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中图分类号：F326 文献标志码：A 文章编号：1671-6116(2009)-04-0129-05
随着经济的快速发展，生态环境问题日益突出，特别是生态脆弱地区的生态环境问题与贫困问题交织在一起，会对我国实现可持续发展与构建和谐社会产生严重影响。为了改善这种状况，近些年来，国家相继启动和实施了以生态环境建设为中心的西部大开发战略，开展了天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理等重大林业生态工程，森林生态效益补偿基金也在法律上得到了确立。从效果看，这些工程和政策的实施无论对生态环境的保护与恢复，还是对增加农民收入、调整农业产业结构，以及促进农村经济发展都起到了积极作用。但同时，财政投入的效率和生态恢复成果的稳定性也一直是备受关注的问题[1～3]。生态建设中存在的“只能保证过程，不能保证结果”的问题，使我国生态恢复和建设效果大打折扣[4]。
生态恢复与重建绝不只是一个技术问题，更是一个经济问题。在我国加快生态保护、恢复与重建的过程中，如何提高生态公共产品生产者的积极性，有效保证生态恢复与重建人工生态系统成果的稳定性，减少政府的管理成本，更有效地提高公共投资效率，成为生态恢复及重建理论与实践的中心问题。
自21世纪初，国内一些学者在生态补偿、生态服务市场化理论研究与实践的基础上，针对我国生态建设实践与模式中存在的问题，提出了生态购买概念，并认为生态购买是一种能有效解决上述问题的制度创新，应在我国生态恢复与重建中实施生态购买制度。尽管相关研究不多，而且较为零散，但作为一种可能的提高生态恢复效率的制度创新形式，加强研究十分必要。为此，本文从生态购买概念、实施的必要性和可行性、相应的制度设计等方面进行了总结和分析，以期对后续研究和创新我国生态恢复及保护管理制度有所参考和启示。
一、生态购买的概念和内涵
延军平认为，生态购买是实现生态与经济良性互动发展的制度与政策选择，是国家为了生态环境的持久安全，在生态环境建设中实行国家市场经济体制，选择生态环境极端脆弱且又具有全局意义的地区，启动专门的工程，确立专门的职能机构，每年依据林草恢复的数量和自然生态质量来付给林草所有者相应的货币，实现国家要“被子”与农民要“票子”的双赢效益[3]。
吴晓青等认为，生态购买是针对生态建设成果(生态产品)形成、巩固、转化和利用的制度安排和政策设计，是指政府创建生态银行、生态产品市场和生态购买机构组织，适时收购生态建设者的成果，让生态建设者适时收回成本和投资，用于改善生活和扩大再生产；帮助将“产品生态”转化为“商品生态”，通过生态买卖和“生态购买”，确保“生态致富”。随着生态购买的发展，企业、个人竞相介入生态建设，将生态(产品)卖给政府，成为生态购买的供给主体；也可能求购农户的生态产品，再转手卖给政府，从中赚取差价，从而繁荣生态购买的市场[4]。
生态购买是对我国“只能保证过程，不能保证结果”的生态建设模式反思的结果[4]。与现行的生态建设模式相比，生态购买的优势在于：变计划机制为市场机制、变过程管理为目标管理、变国家要求为农民主动需要、变国家微效投入为显效投入、变静态投入为动态投入、变无价生态为有价生态、变国家一方投入为全民多方投入[2,3]。
从上述定义中，不难看出：①生态产品是一种公共品，生态购买引入了市场手段，政府成为生态产品的购买者；②与现行生态公共品供给方式相比，生态购买是将“产品生态”转化为“商品生态”的制度安排，可有效激励贫困地区和生态产品生产者保护生态环境，提高生产生态产品的积极性，提高生态服务的供给效率；③与现行生态公共品供给方式相同的是，政府仍是生态产品的提供者，所不同的是，生态购买中，政府已不是直接的生产者；④政府购买生态产品，而不是直接投入生产，一定程度上避免了生态恢复过程中的道德风险，因而，是一种可能的提高生态恢复效率的制度创新形式。
生态购买是政府作为生态公共品购买者和提供者的一种模式，既不同于我国生态恢复中现行的生态补偿方式，也不是生态服务完全市场化，它们之间既有联系，也有区别。
(一)生态补偿与生态购买
我国生态补偿研究始于20世纪80年代，但学术界对其认识至今尚未统一。有学者认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排[5]。也有学者从法律角度将生态补偿定义为：为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)，以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿[6]。还有学者认为生态补偿有广义和狭义之分：广义的生态补偿，包括污染环境的补偿和生态服务功能的补偿，即包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿，以及由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿；狭义的生态补偿仅指对生态服务功能的补偿[5，7]。
对于生态补偿与生态购买之间的关系，从目前文献检索情况看，还少有学者进行研究，如吴学灿等人较为深入地论述了生态补偿与生态购买[8]。他们认为，生态补偿能够平衡和协调利益关系，促进社会公平，为生态建设培育良好人际关系和人文社会环境。但目前，生态补偿因市场力量与政府力量未能融合，生态补偿力量弱小，能力十分有限；另一方面，生态补偿属福利救济性质，注重补偿初始和公平性，不考虑补偿效果，效果不明显，生态效益与经济效益分离，经济效益差，制度机制不健全，导致生态补偿失去了活力和效率。而生态购买能彻底改变生态建设“只有生态效益，没有经济效益”的现状，优化生态补偿过程，确保生态补偿效果，使生态补偿“过程方式最简单，代价最低，效果最好”。
朱洪革提出将生态购买与生态补偿作为森林自然资本长线投资的两种手段，生态购买用于解决森林营造的问题，生态补偿则用于解决森林管护问题；生态购买面向非国有公益林，生态补偿则面向国有公益林和非国有公益林；并提出了生态购买与生态补偿结合使用的可操作要点[9]。
总之，生态补偿是为改善、维持或增强生态系统的生态功能而对正外部性行为进行的补偿，但具体补偿方式可不相同，有经济(如货币、实物)和非经济形式(如技术、兴办企业、劳动力安置)的补偿[6]；也有纵向生态补偿和横向生态补偿[10]。生态购买也是一种对生态效益的补偿[3]，而且是一种更直接的市场化生态补偿方式，它可使生态补偿过程变得更为简单和有效。
(二)生态购买与生态服务市场化
为更持续、有效地满足人类对生态服务的需求，针对包括森林在内的生态系统服务的特点及特殊性，生态服务市场化的研究不断深入。实践中，也已出现范围、程度不同的生态服务市场，如碳汇市场、水文服务市场、生物多样性市场等。
依据政府参与的程度不同，Ian Powell等把生态系统服务市场分为3种：①自发组织的私人交易；②政府把某项生态系统服务定义为一种可以交易的商品，并且为此设计诸多规则来生成社会需求；③公共支付体系，是政府为了国民福利的代际公平享有，用公共财政拨款直接投资一个公共项目[11]。
可见，国内学者所提出的生态购买，是在国内外生态补偿、生态服务市场化理论研究与实践的基础上，针对我国生态建设实践与模式中存在的问题而提出的制度创新方式。从性质上说，生态购买属于生态服务市场化的一种手段与方法，但又有所不同。首先，生态购买中的政府是生态服务公共品的提供者，更是生态产品固定的购买者；其次，生态购买不是直接投资于一个生态建设项目，政府既不是项目的直接管理者，也不是直接的生产者；再者，政府并不是作为第三方，对市场进行干预，将买卖双方召集在一起针对价格等进行协商[12]，而是作为交易的一方，为提高生态恢复的效率与稳定性，对终端生态产品的直接购买。
二、生态购买的必要性和理论依据
(一)必要性
1.生态建设中政府行为优化的需要
多数学者认同生态产品是纯粹的公共物品，应由政府提供，但同时也关注政府如何保证生态产品的有效供给和提高公共财政投资使用效率等问题。中国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的，相当程度上存在着无效的规模成本、运行成本和决策成本，同时，公共品的政府供给过程中难免出现“寻租”现象。这是生态环境建设绩效不佳的关键，也是政府行为优化的方向[7,13]。
2.现有生态恢复与重建模式的不足
在我国生态恢复和重建中，主要采用政府直接投资生态工程的模式。一些学者在对生态工程实施结果及存在问题分析的基础上，认为政府直接投资生态工程的模式是“高投入、低效益”，仅能保证过程，不能保证结果；与当地农户缺乏利益关系，也未与当地经济结构调整紧密关联；生态产品(生态建设成果)不易巩固；由于工程中间机构和环节繁多，项目资金被截流或挪用，管理成本巨大[4,13～15]。因此，应改变政府生态建设投资和管理的模式和重点，以生态建设成果(生态产品)为投资和管理重点，使生态公共物品的生产和提供分离，提高生态建设的质量和效率，而生态购买是实现这种转变的载体和途径。
3.现有生态补偿机制的不足
生态环境的保护和恢复，一方面取决于人工生态建设，另一方面更依赖于“禁止和限制开发利用”。无论是人工生态建设，还是“禁止和限制开发利用”都应当以生态补偿为支撑。但是，长期以来，由于生态补偿机制缺失，使保护生态环境沦为“赔本的买卖”，严重挫伤了生态建设者的积极性，导致生态产品(或生态服务)的供给效率大大降低(这在贫困和生态脆弱地区体现得尤为明显)。近年来，政府充分认识到生态补偿的重要性，开展了生态效益补偿资金试点工作，并在法律上予以明确。从实际效果看，这种以中央财政纵向转移支付开展的生态补偿确实使特定地区的生态环境得到了改善，但存在生态补偿的投入相对较少[10]，补偿对象、标准难以确定等问题。
(二)理论依据
从生态购买的概念与分析中不难看出，生态购买的核心内容是：政府仍是生态产品的提供者，但已不是直接的生产者。其理论依据是：首先，依据公共物品等理论，从效用的分割性、消费的竞争性和受益的排他性等方面考察，生态产品属于公共品[16]。关于公共品的供给方式主要有3种理论：政府供给论、市场供给论和其他非政府解理论。尽管理论上，这3种理论对公共产品供给存在分歧，但这些理论对政府在公共产品的供给中所起的作用都没有加以否认。这些理论分歧的焦点在于政府与市场各自应供给多少公共产品，即以“谁为主”的问题[17]；或者在于由政府直接组织生产还是政府提供的问题。政府直接组织生产与政府提供的相同之处表现在二者都是政府介入的经济活动。二者的区别在于：政府提供是政府作为公共产品的购买者，所提供的公共产品未必是政府生产的；而政府生产则是政府成为公共产品生产的直接参与者。其中，经济人假设、公共产品理论、外部性理论是生态公共品应由政府提供的理论依据；而公共选择理论、新制度经济学和多中心理论则为政府提供不等于政府生产提供了依据[17～20]。王爱民认为，政府在环境产品需求和供给上具有双重垄断性，作为需求垄断者，政府只有两种方式可以获得环境产品[16]。第一种方式是由政府出资交私人部门生产，第二种方式是由政府出资并直接组织环境产品的生产。而在双重垄断情况下，政府部门提供环境产品的成本往往会很高，可以通过私人部门与政府交易的方式生产生态环境产品和提高环境产品的供给效率。陈喜红认为，公共物品和准公共物品的划分并不是一成不变的，随着科技和金融工具的创新，原来私人部门和企业不愿意或没有能力提供的公共物品就有可能变成准公共物品，政府可以通过与私人企业或其他公共机构的契约安排，为地方公民提供环境公共物品[21]。
三、可行性与实现机制
生态购买是一种生态产品供给的制度安排，既应具备理论上的可行性，也应具备实践上的可操作性。延军平等以陕甘宁老区为例，从生态购买类型、层次、对象界定、计价、时间与步骤以及管理体制与保障政策等方面，对生态购买的实现机制和具体操作，进行了较为详尽的研究[22]。吴晓青等提出“国有私营”生态购买的完善和实施需要3方面的基础和条件：①生态购买的法律和政策框架，明确生态购买的指导思想、精神、原则、要求、目标、标准、数量、定价、步骤、程序、规则、对象、范围等；②编制生态购买的“技术手册”、“法律手册”、操作规范和实施细则，以规范生态购买；③生态购买配套制度和运行环境的研究与建立[4]。
蒋天文认为最难操作的是政府购买标准的问题，并建议，作为厂商进入的激励，政府应采用一个远高于成本价格的购买方案，并按年逐步支付资金以确保项目的后续效果及牵制厂商的作假行为[13]。古振宾等则认为，各级政府对不同地域、不同林分质量的森林生态服务购买出价不同，出价的高低主要取决于自身对森林生态服务需求的迫切程度[23]。朱洪革则认为生态购买价格应以市场价格为基准，应在签约合同中规定，应高于成本价，接近或等于到期的市场价格[9]。理由是如果生态购买价格等于成本价，那么农民就不会有造林的积极性；为了减少成林后购买的交易成本，建议将价格事先定下来。黎平等在提出对生态营林实施国家或国家代理的“效用购买”基础上，根据新造林地和国家初次购买后的林分两种情况，分别给出了生态营林效用支付价格定价公式[15]。许英明等提出依据森林蓄积等4个指标，根据权重确定出综合价格，由国家出钱向西部生态脆弱地区购买这些生态产品[24]。或者，通过模拟碳交易，即发达地区出钱向生态脆弱地区购买碳汇指标，将森林碳沉降所形成的碳排放权从无形产品中分离出来，通过排放权的资产化过程，使其有形化、市场化，从而进入有形市场进行交换，实现生态公共产品商品化。
至于建立生态购买制度所需要的资金问题，蒋天文认为，可根据区域禀赋，采取经营权拍卖或者通过环境相关产业引导大厂商资金流入的办法进行生态融资[13]。也有学者认为，除国家财政转移支付外，还可采取对东部地区征收生态税，采取各种财税优惠政策鼓励私人投资，以及发行西部生态彩票，建立生态银行等措施，筹集生态购买资金[10,25]。
四、展望
综上，国内学者提出的生态购买是一种可能的对现有生态建设模式的改进方向，一种可能的提高生态公共品供给效率、保证人工重构生态系统稳定性的制度安排。但是，从目前所掌握文献看，学术界对生态购买问题的研究还处于理论探索阶段，仅对生态购买的概念、实施的必要性、可行性及相应的模式设计等方面进行了理论探讨，今后应进行和加强以下方面的研究：
1)通过典型案例，进一步对生态购买和现有生态公共品供给制度进行比较研究。理论上，生态购买是有效率的生态公共品供给制度安排，它可以变生态建设的过程管理为结果管理，减少政府管理成本，并充分考虑生态公共品生产者的经济利益，解决生态建设中激励强度和激励时限都不足的问题。然而，实践中，生态购买作为一项新的制度思路，需要通过试点或案例研究，总结经验，发现存在的问题；也需要进行成本-收益分析，与现有生态产品供给方式进行比较，检查该制度设计和实施成本是否高昂等。
2)进行价值核算、购买标准等基础性研究。生态购买是一种实践，因此需要研究的具体细节和技术性问题还很多。由于我国土地广袤，气候类型和植被类型多，生态产品多样，各区域经济发展水平也不同，怎样进行生态产品的价值核算，如何确定购买标准？每年购买的实施成本是否会过大？另外，实践中如何创建生态公共品市场、有效的政府生态购买体制等，都是需要深入研究的问题。
3)生态购买的资金来源。与政府投资生态工程建设和进行生态补偿一样，生态购买也面临政府财力有限及资金来源问题。目前，政府提供生态公共物品的资金主要来源于财政，而且自20世纪末以来，尽管政府为改变生态公共物品供给短缺现状，提供了较大的财政投入，但与需求相比，差距甚大。因此，采用何种切实可行的方式为生态公共物品融资，也是需要研究的重点问题之一。
4)国外有关生态服务市场化的比较借鉴研究。国外研究认为，生态产品供给市场化是实现生态效益内在化的有效手段，而且实践上也取得了较大的进展。应积极研究和借鉴国外的相关研究成果和实践经验，通过比较研究，设计出符合我国实际情况的制度安排，提高生态产品生产者的积极性和生态公共产品投资效率，保证我国生态产品有效供给。