元代冗官述论，本文主要内容关键词为：元代论文,冗官述论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K247[文献标识码]A[文章编号]0439-8041(2006)05-0103-010
隋唐以后，由于科举取士等政治、经济及社会因素，历代王朝官府数量和官吏人数都不断上升。宋代的冗官已为人们所熟知，并且有了许多出色的研究①。而元代的冗官，前人略有论列②，迄今缺乏系统深入的探讨，一般教科书和论著也未曾涉及。元代究竟有没有冗官？如果有，其表现和特殊性何在？背景根源和社会影响又如何？笔者通过对相关文献的考察梳理发现，元代之冗官不仅普遍存在，而且还以官府名目繁多重叠、多员制泛滥、高官剧增以及与蒙汉政治文化二元体制密切关联等特色肆虐于政坛，从而使元代成为继两宋以后又一个官府和官吏冗滥十分突出的时期。
一、官府冗杂 叠床架屋
翻开《元史·百官志》，官府名目繁多、机构叠床架屋的情形马上会映入人们的眼帘。讨论冗官，似乎难以回避元代官府的繁多重叠。
概括地说，元代朝廷中书省、枢密院、御史台三个主要官署以外，计有六部(吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部)、十五院(翰林兼国史院、蒙古翰林院、集贤院、宣政院、宣徽院、太禧宗禋院、太常礼仪院、典仪院、太史院、太医院、奎章阁学士院、将作院、通政院、中政院、储正院)、十寺(武备寺、太仆寺、尚乘寺、长信寺、长庆寺、长秋寺、承徽寺、长宁寺、宁徽寺、延徽寺)、三司(大司农司、详定使司、崇福司)、四府(大宗正府、侍正府、尚供总管府、云需总管府)、十四监(太府监、度支监、利用监、中尚监、章佩监、经正监、都水监、秘书监、司天监、回回司天监、司禋监、艺文监、国子监、回回国子监)。其院、寺、司、府、监等常设机构的数量和名目，超过唐、宋以降的任何朝代。
再看地方官府的发展。秦汉以降的地方官府，多为二三级。如秦汉为郡、县二级，唐为道、州、县三级，宋金为路、州、县三级。元代则扩展为行省、宣慰司、路、府、州、县五六级。由于层级增加，地方官府的数量随之变多。仅路、府、州、县的数目最多时达2038个③。上述地方官府的层级数和官署总数，都超过了两宋。
从表1和表2两表中可以看出，元代中央官署、地方官署的数量和层级，比起两宋及唐代大都增加许多，有些甚至增加数倍。就是说，在官署数量方面，元代明显超过了以冗官著称的宋代。
说明：(1)表中数字主要依据《旧唐书》、《宋史》、《元史》之《职官志》或《百官志》。(2)宋代院官署计有翰林学士院、宣徽院、御药院、太常礼院、车辂院、左右骐骥院、审刑院、礼仪院、差遣院、审官院、磨戡京朝官院、国史实录院、礼宾院等。除翰林学士院、宣徽院外，多数是临时设置，有些则隶属于相关省、寺、监。如御药院、车辂院、左右骐骥院等。(3)殿前司、侍卫亲军、万户等军事衙署，未在统计之列。
说明：(1)表中数字主要依据《旧唐书》、《宋史》之《地理志》和《元史·世祖纪》至元三十年的有关记载。《元史·地理志》与《元史·世祖纪》所载略有出入。(2)军事机构及其他地方官署未列入统计数。(3)元代路府州县数2038，内含宣抚司、安抚司、长官司、录事司等259个。表中将宣抚司、安抚司归入路的统计数，其余长官司、录事司等归入县的统计数。
官署数量增加，自然会带来官员数的上升。下面，我们再来统计核算元代若干年份的官员数。
世祖至元三十年(1293年)，全国官员为16425人。大约在仁宗延祐年间，全国官员总数为26690人。其中，朝官2089人，京官506人，外任19895人，无品级4208人，色目官6782人④。后一次统计，未将蒙古官员及胥吏计算在内。如果以蒙古官员数相当于色目官的二分之一强估算，蒙古官员数应该在4000人左右。把蒙古官员数字计算进去，延祐年间全国官员总数应是三万余人。以上数字，均是朝廷定员。实际官员数字，恐怕远多于这个数字。至元三十一年(1294年)五月，御史台官云：“在京食禄者万人”⑤。大德七年(1303年)，奉使宣抚所罢黜的赃官污吏多达18473人⑥。元末吴海也说，“今日官员吏胥何啻三倍于旧”⑦。此处的“旧”，应指世祖朝。按照吴海的说法，元末官员数大约三倍于16425人。退一步讲，吴海的说法或有夸张和水分，不足为训，元末全国官员数较延祐年间又有所增加，也是可以肯定的。即使以三万多计算，元末官员数与两宋四万八千余的数目⑧，亦相去不远。
在元代诸多官府中，彼此之间的重复设置和叠床架屋，自然不可避免。元人王结《上中书宰相八事书》云：“今既建立省部矣，有户部，又存大司农司；有礼部，又有太常寺、光禄寺、侍仪司、会同馆；有兵部，又有通政院、太仆寺、尚乘寺，又有也可札鲁忽赤；有工部，又有将作院、武备寺、少府监、中尚监、利用监。各寺监长官资品视尚书有加焉。如此，则不相统属，政事纷裂，虚费廪禄，多设掾吏，实为冗长之甚。其余职司之繁，不能遍陈。”⑨ 王结所言，户部与大司农司之并存，礼部与太常寺、光禄寺之并存，兵部与太仆寺之并存，工部与将作院、武备寺、少府监之并存，唐宋已有之，元代只是沿袭前朝而已。但是，仪卫司、尚乘寺、中尚监、利用监等则为元朝所创设，即所谓“酌古则无有，准今则繁冗者”。这批司、寺、监的创设，无疑使汉唐以降六部与寺监官的重复设置更为严重了。他如既存翰林国史院，又设蒙古翰林院；既存集贤院，又设国子监、奎章学士院、艺文监、秘书监；既存司天监，又设太史院、回回司天监等等，均是职司相同或相近的叠床架屋之设。
另外，路总管府和宣慰司，也被不少人斥为“当重并”精简的两个官署⑩。而在各地教官、医官、阴阳官、仓库官、场务官、局院官、站官、僧道官等范围内，其差发、词讼等事宜，常常与路、府、州、县管民官发生这样那样的职能交叉。此类交叉发生后，有时不得不采取约问、兼管等方式来处理和协调。实际上，它也披露出诸多官府重复建置的一些弊端。
如果说宋代官府冗滥是基于养官政策指导下，两汉三公九卿、唐五省六部翰林及试官员外制、晚唐五代枢密院差遣制等等纷然杂陈和畸形发展的产物(11)，那么，元代官署繁杂则直接来自蒙古统治者对蒙古游牧官制和汉地官制的兼容并蓄以及出于维护特权目的的拼合、改造、增添。具体地说，元代诸官府的繁多名目和重复建置，又是循着如下四条线索逐步建构的。
第一，元代官府的基本框架来自对宋、金官制的沿用与不断累加。从朝廷中书省、枢密院、御史台、宣徽院、翰林院及主要寺监，到地方路、府、州、县等，元代的官署多来自对宋、金旧制的沿袭。在沿袭的同时，又不断累加，也颇值得注意。譬如，宋、金地方官大致是路、州、县三级制。元朝统治者又将行省、宣慰司及散府累加于其间，进而造成了行省到县五六级的繁多设置。
第二，由蒙古游牧官衍生出的诸多官府也汇入其间。有元一代，蒙古游牧官分为万户、断事官、怯薛执事官三个系列。万户、千户、百户制被原封不动地移植于蒙古军、探马赤军、汉军及新附军中，成为军队编组和军官的通行制度，自不待言。断事官(札鲁忽赤)融入汉地官宗正府，充任该官府的长官。另外，中书省、枢密院及行省也保留着若干名断事官职位。而怯薛执事加汉地官衔，改立为朝廷官署的，也为数较多。如怯薛中负责大汗烹饪饮食的宝儿赤(博儿赤)，世祖朝始相继担任了尚食局、尚膳院、宣徽院等官署及下属机构的主要官员。掌管皇帝饮食、宴享及诸王宿卫怯怜口粮食的宣徽院等，随之基本上为怯薛执事官宝儿赤所控制。速古儿赤原在怯薛中掌管宫廷御用衣服。至元二十二年(1285年)、至顺二年(1331年)先后设立的章佩监和侍正府，又都是管领速古儿赤及其所收御服宝带的。阿塔赤在怯薛中掌牧军马。世祖朝设置太仆寺专管“阿塔赤马匹”，后又设尚乘寺“掌上御鞍辔舆辇，阿塔恩群牧骟马驴骡，及领随路局院鞍辔等造作”，“理四怯薛阿塔赤词讼”。显然，太仆寺和尚乘寺，是由怯薛阿塔赤加汉地官衔而改造来的。他如游牧官奴都赤衍生的经正监，“掌管营盘纳钵及标拨投下草地”。孛可孙衍生的度支监，也与此类似(12)。上述蒙古游牧官衍生的官府，无一例外地经历了添加府、寺、监、院等官号而成某一新官府的过程。这也是导致朝廷寺、监、院官署冗滥的直接原因之一。
第三，从蒙古贵族的特权需要出发，因人因事，“创置衙门”(13)。这在蒙古皇帝、宗王、公主、功臣的位下官或投下官范围内最为常见。如为专门管辖皇帝宫廷事务，设置了数十种大小官署：宣徽院、太禧宗禋院、典仪院、太医院、中政院、储政院、太仆寺、尚乘寺、侍正府、尚供总管府、云需总管府、太府监、中尚监、章佩监、司禋监等；为便于管辖诸王公主位下事务，设置王傅府及内史府、王相府等；为便于蒙古诸王管理位下私属人口，设置旭烈兀大王位下管领随路打捕鹰房民匠总管府、哈赞大王位下管领本投下大都等路打捕鹰房诸色人匠都总管府、定王薛彻干位下管领本位下打捕鹰房民匠等户都总管府、安西王位下管领本投下大都等路怯怜口民匠总管府等(14)；为便于掌管前朝皇帝神御殿祭祀，设立太禧宗禋院及其所属的隆禧总管府(南镇国寺)、会福总管府(大护国仁王寺)、崇祥总管府(大承华普庆寺)、隆祥使司(大承天护圣寺)、寿福总管府(大圣寿万安寺)等；为便于掌管前朝皇帝斡耳朵祭奠等事务，设立长信寺(世祖)、长庆寺(成宗)、长秋寺(武宗)、承徽寺(仁宗)、长宁寺(英宗)、宁徽寺(明宗)、延徽寺(宁宗)等；为替皇帝和诸王贵族经营管理斡脱钱，设立诸位下斡脱总管府、斡脱所、斡脱局等(15)。这类投下或位下官署不仅名堂多，头目也颇多。甚至“管三、五户者，称总管，带金牌”(16)。所有这些，都是为蒙古贵族管理宫廷及投下事务、私属部民、祭祀及遗留斡耳朵、工役造作、高利贷等而特意设置的。其数量名目，不胜枚举，甚至超过了朝廷政务管理机构。它们对元代官署冗滥，不无推波助澜之功。
第四，按照职业分工，各设官署。蒙古贵族入主中原以后，还有个比较显著的设官原则，即按照户计职业分工，各设官署，自治其户。起初，或许是由于蒙古草原社会早期分工比较简单，入主中原后对被征服的诸多职业门类民户的管辖困难而偶然发生。后来，大批与职业有关的官署系列，就是按照户计职业分工的设官原则逐渐形成。属于宗教官的有：掌管佛教的宣政院、行宣政院、功德使司等，掌管基督教的崇福司，掌管伊斯兰教的回回哈的司，掌管道教的道录司、道正司等。属于教官的有：集贤院、国子监、蒙古国子监、蒙古提举学校官、蒙古字学教授、儒学提举司、儒学教授、学正、学录、山长、阴阳教授等。属于医官的有：太医院、官医提举司、医学教授、惠民药局等。属于钱谷官的有：制国用使司、都转运盐使司、盐课提举司、盐茶转运司、市舶提举司、路税务等。属于站官的有：通政院、站提调、副使、脱脱禾孙等。属于军官的有：枢密院、行枢密院、兵部、侍卫亲军都指挥使司、都万户府、万户、千户、百户等。匠官最为繁多庞杂，而且隶属关系多种多样。如工部所属的诸司局人匠总管府、提举左右八作司、茶迭儿局总管府、大都人匠总管府，将作院所属的诸路金玉人匠总管府、异样局总管府、大都等路民匠总管府，大都留守司所属局司，上都留守司所属局司，武备寺所属局司，路总管府所属织染局、杂造局等。其他，皇后太子诸王公主所属位下和功臣投下局司等，数不胜数。胡祗遹说“冗官可减，百工诸府可罢。百工所贵之技，过于买价；百工之力，虚于所掌之吏。”(17)，抨击的就是诸色匠官之冗滥。
除了以上主要类别，还有阴阳官(掌管阴阳术士)、仓库官、局院官、场务官、捕盗官等名色。严格地说，仓库官、场务官可归入钱谷官，局院官亦可归入匠官。从按职业分置官署名色的这种重复交叉状态，也可以窥见元代官署设置的不规范性。
与此相应，元代体现官阶高低的散官，也在汉地王朝传统的文散官和武散官二系列之外，按照职业官分司原则，增设内侍散官十四阶，司天散官十四阶，太医散官十五阶，教坊司散官十五阶(18)。这又反映了元代按职业分工设官署在官阶方面的固定化、制度化。
按职业设置官署，打破了汉地王朝依职司设官的原则，所设官署又与中央中书省、枢密院、御史台及地方路、府、州、县的官府系统相拼合、相混存，其结果自然使中央和地方官署数量大大增加了。
上述四条线索本身就是杂乱无章，缺乏恒定统一的设官法理原则，充满随意性和松散性，沿着以上四条线索汇集成的元代诸官署，自然十分繁杂庞大。
二、多员制及其泛滥
元代冗官的另一个表现是，多员制在中央和地方各级各类官府中不恰当的运用，以致每个官府内冗员现象都十分严重。
元代官署内包括长官在内的负有决策责任的若干名官员，称为“正官”。多员制的不恰当运用，首先表现在诸衙门官署正官范围内(为便于问题的考察，笔者试列《元代官府正官员数一览表》，见下页表3)。
说明：(1)正官是指各官署包括长官在内的负有决策责任的若干名官员。如中书省“八座宰相”，路总管府达鲁花赤、总管、同知、治中、判官、推官等，均属正官。(2)少数官署的实际员额，与表中略有出入。如户部员外郎多一员，计10员；陕西行御史台大夫一员，计7员。(3)表中员额统计数依据《元史·百官志》。
从表3中所列的57个官署正官员额情况可以看到，元代绝大多数官府实行多员制。最少的正官4员(国子监和州)，最多的达到46员。正官超过10员的官署计31个，超过20员的计6个。
官府多员制，在汉唐中书省、门下省、尚书省、政事堂宰相及两宋州级官府中，间或有之。然而，像元代这样从中央到地方普遍推行，每个官府正官数额如此之多，却是前所未有的。
笔者注意到，在各级各类官署普遍推行多员制的情况下，原汉地传统式官署的员额并不算太多，如中书省、御史台、六部、路、府、州、县等。而由蒙古游牧官系统的断事官、怯薛执事、斡耳朵官等衍生或嬗变来的官署，如大宗正府、蒙古翰林院、宣徽院、侍正府、利用监等，都是员额最多的衙门，其员数甚至相当于中书省、御史台的两倍以上。而且，原汉地传统式官署，职事繁重，品秩未见提高；由蒙古断事官、薛执事、斡耳朵官等衍生或嬗变来的官署，职事清闲，多为从二品以上的高官。这表明元代官署实行多员制，并不和职事繁重有什么直接联系，来自草原游牧官等蒙古旧俗的影响，倒是显而易见的。
需要说明的是，上述统计只是元后期朝廷员额定制。某些场合下部分官署超过上述定制的情形，又频繁发生。例如，六部尚书和宣慰使，虽然有三员之制，有时却多达八九员(19)。中书省宰相尽管有“八座”之制，武宗朝一度多达十四员。御史大夫也由规定的二员，增至四员。枢密院的正官十八员规制，又被增多至“署事者三十二员”。其他官府多达二三十员的，也不罕见(20)。除了正规定员，武宗等朝“遥授之官众”，包括中书省平章政事等均有“遥授”虚衔之员(21)。
多员制的不恰当运用，造成的后果是恶劣的。
首先是“十羊九牧”，“事不改旧而官日增”，“虚费俸钱”，增加国家和百姓的负担。除前述投下官署名堂多，头目也多，其“管三五户者，称总管，带金牌”(22) 的情形比较典型。类似情况在军队官署中，也比较突出。有人曾揭露：“南方无事，管军官员数太多，名为万户，军不满千；降至镇抚、百户，有止管二三人者”(23)。
其次，容易引起官员内部不必要的掣肘扯皮，降低行政效率。正如胡祗遹所言：“今日政治文案，设官置吏，选才不精，署员太多。不精则十不如一……太多则互相倚靠，耽误政事，文案丛杂，前后不一，议论纷纭，是非不定。”尤其是对“即今六部尚书八九员，侍郎、郎中、员外郎及一二；宣慰使七八员，同知、副使各一人”的格局，胡氏斥之为：“二身八首而一足，贻笑千载。”(24) 何玮也云：“古者一相，专任贤也。今宰执员多，政出多门，转相疑忌。”(25) 胡衹遹和何玮所言，切中要害，合乎事理。多员制违反了官吏设置应基于行政需要的原则，对于官僚机构的顺利运作与效率，的确是有百害而无一利。
元代官府多员制的滥用，与蒙古忽里台贵族会议旧俗有一定联系。蒙古国时期，处理军国大事，大多采取忽里台贵族议事方式。这是一种相沿已久的草原习俗和传统。应该承认，元代各级各类官府如此普遍实施的多员制和与其相适应的圆座连署制，很大程度上又是蒙古忽里台贵族会议旧俗对元代官府较全面的渗透。如果没有忽里台贵族议事俗及圆座连署规则，元代诸官府前所未有的多员制，似乎就会成为一个难解之谜。
与此同时，忽必烈等元朝统治者在各级官府中有意实行蒙古人、色目人、汉人、南人的种族分职或参用制，以收“临官者互相觉察”(26) 之效。既然是三四个种族官员的分职参用，故同一个官府内长期保持三个以上的正官职位，就是十分必要的了。在某种意义上，多员制为种族分职制的推行提供了必要的前提条件，而种族分职制又从维护蒙古贵族特权的层面，保证了多员制的长期稳定。
三、竞相升秩 高官剧增
元代冗官的另一个重要表现是高级官员的冗滥。它是朝廷内外各类官府竞相升秩和高官剧增造成的。
元代诸官府的升秩，始于世祖时期，变本加厉则主要集中在成宗、武宗、仁宗三朝。
蒙古国时期，官府的级别尚无固定制度，官府名色和品级，最初大抵照搬金朝制度。而金朝官府品级恪守唐制，据《金史·百官志》，金朝一品官府仅20个，二品官府仅13个，正三品官府仅65个，与唐朝相差无多。
世祖忽必烈时期，不仅基于原金朝官制完成了蒙元帝国诸色官府的品级定制，也随之带来三品左右的官署普遍增加。当时，所升格的三品以上的诸色官府，大部分属于新增设的，少数是原金朝官署。据粗略统计，新增即为正三品以上的有：中书省断事官、京畿都漕运使司、漕运使司、大都河间等都转运盐使司、山东东路转运盐使司、河东陕西等处转运盐使司、诸司局人匠总管府、茶迭儿局总管府、枢密院断事官、右卫亲军都指挥使司、左卫亲军都指挥使司、中卫亲军都指挥使司、前卫亲军都指挥使司、后卫亲军都指挥使司、唐兀卫亲军都指挥使司、蒙古侍卫亲军都指挥使司、贵赤卫亲军都指挥使司、回回炮手军匠上万户府、蒙古军都万户府(河南淮北)、统军司都元帅府(河北山东蒙古军都万户府)、江南行御史台、二十二道肃政廉访司、蒙古翰林院(从二品)、宣政院(从一品)、吐蕃等处宣慰司都元帅府(从二品)、吐蕃等路宣慰司都元帅府(从二品)、乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰司都元帅府(从二品)、脱思麻路军民万户府、西夏中兴河州等处军民总管府、淮东淮西屯田打捕总管府、大都等路民匠总管府、通政院、随路诸色人匠都总管府、管领诸路怯怜口民匠都总管府、内史府、随路诸色民匠打捕鹰房都总管府、崇福司、典瑞监、行省(从一品)、两淮都转运盐使司、两浙都转运盐使司、海道运粮万户府等。自原金朝从三品、四品、五品官署升至正三品以上的有：武卫军都指挥使司、集贤院、太常寺、武备寺、太府监、秘书监等。
另外，元世祖朝还实行依据户口数量及投下封户，大幅度递次提升路府州县级别的政策。由县升州和由州升路的，数量接近一半。北方的路，由金朝19个增加到40余个，南方增至100余个。全国州的总数，也由宋代的317个增加了398个。相应地，全国县的总数却比宋代减少69个(27)。这又是地方路府州县系统品秩攀升和高级官署增多的突出动向。
成宗朝诸官府升秩数量虽少，但滥升二品以上官秩之门业已开启。例如，成宗大德三年(1299年)十二月，掌管宫廷饮食燕享的宣徽院升为从一品；大德五年(1301年)七月，“升太医院为二品”；大德九年(1305年)二月，“升翰林国史院为正二品”；五月，立掌管祈福祭祀的衍庆司为正二品(28)。
武宗海山即位以前，总漠北之兵，历时八年，受蒙古旧俗影响颇深。他在位之际，提升官府品秩最为频繁，最为极端化。例如，大德十一年(1307年)五月，海山即皇帝位第四日，就升掌管驿站的通政院秩正二品，“升仪凤司为玉宸乐院，秩从二品”；六月，升掌管兵器制造的武备寺为武备院、秩从二品；七月，升掌管御服宝带的章佩监为章佩院、秩从二品，升掌管皮货衣物出纳的利用监为利用院、秩从二品；八月，升皇太子詹事院从一品，升掌管无主人口和牲畜的阑遗监秩三品；十一月，升掌管御用马匹的太仆院秩从二品；十二月，升掌管海外贸易的行泉府司为泉府院、秩正二品，“升皇太子典医署为典医监，秩正三品”。至大元年(1308年)正月，升掌管大斡耳朵宫帐事务的中尚监为中尚院、秩从二品；二月，升掌管行在宫帐陈设的尚舍监为尚舍寺、秩正三品，立掌管御用衣服的尚服院、秩从二品；三月，“复立白云宗摄所、秩从二品”，“升太史院秩从二品，司天台正四品”；四月，升掌管玉玺牌符的典瑞监为典瑞院、秩从二品；九月，升掌管皇后财赋营造供给的中政院从一品，升晋王位下内史府为内史院、秩正二品；十月，大护国仁王寺昭应规运总管府升为会福院、秩从二品。至大二年(1309年)九月，立资正院，正二品；十一月，“升皇太子府正司为从二品”。至大三年(1310年)六月，升晋王位下掌管祈福祭祀的延庆司秩正二品；八月，“升尚服院从一品”；十一月，大崇恩福元寺规运总管府升为隆禧院、秩从二品(29)。略作统计，武宗一朝新立或升秩的各类高级官府多达二十余所。
令人费解的是，仁宗爱育黎拔力八达“通达儒术”，颇领悟纲常之用，又率先恢复科举，早在他即位伊始的皇庆元年(1312年)，刘敏中就建议：“诸衙门改升创设，并多余员数，非世祖皇帝之制者”，“减并降罢”(30)，但仁宗仅仅对个别官府的品秩稍作降低外，在位期间一直没有停止滥升官府的步伐。如皇庆元年(1312年)正月，他将掌管大承华普庆寺的崇祥监升为崇祥院、秩正二品，又升翰林国史院秩从一品；三月，升掌管奏闻记录的给事中为正三品；五月，回回司天监升为正四品；七月，大司农司升为从一品。皇庆二年(1313年)二月，中政院又升为正一品。延祐元年(1314年)四月，延庆寺升为正二品；八月，太常寺改太常礼仪院，升为正二品；十一月，司天台改司天监，升正三品。延祐二年(1315年)七月，掌管基督教的崇福院升为正二品。延祐三年(1316年)三月、七月，太史院、掌管大护国仁王寺的会福院及掌管五台山佛寺的殊祥院，相继升为正二品。延祐四年(1317年)二月，蒙古国子监升秩为正三品。延祐五年(1318年)二月，晋王内史府升为正二品；四月，印经提举司升格为延福监、秩正三品。延祐六年(1319年)六月，管辖皇太后徽政院属下人匠的缮珍司升格为徽仪使司、秩二品，掌管回回医药的广惠司升秩正三品，大乾元寺规运总管府也升秩为正三品(31)。以上升秩官署合计19所，略少于武宗朝。表明儒化较深的仁宗爱育黎拔力八达，面对官府竞相升秩的浪潮或惯性，也不得不屈从追随。
文宗朝又有山东河北蒙古军大都督府、侍正府、尚舍寺等官署升秩(32)。
在上述50例官署升秩中，成宗朝占4例，武宗朝占24例，仁宗朝占19例，文宗朝占3例。与怯薛执事相关的宫廷官以及投下官、宗教官，约占近80％。这说明，官府竞相升秩很大程度上来自蒙古旧俗渗透和压力的作用。
稍有例外的是，仁宗朝的升秩官署中，一部分是翰林国史院、大司农司、太常礼仪院等汉地传统官署。其背景或许是仁宗皇帝出于重儒术、重农事的理念，在官署升秩浪潮中所做的某种平衡。
以上五十所官署升秩以后，一部分在英宗朝有所回落。如通政院降为从二品，中尚监降为正三品等等。但多数已升秩官署的品级被较稳定地延续保留下来。其结果就是元代三品以上官员数急剧增加。(见表4《唐、金、元三王朝高级官员统计表》)
说明：表中统计数依据《旧唐书·职官志》、《金史·百官志》、《元史·百官志》。元代司徒、太尉及东宫三师、三少，废置不常，未列入统计表内。
从表4可以看到，元代正三品以上高级官员较唐朝和金朝分别增加了10.8倍和9.8倍。这的确是元代高级官员膨胀的有力证据。
表中的员数，只是朝廷的正式规定数。在朝廷规定数以外，滥升滥授的三品以上官爵屡见不鲜。元人张养浩云：武宗朝“爵之太高，禄之太重，微至优伶屠沽僧道，有授左丞、平章、参政者。其他因修造而进秩，因伎艺而得官，曰国公、曰司徒、曰丞相者，相望于朝”；“朝廷诸大臣不知有何功何戚，无一不阶开府仪同三司者”(33)。诸如此类的有，皇子和世
乳媪夫斡耳授爵大司徒，大万宁寺住持僧米普云济“佩国公印”，白云宗总摄佩司空印等(34)。泰定帝热衷于喇嘛教，于是“太尉、司徒、司空三公之职，滥假僧人”。帝师“弟子之号司空、司徒、国公，佩金玉印章者，前后相望”(35)。直到文宗朝，仍有正三品的怯薛官武备卿定住“特授开府仪同三司”(正一品)(36)。无论朝廷规定的正规高官员额，抑或定额以外三公极品的滥授，均把元代高官剧增推至登峰造极的地步。
对高级官爵泛滥，元人张养浩曾予以尖锐的批评。他说：“自有国以来，名器之轻，无甚今日。夫爵禄，人君所以厉世磨钝，使天下人骏奔事功而不容后者，以其有此而已。故《书》谓：官不及私昵，惟其能；爵不及恶德，惟其贤。苟不论臧否劳逸，因一时之欢，辄加以极品之贵，则有功者必曰：吾艰苦如此而得是，彼优游如此而得是。今孰肯赴汤蹈火以殉国家之急也哉。”(37) 顾炎武也说：“自古及今，小官多者，其世盛；大官多者，其世衰。兴亡之途，罔不由此。”(38) 从小官职卑俸微，亲临民事，勤于庶政，大官位高权重，惯于作威作福、发号施令等情形看，张、顾二人的批评是颇有见地的。高官泛滥，破坏了统治集团内部权力分配的正常法规和唯贤能是举的原则，也破坏了高级官员与中下级官员金字塔型人数配置的合理比例，对国家机器诸职能的有效发挥，的确是有百害而无一利。元中后期朝政腐败混乱和社会矛盾迅速激化，不能说与高级官员队伍膨胀没有关系。
在行政实践中，高级官府带来的官府权力运作壅滞及互相扯皮、指挥失灵等，也十分严重。武宗初，刑部下令逮捕殴人之乐工，掌管乐工的玉宸乐院当时也升为正三品衙门，遂以“玉宸与刑部秩皆三品，官皆荣禄大夫”为由，遮留乐工不遣(39)，就是突出一例。
四、冗官弊端与原因
综观秦汉以降两千多年官僚机构的发展膨胀历程，冗官现象最厉，不止一个宋代，还应加一个元代。宋、元两代时空上前后相连，又分别是典型的汉族和蒙古族所建统一王朝，立国体制和基本政策差异很大。但两代的冗官，可谓登峰造极，各有千秋。宋代冗官，以赵宋养官政策下的官职分离、闲官虚衔和空衙废署为特色。元代冗官，则以官府冗杂叠床架屋、多员制泛滥、高官剧增三方面的表现超群出众。
关于元代冗官所产生的弊病，前面已谈及多员制不恰当运用和高官泛滥的恶果，这里，从整体上进一步阐发论述。
元人赵天麟指出：“冗官之弊有三：一曰选法之弊，二曰政事之弊，三曰军民之弊。夫文武官吏员数既多，当考满之时，近春秋之选，资格之簿，扰攘纷纭，保荐之文，交错旁午。有司行文，犹且未暇，奚暇顾孰有才、孰果有德而考校之也哉？既不遑考校，则取准于籍文、荐文之所陈布者矣。如此而欲杂流之人不进，货贿之隙不开，岂可得乎？杂流行贿者得志，则人可以仕矣。以致员多缺少，无如之何。经营者早得迁除，养高者坐淹岁月，此选法之弊也。夫文武官吏员数既多，有当决事而不决，有当行事而不行。问其职，则曰我此职也。问其施，则曰僚属非一，岂我之所能独主哉！混齐芋而难辨，受王命而自安。及乎朝廷闻之，遂立稽违期限之罚，不亦甚与。此政事之弊也。夫文武官吏员数既多，国家用人路广肤滥亦升，遂使临莅在下，岂能敷政化哉？政化不敷，而刻剥之苦，役使之烦，为害良多。此军民之弊也。”(40) 赵天麟归结的三大弊端基本属实。冗官不仅是人事选举领域的问题，还关系到政治腐败和百姓生计。选法之弊一旦发生，政事之弊和军民主弊统统会接踵而来，在这一点上赵天麟是独具慧眼的。
选官置吏，本为治国安民，官府和官吏数量过多，不仅有违设置初衷，也会成为国家机器运作中的累赘和祸害。比较起来，宋代冗官及随之而来的官职分离、闲官虚衔、空衙废署等，直接造成财政负担沉重，积贫积弱，但对官僚机构的正常运行无甚大碍。而在元代冗官中，叠床架屋和多员制泛滥的官府，剧增的高官，绝大多数是过问政事的。这比闲官虚衔、空衙废署式的冗官，效果更坏。其坏处是在加重财政负担外，又导致“十羊九牧”、“龙多不治水”、“官多政乱”的恶果。另外，元代冗官与薄俸并行，蒙古人又有“撒花”索贿的习俗，冗官与薄俸、“撒花”，偶然混合，导致贪污恶性发展和吏治极度败坏。这一点比宋代冗官后果还恶劣。泱泱大元帝国，不足百年而亡，原因很多，政治腐败居其一。应该承认，冗官又足以构成元代政治腐败的重要内容。
关于古代冗官的原因，郭正忠曾经从封建经济的发展、官僚特权的诱惑、地主阶级各阶层利害角逐不断获得平衡、秦汉以来君主专制制度发展演变等角度，作过比较精辟的分析(41)。至于元代冗官，因科举恢复较晚，赖科举之途入仕者，“仅百分之一”(42)。科举取士肯定不会是造成冗官的原因。由于蒙古贵族入主中原的特殊形势，除了造成古代冗官的一般原因外，另有若干特殊原因和背景，值得重视。
首先，蒙、汉政治文化二元体制支配下的汉地官与蒙古游牧官的拼加混合，直接导致了官府叠床架屋。蒙古统治者入主中原以后，吸收汉地先进的政治制度及文化，以汉法治汉地，已成不可逆转之势。但是，包括吸收汉法比较主动的元世祖忽必烈在内的蒙古统治者，始终没有完全皈依汉法，而是在吸收汉法的同时保留了大量的蒙古旧俗。蒙、汉政治文化二元体制，就是基于上述复合政策形成的。在蒙、汉政治文化二元体制的支配和影响下，元代官府既有对宋、金官制的沿用，也有蒙古游牧官衍生出的诸多官府汇入其间，还有蒙古贵族特权所需的“创置衙门”以及蒙古早期国家所惯用的按职业分工设官。其结果，当然是汉地官与蒙古游牧官有意无意地拼加混合，官府设置无甚章法，叠床架屋，冗杂不堪。
其次，蒙古忽里台贵族会议旧俗和统治者视官爵如赏赐的放纵政策，为多员制泛滥和高官剧增推波助澜。元代各级各类官府普遍实施的多员制和与其相适应的圆座连署制，很大程度上是蒙古忽里台贵族会议旧俗渗透影响的结果。或者可以说，蒙古忽里台贵族会议旧俗与官府多员制是一脉相通的。大多数蒙古统治者又视官职为赏赐物，不懂得名器的重要，授予官职带有很大的随意性和盲目性。由于这种随意和放纵政策，借皇帝圣旨、皇后懿旨、诸王令旨“要索官阶”、“率多躐等”、“侥幸加官”的，为数甚夥。甚至有“昨日一布衣，今日受三品命服。日月不深，资品卑下，而遽升二品宰相者”，“遂使侥幸之徒视名器如草芥”(43)。
这种情况，世祖朝业已有之。平定南宋后，朝廷录军将功勋，升为宰相执政者二十余人。这也是阿合马在江南所谓“海选”的组成部分。忽必烈藩邸旧臣王磐上奏批评说：“历代制度，有官品，有爵号，有职位。官爵所以示荣宠，职任所以委事权。臣下有功有劳，随其大小，酬以官爵；有才有能，称其所堪，处以职位。此人君御下之术也。臣以为有功者，宜加迁散官，或赐五等爵号，如汉封侯之制可也。”(44) 元朝皇帝大多不肯全盘汉化，包括忽必烈在内的有作为的皇帝，对王磐所云“官”、“爵”、“职”的区别及用场自然所知无多，所以他们依旧习惯于视官职为赏赐物。
武宗以后，赏赐官职之风泛滥成灾，越发不可收拾。进而又是互相攀比，你争我夺。或曰：“某人尚得某官，我何为而居下列？”或曰：“某人尚拜某爵，我何为而受斯命？”(45) 而且，攀比争官的，往往可以如愿以偿。
谋求高官厚禄，是历代官僚的一致欲望，这不足为奇。如果没有最高统治者轻视名器、把官爵当作一般赏赐物的政策，前述元代官员索要官阶、竞相攀升的行径不仅不能得逞，反而应该受到压制或责罚。遗憾的是，元朝皇帝中真正懂得“名爵岂赏人物”道理的，似乎仅元英宗一人而已(46)。
最后，蒙古皇室贵族及怯薛近侍等在冗官浪潮中扮演了不光彩的角色。人们注意到，在官府叠床架屋、多员制泛滥和高官剧增三种冗官的表现形式中，皇帝后妃宫廷官、宗王驸马投下官和怯薛近侍掺合其间的诸色官署，都占有很大的比重。如宝儿赤、速古儿赤、阿塔赤、奴都赤、孛可孙等怯薛执事衍生出来的多种官署，直接带来寺府监官的数量上升；替蒙古贵族管理投下事务、私属部民、祭祀及遗留斡耳朵、工役造作、高利贷等而特意设置的诸色院监，数量又超过朝廷内外的政务官府。而且在多员制的不恰当运用和高官攀升的浪潮中，这两类官府最为积极，出尽风头。另外，由白丁骤升高官的，也主要是怯薛人员。据日本学者片山共夫的统计，有元一代，怯薛近侍初任朝廷职官，品秩在正三品以上的达67人。其中，正一品和从一品的计15人(47)。前揭胡祗遹所云“遽升二品宰相者”，估计非怯薛近侍根脚者莫属。
以上前两条原因讲的是体制、政策的作用，后一条原因讲的是蒙古皇室贵族及怯薛近侍等在冗官浪潮中的表演。如果只有前两条原因，那么，元代冗官就可能局限于国家体制和政策层面，究竟能实施与否，实施多少，还存在一定的未知系数。有了后一条原因，直接关乎蒙古皇室贵族及怯薛近侍等特权和既得利益，体制和政策层面的东西就有了与之相呼应的社会势力和根基。这两方面上下结合，自然汇成元代冗官的巨大驱动力，使其积重难返，愈演愈烈。换句话说，蒙古旧俗、蒙古贵族特权利益的顽强表现和某种主导作用，在与元代冗官相联系的体制、政策、社会根基等方面，都随处可见。
我们看到，元代冗官的三原因分析，均离不开蒙、汉政治文化二元体制，离不开蒙古旧俗、蒙古贵族特权利益的顽强表现及其某种主导作用。换句话说，元代冗官现象并非偶然和孤立的。它所反映或折射的元帝国政治环境、政策基本轨迹和取向，即是蒙汉杂糅的政治文化二元体制。而在上述蒙汉杂糅中，汉法和蒙古旧俗并非平分秋色，也未必存在两者在前期和后期主导位置的互换。忽必烈所奠定的政治文化二元政策，多数情况下是以“内蒙外汉”的形式表现出来的。草原旧俗为代表的蒙古制度，相当多地占据忽必烈等元朝皇帝政治文化政策的内核部分，汉法制度则往往居外围或从属位置。造成元代冗官的政治、社会诸原因中蒙古旧俗居多的史实告诉人们，不宜对忽必烈等元朝皇帝的汉法政策估计过高，而应该正视其“内蒙外汉”二元政策的真相和重要效用。
有元一代，冗官的普遍存在和肆虐政坛，已如上述。另一方面，自元世祖朝开始，也曾出现过许多朝野有识之士抨击冗官的言论和少数皇帝精简官府的举措。不少时候，冗官与裁抑冗官前后相接、反复出现，一波未平，一波又起。尽管不少元朝皇帝屡次下令裁减省并官府及冗员，但结果几乎都是裁而复增，废而复立，周而复始，成效甚微。直到元末，冗官现象仍十分严重。“国家建官至多，虽冗散之府，徒手食于民者犹千百人，况显要乎？欲吾民之休息，非大减官府不可也”之类的呼声(48) 此起彼伏，纷纷扬扬。甚至连官修政书《经世大典·序录·制官》也无奈地说：“其官府之升，至于重大，而其属亦已繁多，日益月增，其势然也。其后颇以官冗吏繁为言，数有诏裁减，卒未遑及，亦有不已者。”(49)
元代冗官，屡治无效，表明元代冗官是与蒙、汉政治文化二元体制及蒙古旧俗的某种主导地位等背景紧密联系在一起的。冗官虽然造就了元朝政治的巨大赘瘤，但它恰恰又是蒙古贵族官僚等既得特权利益之所在。只要蒙、汉政治文化二元体制和元廷维护蒙古贵族官僚既得特权利益的政策不改变，冗官就会像幽灵一样长期在元代官僚机器内游荡，直到元帝国统治最后被葬送。
注释：
①张希清：《论宋代科举取士之多与冗官问题》，载《北京大学学报》，1987(5)，郭正忠：《中国古代官僚机构的膨胀规律及根源》，载《晋阳学刊》，1987(3)。
②陈高华、史卫民：《中国政治制度通史》，第8卷，第355页，北京，人民出版社，1996。
③据《元史》卷十七《世祖纪十四》至元三十年的统计，全国路、府、州、县等官府2038个，包含宣抚司、安抚司、录事司等。另，《元史·地理志》统计数为1749个。后者应是缩减调整的结果。
④参见《元史》卷十七《世祖纪十四》；《元典章》卷七《吏部一》，《官制一·内外诸官员数》。需要说明的是，《元典章》未能明确记载“内外诸官员数”26690人所在时间。另，同书同卷《内外文武职品》也没有记载时间。此两条内容联系密切，位置前后相邻的史料，估计属于同时。考量《内外文武职品》条，既存从一品的徽政院使，又有正二品之詹事院左右詹事。元中叶，此二官府同时设置，仅在武宗至大年间和仁宗延祐四年到七年两段时间。而且《内外文武职品》条中，武宗朝增设的尚书省等官署未见，故大体可以判断《内外诸官员数》和《内外文武职品》所载，应是仁宗延祐四年左右。
⑤《元史》卷十八《成宗纪一》。
⑥《元史》卷二十一《成宗纪四》。
⑦《闻过斋集》卷一《美监郡编役叙》。
⑧郭正忠：《中国古代官僚机构的膨胀规律及根源》。
⑨王结：《文忠集》卷四。
⑩胡祇遹：《紫山集》卷二十三《民间疾苦状》。
(11)郭正忠：《中国古代官僚机构的膨胀规律及根源》。
(12)《元史》卷九十《百官志六》。
(13)《元史》卷三十四《文宗纪三》至顺元年七月庚午。
(14)《元史》卷八十五《百官志一》，卷八十九《百官志五》。
(15)《元史》卷八十九《百官志五》。
(16)郝经：《陵川集》卷三十二《便宜新政》。
(17)胡祇遹：《紫山集》卷二十一《政事》。
(18)《元史》卷九十一《百官志七》。
(19)胡祇遹：《紫山集》卷二十三《民间疾苦状》。
(20)《元史》卷二十二《武宗纪一》大德十一年六月己巳，己亥；至大元年七月戊寅。
(21)《元史》卷二十三《武宗纪二》，卷三十二《文宗纪一》天历元年十二月戊午。
(22)郝经：《陵川集》卷三十二《便宜新政》。
(23)《紫山集》卷二十三《民间疾苦状》；《元史》卷二十二《武宗纪一》至大元年十一月己未。
(24)胡祇遹：《紫山集》卷二十一《论沙汰》，卷二十三《民间疾苦状》。
(25)《元史》卷一百五十《何玮传》。
(26)《元史》卷二百五《桑哥传》。
(27)《元史》卷十七《世祖纪十四》至元三十年。
(28)《元史》卷二十《成宗纪三》，卷二十一《成宗纪四》。
(29)《元史》卷二十二《武宗纪一》，卷二十三《武宗纪二》。
(30)刘敏中：《中庵集》卷七《皇庆改元岁奏议》。
(31)《元史》卷二十四《仁宗纪一》，卷二十五《仁宗纪二》，卷二十六《仁宗纪三》。
(32)《元史》卷三十三《文宗纪二》天历二年十一月丙寅，卷三十五《文宗纪四》至顺二年八月壬申，卷三十六《文宗纪五》至顺三年五月甲戌。
(33)张养浩：《归田类稿》卷二《时政书》。
(34)《元史》卷三十三《文宗纪二》天历二年十月庚戌，卷二十五《仁宗纪二》延祐三年十一月，卷二十六《仁宗纪三》延祐四年六月癸亥。
(35)《元史》卷二十九《泰定帝一》泰定元年三月庚戌，卷二百二《释老传》。
(36)《元史》卷三十三《文宗纪二》天历二年九月壬申。
(37)张养浩：《归田类稿》卷二《时政书》。
(38)顾炎武：《日知录》卷八《乡亭之职》。
(39)《元史》卷二十一《武宗纪一》大德十一年十一月乙亥。
(40)赵天麟：《太平金镜策》卷三《削冗员》。
(41)郭正忠：《中国古代官僚机构的膨胀规律及根源》。
(42)《元史》卷一百八十三《韩镛传》。
(43)《元史》卷二十三《武宗纪二》至大三年二月乙丑；卷二十四《仁宗纪一》皇庆元年六月丁亥；《紫山集》卷二十三《民间疾苦状》。
(44)《元史》卷一百六十一《王磐传》。
(45)胡祇遹：《紫山集》卷二十三《民间疾苦状》。
(46)《元史》卷二十八《英宗纪二》至治三年五月戊午。
(47)片山共夫：《怯薛と元朝官僚制》，载《史学杂志》，第89卷，1980(12)。
(48)虞集《道园类稿》卷三十九《江西监宪刘公去思碑》。
(49)苏天爵：《元文类》卷四十。
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