实施。有效的奖励补助政策是其他社会经济政策的函数，在社会经济转型期，奖励补助政策要发挥应有作用，必须与劳动、人事、工资和其他社会保障政策保持衔接和协调。
2.落实难的根本原因：生育外部性内在化存在困难和障碍
外部性的实质在于社会成本与私人成本之间存在某种偏离。生育外部性表现为生育孩子的家庭抚养成本与社会抚养成本不对等，生育孩子的家庭收益和社会收益存在偏离现象。不存在外部性时私人成本是生产或消费一种产品所发生的全部成本，即私人成本也就是社会成本，私人收益也就是社会收益。而存在外部性的情况下，社会成本不仅包含私人成本，而且还包括外部成本，社会收益不仅包括私人收益，也包括外部收益。[6]用公式可以表示如下：
生育的社会成本＝生育的私人成本＋生育的外部成本
生育的社会收益＝生育的私人收益＋生育的外部收益
有关生育的奖励处罚政策实质上是使生育行为外部性内在化的一种努力。但由于机会主义行为的存在，外部性内在化存在困难，这种困难不仅表现在生育成本方面，也表现在生育收益方面。
生育成本内部化的困难：生育行为造成了哪些个人、组织福利的损失？造成多大损失？要求赔偿的一方就赔偿的形式、额度达成一致，存在明显的交易成本或计量上的困难，因此较为可行的做法是政府作为受损的个人或组织的代表要求当事人为这种损失的福利进行补偿。政府出面具有规模经济效应，也可以解决“白搭车”问题。
生育效益内部化也存在困难：(1)生育行为的效益外溢给哪些人、哪些企业或组织了？(2)这些人、组织或企业是否认为自己获得了外部利益？是否愿意为他获得的利益进行买单？即对生育者进行补助，如为孩子进行出生祝贺、生日祝福、发压岁钱，通过这些形式，生育的溢出效益可以一定程度的内部化。(3)由于机会主义行为的存在，一些受益的个人、组织并不领情，这样，确定受益人很难，让虚拟的受益人对当事人进行补助存在执行的困难。在这种情况下，政府可以向虚拟的受益人征税，然后通过转移支付的形式，奖励效益外溢的生育当事人(独生子女父母)。这种做法比政府单纯命令虚拟的受益人去补偿利益外溢的一方更节省、更有效。
3.企业等微观主体在计划生育中的成本与收益不对称
(1)独生子女父母生育行为的效益外溢给企业了吗？
由所在单位(或企业)兑现奖励是多数省市自治区奖励补助政策的突出特征。显然，这项政策蕴涵的前提条件是，所在单位是独生子女政策最大、最直接的受益人。其潜在逻辑是独生子女越多，单位(或企业)的收益就越多、越大，独生子女越少，企业获得的外部收益就越少。但独生子女父母生育行为的效益外溢给企业了吗？我们具体分析一下。
企业是追求利润最大化的经济单位，市场经济社会里，企业行为[7]可以表述为：
在目标函数中，py是企业的销售收入，销售收入在市场竞争条件下，取决于消费者的数量、消费者的可支配收入和消费者的购买意愿。独生子女父母的生育行为所产生的第一个可能后果就是比其他生育行为减少了消费者和企业的顾客，进而可能减少企业的销售收入。第二个后果是未来劳动力的减少，劳动力减少将使企业获得合格劳动力更难、成本更高，使qx变得更大，这两个后果使企业实现经营目标更难。可以证明，在一个竞争的经济中，企业肯定不是少生孩子的最大受益人。由此让企业作为独生子女父母年老奖励的主体，会使它们感到吃亏，而政府的硬性规定只能使它们消极应对。
(2)企业征收了抚养费吗？拟或征收了，但最后去了什么地方？
《中华人民共和国人口和计划生育法》规定，社会抚养费上缴财政，而不是留在生育主体所在单位。也就是说，解决生育行为负外部性使财政受益，而解决正外部性所需要的补偿直接来源于所在单位或企业，从而形成一种新的不对称或不平衡。
(3)企业或所在单位作为奖励的主体会加大企业负担
企业的行为表明，企业奖励补助政策落实得越好，利润空间被压得越小，企业领导人就要耗费更多的精力。如果企业原本就是困难企业，即py-qx≤0，再为企业增加一个价值量为c的成本，长期下去企业将在市场里不复存在。即使企业生产经营运行正常，也会因此而加重企业的政策性负担，影响其在市场上与其他企业公平竞争。
4.政府悖论与政府失灵
在人口和计划生育工作中，国家实行计划生育，提倡一对夫妇只生一个孩子，一方面强调实行计划生育的社会经济效益，强调少生多少孩子为国家节省若干社会抚养费①；另一方面又要求独生子女父母的所在单位实施奖励。前者实质上是向世人宣告，独生子女父母生育行为产生了正的外部性，其效益外溢给了国家和社会，国家是最大、最直接的受益人，后者则把所在单位或所在企业作为实际上的受益人。由此形成这样一个悖论，效益外溢的受众(国家或社会)不买单，买单的(企业)不是受众。悖论的实质是政府对独生子女父母生育行为的管理存在权利和义务的不对称，只管得到好处，而不愿为此进行相应补偿与奖励。在奖励和处罚的关系上，一软一硬，奖励太软，处罚太硬。独生子女父母年老奖励补助政策的落实存在严重的政府失灵。
5.在经济转轨、社会转型、人口转变的背景下出现了非公有化、去单位化和老龄化趋势，兑现奖励补助政策面对的形势更为复杂，支付压力日渐增大
非公有制经济成为最活跃的亮点之一，在社会经济中担负着更大的作用。非公有制经济发展越快的地方，市场机制的作用愈显著，企业竞争愈激烈，企业之间的分化就越明显，有些富甲一方，有些朝不保夕、经营困难，甚至倒闭破产、关门走人，那些从一而终的就业模式日渐式微，去单位化的灵活就业方式迅速发展，由此使得依赖单位实施的奖励补助面临着更多的不确定性。另一方面，随着独生子女政策在城市的严格实行，人口老龄化的快速发展，要求兑现奖励补助的群体快速增长，支付压力越来越大。在这种背景下，政府只有一般号召，而缺乏相应的财力支持，由此使得情况更加复杂、落实越发困难。
6.企业社会责任在奖励补助政策落实上被曲解、夸大
企业社会责任不等于一切责任、不等于无限责任、不等于全部责任。而现行的奖励补助政策实质上曲解了企业社会责任的概念，把企业的社会责任无限放大到全部由企业或所在单位承担奖励补助的费用。当然，从社会责任的角度，可以让企业或所在单位(特别是国有企业和国有经济单位)负担一部分，但不能负担主要部分，更不能负担全部。
四、创新的时机基本成熟
创新城镇独生子女父母年老奖励补助政策是十分必要的。创新后的奖励补助政策应该是在各地奖励优惠与社会保障政策基础上，针对城镇只有一个子女的计划生育家庭，夫妇达到退休或法定年龄以后，通过以中央或省级财政为主的资金分担机制给予独生子女父母年老奖励补助的一项基本的计划生育奖励制度。这一政策的实施有利于化解城镇独生子女家庭的风险、有利于确保计划生育家庭分享改革发展的成果，对解决现行政策中的实际问题，保持社会稳定、和谐具有无比的紧迫性。同时，实施政策创新的条件已经具备以下几点：
1.城镇独生子女方面年老奖励补助政策在22个省市自治区已有很好的政策基础。尽管这个政策的执行遇到很多困难和问题，但它体现了国情民意。这项政策不是空穴来风，而是国家指导和群众意愿相结合、经过长期探索自下而上形成的，有广泛的群众基础。
2.城镇独生子女家庭对奖励补助有强烈需求。独生子女父母为国家做出了贡献，随着步入老年和劳动能力的衰减，他们的物质和精神需求同年轻时相比会发生较大变化。与多子女家庭相比，他们在日常生活中面临的困难更大一些，政府的奖励补助会使他们物质上得到帮助，精神上得到慰藉，并因为年轻时的贡献而有成就之感。如果政策得不到落实，将使他们受到严重伤害，甚至形成仇视社会的心理。同时全国农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度的全面实施，使得镇独生子女家庭居民的政策需求进一步彰显。
3.政府具备了相当财力。改革开放以来，我国的综合国力和人民生活水平上了一个大台阶，GDP在不到20年的时间内翻两番之后，接连突破10万亿元和20万亿元大关，由低收入国迈进中低收入国的行列，人均GDP突破2 000美元，财政收入大幅度增加。[8]财政收入的大幅度增加，使得从财政渠道解决独生子女父母年老奖励补助问题成为可能。
五、结论与思考
1.独生子女父母是作出贡献的一方，他们不是独生子女政策最大、最直接的受益人，因此这种补偿只能来源于外部。
2.要把从独生子女父母生育行为中获得外部收益的对象搞对，谁从独生子女父母那里得到了最大最直接的好处，谁最应该奖励独生子女父母。从企业的生产函数和目标函数看，计划生育政策、特别是独生子女政策的推行，可能会从收入和成本两方面压缩企业在市场上的利润空间，改变企业在劳动力市场上的强势地位。追求利润最大化的企业不是这个政策最大、最直接的受益人。
3.创新城镇独生子女父母年老奖励补助政策十分必要，时机已经成熟。走回头路、拟或废除、搁浅将冒极大的政治风险。解决兑现难的问题，必须进行制度创新。创新后的年老奖励补助政策应该是在各地奖励优惠与社会保障政策基础上，针对城镇只有一个子女的计划生育家庭，夫妇达到退休或法定年龄以后，通过以中央或省级财政为主的资金分担机制给予独生子女父母年老奖励补助的一项基本的计划生育奖励制度。
4.国家出面，政府(财政)为主是这一政策创新的基本原则。奖励补助政策实际上是国家或政府同独生子女父母之间的一种契约关系(不管这个契约是隐含的或者是显明的)，国家出面、政府参与是这种契约关系的内在要求，而企业不是这种契约关系的主角。同时国家出面进行制度创新，可以解决搭便车问题，弥补制度供给的不足。
六、具体建议
按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本的科学发展观，推进体制创新，建立适应社会主义市场经济体制要求、以中央或省级财政为主的资金分担机制，实施国家层面的城镇独生子女父母年老奖励补助政策。
1.国家出面，实施自上而下的制度创新
面对经济转轨、社会转型、人口转变的复杂背景，地方性的奖励补助政策面临新的挑战，由于落实困难而陷入进退维谷的窘境。这种背景下，只能进、不能退，必须知难而上，加大创新力度。不然，人口和计划生育的成果将受到威胁，负责任的政府形象将大打折扣，社会和谐稳定的大局将受冲击。因此，在继续鼓励各地积极探索的同时，不断总结奖励补助的经验，把各地自下而上的政策进一步升华为国家政策。
2.建立统一标准，独立于单位之外的公平，普惠的奖励补助政策
全国统一政策、统一标准，无论发达地区、不发达地区，无论东部、中部、西部，奖励补助的最低标准统一。“独立于单位之外”，就是由单位出资奖励变为由以中央和省市自治区财政为主、区县财政和所在单位为辅的奖励模式，确保最低奖励标准落实到每一个对象，不因单位性质、职业身份、原工资标准的差异而有所不同，充分体现公平、普惠原则。这一原则也符合我国建立和完善社会保障体系的目标和原则(完善社会保障体系的原则是：由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分组管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障的标准要与省情及各方面的承受能力相适应，公平与效益相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障责权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。摘自《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，国发[2000]42号)。
3.注意政策的历时性关联和共时性关联
制度变迁理论认为，制度创新或变迁有两个路径：一是路径依赖(path dependency)，二是制度的移植或引进。[9]因为制度是相互关联的，既有纵向的关联，又有横向的关联。注意制度创新的这两个特征，可以节省创新的成本。路径依赖就是要求我们尊重历史，注意制度的历史继承性，过去的选择影响现在的选择。正如诺斯所述：“你过去是怎样走过来的，你的过渡是怎样进行的。你必须非常了解这一切。这样才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会”。[10]根据这一点，新的政策仍可由单位(或企业)象征性地承担部分奖励补助的经费，这样既落实了政策，又大大减轻了单位负担(与原来政策相比)，同时也使单位或企业的社会责任得以体现和强化。制度的可移植性就是在创新过程中要注重学习，善于总结基层的经验和创造，善于学习其他地区的经验，根据实际作出新的安排。比如，我们可以借鉴农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的成功经验，比照其具体做法，将其移植到部分城镇居民中去。
4.可持续，易操作
“可持续”包含了协调、兼容和可维持之义，有效的制度安排是制度结构中其他制度安排的函数，奖励补助政策与其他社会经济政策保持协调性和一致性，不至于因外部环境的变化而不可执行。它不是只管一天、一年，而是要长期坚持下去，不仅现在的财力能保证，将来出现支付高峰时亦能保持连续性；财政盈余时没问题，财政困难时也能奖得起，不随经济的波动而忽高忽低。“易操作”是要尽可能减少中间环节，减少执行中的困难，直接到人，确保目标人群能够享受到。
5.奖励关怀，礼轻仁义重
任何政策都有规定性，都有时、空局限性。没有哪一项政策是“包容万象”的，没有哪一项工作可以包打天下，承认它的局限性，就是承认它的特色。它局限在城镇独生子女家庭，或者说非农业户口的独生子女家庭，其实质就是计划生育利益导向机制中的一个制度，而不是利益导向机制的全部。不能幻想这个政策把独生子女父母老年后的所有问题统统包下来，必须清楚这个政策是带有人文关怀性质的奖励补助，相对于独生子女父母老年后的各种需求来讲，要保持它的连续性，只能是“千里送鹅毛、礼轻仁义重”式的奖励补助，仅仅是针对独生子女父母的社会保障体系中的一部分，不能寄希望于解决城镇独生子女父母进入老年后的所有问题。甚至也不能期望它像农村奖励扶助制度那样，在计划生育家庭的养老问题上发挥同等重要的作用。因为城镇或非农业人口还有其他更重要的保障形式，而农村的社会保障最多说刚刚起步，仍然比城镇落后很多。因此说，农村奖励扶助制度的标准代表了城镇奖励补助的上限。[11-13]
6.先行试点，逐步完善，循序推进
根据内生性制度博奕规则论的观点，制度变迁可以理解为从一种均衡(序列)到另一种均衡(序列)的移动过程。演变本身意味着非均衡的出现，这种非均衡要首先被决策者和制度企业家认知，然后发明出一种新的行为规则和制度安排，得到认可后再进行试错(trial and error)或试验，最后实现规则的替代。这是制度产生或制度变迁的一般过程或一般规律。在城镇独生子女父母中普遍实行年老奖励补助政策，事关广大城镇居民的切身利益。根据各地的具体情况，选择有政策基础、且落实较好、管理规范、措施得力的省、市、县(区)进行试点，全国选1～2个工作基础好、多年实施这一政策的省市，每个省市再选1～2个地区进行试点。同时鼓励没有相关规定的其他省、市按照国家的统一规定自行试点，并及时总结试点中的经验，不断完善政策执行程序和有关配套措施，取得经验后逐步在全国推开。
7.奖励补助的标准
(1)国家机关、企事业单位职工办理退休手续时，按每人不低于3500元的标准给予一次性奖励，原来已享受过地方性条例规定的一次性奖励且标准低于3500元的，只发放差额部分，达到标准的不再重复奖励。
(2)个体劳动者、无业居民等单位难以确定的城镇独生子女父母，比照农村部分计划生育家庭奖励扶助制度进行奖励。即年满60周岁以后，按人年均600元发放，直到亡故为止，已超过60周岁的，以政策开始执行时的实际年龄为起点发放。
8.资金发放方式
(1)国家机关、企事业单位职工办理退休手续时，由原渠道发放。
(2)个体劳动者、无业居民等单位难以确定的城镇独生子女父母，遵从所在县市农村奖励扶助制度的渠道发放，或由社会保险经办机构通过银行、邮局等社会服务机构发放，由社区进行管理。
(3)参加了城镇职工基本养老保险的奖励对象，奖励金也可纳入基本养老保险，退休时与养老保险金一起领取。具体采取哪一种资金发放方式，可依各地条件，本着尽可能减少中间环节、便民、及时、准确的原则，确保奖励落实到人。
9.资金来源遵从中央或省级财政为主、所在单位承担一定份额的原则
奖励补助金可由中央财政、省财政、区县财政和所在单位共同分担，具体比例可依各省市自治区的财政状况、目标人群多少及所在单位的经济效益而定，中央财政要覆盖到所有的省市自治区，而不仅仅是中西部地区，对发达地区，中央财政可象征性的予以支持。奖励补助金要分别纳入当年中央、地方的财政预算和企业单位的生产成本或工资成本。
10.敦促各地采取切实措施兑现奖励补助政策
在全国性的政策未全面推开之前或试点过程中，敦促各地加大兑现原有奖励补助政策的步伐，鼓励有条件的地方尽量一次性兑现，条件稍差的也要制定分步兑现的方案，兑现一个是一个，兑现多少是多少，为国家层面政策的实施扫清障碍、提供平台。
另外，借鉴农村的做法做好奖励补助政策目标人群的资格认定、资金发放、监督检查、运作管理等其他工作。
注释：
①1971-1998年，由于推行计划生育，全国共少生3.38亿人，仅儿童抚养费一项为全社会节约7.4万亿元，参见杨魁孚.计划生育投入与效益研究[M].北京：人民出版社，2000。