粮食直接补贴政策的经济学解析，本文主要内容关键词为：经济学论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、粮食直接补贴政策的由来
对粮食进行补贴是各国政府保护农业、确保粮食安全最主要、最常用的市场手段，但不同国家、不同时期，其补贴的方式和力度不尽相同。中国的粮食补贴政策已实施多年，经历了从对粮食消费者补贴到实施粮食保护价制度再到对种粮农民进行直接补贴三个发展阶段。
1.对粮食消费者补贴阶段（1960～1992年）。在这一阶段，国家对粮食实行统购统销，统购价多次调整，而统销价长期不变，购销价格严重倒挂。在短缺经济条件下，这一措施对保障城镇居民的基本粮食需求起到了关键作用，但国家付出了大量“粮食消费补贴”，同时压低了粮食价格，损害了广大农民的利益。尽管政府几次调整了粮食收购价格，但工农产品的比价关系一直是不断扩大的。1951～1995年的45年中，工农产品综合比价指数仅有8年超过100，有37年指数小于100，在指数最低的1991年和1982年，比价指数仅为82（注：根据国家统计局《中国统计年鉴》（1982～2004年历年，中国统计出版社）计算。）这就是计划经济时代的“剪刀差”，即人为压低了农产品价格，农业支持了工业的发展，农民支持了城镇居民，本应由农民获得利益的一部分流向了城镇居民，粮食的商品属性和公共物品属性已经“异化”，粮食成为农民的“贡品”和城镇居民的“福利品”。
2.粮食保护价阶段（1993～2003年）。1993年2月，中国开始实行粮食购销价格改革，逐步放开粮食购销价格，建立粮食保护价制度。这项政策一开始仅限于定购粮和专项储备粮，1997年扩大到敞开收购农民的“余粮”，实行“四分开、一并轨”改革，即政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老账目分开，粮食定购价格与市场价格并轨。1998年5月，政府又实行“三项政策、一项改革”，即用保护价敞开收购农民余粮、顺价销售、收购资金封闭运行、国有粮食企业改革。这种通过干预市场价格对粮食实施补贴的政策，起到了刺激农民种粮积极性的作用，改变了粮食供不应求的局面，收到了良好的社会效果。但是，这种长期的、无限的保护价的实施，导致了以下“两难”局面：一方面，粮食产量增加了，但品种结构不合理，库存严重积压，粮食市场供大于求，顺价销售极为困难，市场价格持续低迷。另一方面，财政支出不堪重负，而且越是产粮区，财政负担越重，国有粮食企业陷于困境，这就导致了产粮区各级政府和种粮农民的种粮积极性下降，从而被迫降低粮食保护价标准，缩小保护价范围，致使粮食产量不断下降。1996年、1998年、1999年3年粮食产量都超过5000亿公斤，分别为5045.2亿公斤、5122.9亿公斤、5083.8亿公斤，但从1999年开始，粮食产量连续5年下降（其中，2002年略有回升），2003年的粮食产量为4306.9亿公斤，低于1990年的产量。这5年中，中国粮食生产出现了“五个减少”、“四个最少”、“三个降低”的特点。“五个减少”是：耕地面积减少，种粮面积减少，总产量减少，单产减少，人均占有量减少。“四个最少”是：2003年的粮食播种面积为14.9亿亩，为新中国建国以来最少；粮食总产量为4306.9亿公斤，为20世纪90年代以来最少；人均粮食占有量为333.5公斤，为20世纪90年代以来最少；粮食库存量为1803.5亿公斤，为20世纪90年代以来最少。“三个降低”是：调出省的粮食调出能力降低，销区自给能力降低，主销区自存比例降低。上述现象导致了2003年粮食价格大幅上涨，从而带动农产品乃至整体物价水平上涨。这种局面如果持续下去，将影响国民经济健康发展，甚至出现粮食不安全的隐患。
3.对粮食生产者补贴阶段（2004年之后）。针对上述粮食保护价政策实施中出现的“两难”局面，同时，在WTO农业贸易谈判的压力和美国、欧盟等国家和地区的农业政策转向对农民实行收入补贴的导向下，粮食直接补贴政策在中国就应运而生了。直接补贴政策始于2001年7月国发28号文件，该文件提出：“在实行农村税费改革的地区，选择一两个县（市）进行将补贴直接补给农民的试点，并认真总结试点经验。”2002年，吉林东丰和安徽天长、来安三县进行了粮食直接补贴试点；2003年，全国有16个省（区、市）全部放开粮食价格和市场，实现粮食直接补贴代替粮食保护价；2004年，粮食直接补贴已在全国全面铺开。
粮食直接补贴政策从试点开始已运行3年，很有必要对这一政策进行理论上的解析，总结实际运行中的经验，预测这一政策实施后将出现的局面，进而提出科学的政策建议，使中国粮食生产和粮食市场走上健康发展的轨道。
二、粮食直接补贴政策的经济学解析
实施粮食直接补贴政策是粮食政策上的一个重大的历史性跨越。这一措施的实施对粮食市场产生什么影响，粮食市场价格及供求情况将发生什么变化，在直接补贴的过程中生产者和消费者谁得利多些，粮食直接补贴能否平抑粮食产量和价格波动等问题，都是值得研究的。
（一）粮食直接补贴政策对粮食市场产生什么影响
图1 粮食直接补贴对粮食市场的影响
在完全竞争市场中，粮食的供给与需求及均衡价格和产量是由市场来确定的。如图1所示，S、D分别为粮食供给和需求曲线，
分别为市场均衡价格和均衡产量。对农民进行直接补贴后，生产者愿意多提供粮食，这相当于供给曲线向右平移，即由
，即补贴后粮食市场价格低于补贴前的粮食市场价格。但是，因为粮食需求也是不断增长的，而且目前粮食直接补贴的力度不大，对农民种粮积极性的刺激作用不会太大，所以，粮食市场供大于求的局面不会太严重，粮价也不会有太大的下降。
（二）粮食直接补贴政策实施后谁得利多
这个问题似乎太简单，政府将钱补到了农民手中，自然是农民得利了。其实不然，得利多的不是粮食生产者，而是粮食消费者。
假设粮食的需求方程和供给方程均为线性的，即：
这是因为在市场经济条件下，商品的价格由市场关系确定，政府给予农民补贴降低了粮食市场均衡价格，政府补贴通过市场价格的降低隐形地流给了消费者。
（三）粮食直接补贴政策能否平抑产量和价格的波动
在完全竞争市场的条件下，由于粮食供给价格弹性大于需求价格弹性，粮食产量和价格总是波动的，而且波动的幅度将越来越大，这已被理论（肖国安，1995）和实践所证明。那么，实施粮食直接补贴政策能否平抑粮食产量和价格波动呢？因为粮食的供给价格弹性远大于需求价格弹性，对粮食生产进行直接补贴并不改变粮食的供求特性，即不改变供给曲线的斜率，只是供给曲线平移了一个距离。根据蛛网理论，在进行粮食直接补贴后，粮食供给量和价格的运动呈一个发散型蛛网，即粮食产量和价格将呈现周期性波动，并且这种波动将呈扩大趋势，所以，对粮食生产实行直接补贴，并不能平抑粮食产量和价格波动，相反还有可能起到加速波动的作用。例如，在粮食供不应求、市场价格上升时，政府给予生产直接补贴，更会刺激生产者扩大生产，使下一年度供大于求的状况要大于没有政府补贴时的市场状况，而当供过于求、市场价格下跌时，政府给予直接补贴，这种微弱的补贴并不能抵消因价格下跌带来的农民收益减少，调动不了农民种粮积极性。所以，粮食直接补贴可能成为粮食产量波动的“加速器”。
三、对粮食直接补贴政策的理性思考
从粮食直接补贴政策实际执行的情况看，粮食直接补贴工作已经取得了多方面的政策效果，达到了比较好的预期目标，并在以下几方面产生了重要作用：①粮食直接补贴政策向农民发出了鼓励种粮的信号，大大提高了农民种粮积极性，在2004年的春耕生产季节，全国不少地区出现了农民抢农时、增投入、主动扩大粮食生产的良好局面，全年粮食产量增长9%，达到4695亿公斤，扭转了粮食产量连续5年下降或停滞的局面；②粮食直接补贴直接增加了种粮农民的收入；③粮食直接补贴使农民感受到了党和政府的关怀，改善了农村党群、干群关系，赢得了民心，产生了深远的政治影响；④粮食直接补贴改变了中国长期以来沿用的间接补贴方式，实现了中国粮食补贴制度的创新，创新了国家支持农业发展的机制，加快了中国粮食流通体制市场化改革的进程；⑤粮食直接补贴属“绿箱”政策，符合WTO平等贸易的规则，趋同于欧盟和美国的做法。从实际情况看，农民对粮食直接补贴政策非常满意。2004年7月，财政部会同有关部门就粮食直接补贴工作对13个粮食主产省的1809位农民进行现场问卷调查，结果表明，有1677位农民对2004年的粮食直接补贴政策表示“满意”，占被调查人数的93%；选择“较满意”的有85人，占被调查人数5%。有1782位农民认为粮食直接补贴提高了种粮积极性，占被调查人数的99%。与原来的粮食保护价收购政策相比，有1722位农民选择“更喜欢粮食直接补贴政策”，占被调查人数的95%（注：《金人庆就粮食直补工作有关问题答记者问》，《人民日报》2004年10月13日。）。由此可见，粮食直接补贴政策总体说来是深受广大种粮农民拥护和欢迎的。
但是，从辩证法的角度来看，目前的粮食直接补贴政策在推进过程中也遇到一些新情况、新问题：①粮食直接补贴政策的目标难以达到。通过政府的市场干预来达到粮食安全的目的，是理论界一致的观点，也是各国政府通常的做法。政府的市场干预应达到两个直接目的：一是缩小市场经济条件下工农产品价格“剪刀差”，使种粮农民能获得根据工农产品比价关系确定的、有一定利润空间的目标价格，增加农民收入，调动农民种粮的积极性；二是平抑粮食产量和价格的波动，从而达到粮食安全的目的。但是，前面业已说明，从粮食直接补贴政策中得利多的并不是粮食生产者而是消费者，而且粮食直接补贴政策不能平抑粮食产量和价格的波动。②粮食直接补贴的对象难以确定。中国绝大部分地区实施粮食直接补贴政策采取的是与前期的面积挂钩，不与当期交售数量和价格挂钩的直接补贴方式。以这种方式补贴农民，只要有耕地的农户就有资格享受补贴，这就容易出现享受补贴的农户根本不种植粮食的情况，而要分辨出从事粮食生产的农户及其种植粮食的耕地不是一件容易的事情。即使按计税田亩或计税常产为基准补贴，也会促使部分没有种植粮食的农户钻粮食直接补贴政策的空子，难以实现政府设计的粮食直接补贴制度的初衷。③粮食直接补贴政策所需资金筹集困难。粮食直接补贴资金来源于粮食风险基金，且目前直接补贴标准不高，种粮农民得到补贴的数额不是很大，全国累计兑现补贴资金只有116亿元。如果在全国范围内实施，粮食风险基金有可能会出现总额不够的情况，甚至会造成直接补贴资金占去粮食风险基金、国有粮食企业收购资金严重短缺的问题。如果中央财政与地方财政共同承担粮食直接补贴资金，那么，财政状况较差的省（区、市）无法负担粮食直接补贴资金的筹集，全面推进粮食直接补贴政策难以落实。
四、完善中国粮食政策的建议
中国的粮食政策如何确定？这是一个很重要的理论和现实问题。
1.粮食的本质属性和粮食产业的弱质特征要求政府矫正和弥补市场缺陷。从表面特征来看，粮食具有纯私人物品的属性，但这种属性只有在粮食安全得到保证和粮食生产资源可以通过市场机制达到最优配置两个基本前提下才能成立。然而，在市场经济条件下，这两个前提并不存在或并不稳固。由于市场经济条件下工农产品“剪刀差”客观存在，粮食产业是典型的弱质产业。如果依靠市场来配置粮食生产资源，即在完伞竞争市场的条件下，粮食产量和价格是波动的，而且粮食产量和价格的波动呈一个发散型蛛网，波动的幅度将越来越大。从现实看，粮食产量是波动向上的，而粮食需求是平稳向上的，这就必然出现供大于求与供小于求相互交替的供求格局。在供小于求时，粮食自然是不安全的；在供大于求时，粮食数量上是安全的，但本质上仍然是不安全的，因为供大于求之后必然是供小于求，供大于求是供小于求的前兆。这充分说明，粮食供求平衡和粮食安全不能完全由市场来获得，它是市场失灵的领域，靠“看不见的手”带不来粮食安全，需要政府来矫正和弥补，这正是马克思所论述的应由政府来满足的“共同需要的那部分物品”，也是迈莫罗所论述的必须由“政府提供”的物品和“发挥作用”的领域。
2.中国粮食政策需要尽快定位。目前，中国的粮食价格政策和补贴政策似乎处在十字路口上。在理论界，对粮食的基本属性及政府管理粮食的责任的问题存在两种截然不同的观点：一是市场主导派。他们认为，粮食不是公共物品，它与其它物品没有什么差别，主张粮食的生产和流通应由市场来调节，价格由市场来决定，政府的作用仅限于一般的调控措施，因此，应充分鼓励自由竞争和进出口调节，只要完善粮食储备体系，实施旺吞淡吐，即可达到调节市场的目的。二是政府主导派。他们认为，粮食是一种公共物品，主张粮食的生产和流通应由政府主导，只将经营中的部分环节放开，价格应由政府主导。在WTO农业规则及发达国家的农业政策调整方面，WTO要求各国对农产品（包括粮食）实行“非贸易扭曲性措施”，即对各国政府的价格及补贴政策做出了限制，美国、日本、欧盟等国家和地区调整粮食政策的趋势是由价格支持向农民收入补贴转变（郭玮，2002）。在现行政策上，中国政府已实施了粮食直接补贴政策，但对粮食价格支持政策仍在持观望态度，具体措施并不明确，只是强调当粮食价格出现异常时，政府将进行干预。前面已经证明，粮食直接补贴政策不能达到平抑粮食产量和价格波动的目的，不能确保粮食安全，所以，中国粮食政策不能只靠粮食直接补贴，还必须同时实行价格支持。
3.政府弥补粮食市场缺陷的最佳选择是实行“三位一体”的粮食政策。政府弥补粮食市场缺陷的首要目的是确保粮食安全。短期内，中国粮食生产能力完全能够满足国内的粮食需求，这已被实践所证明。所以，现阶段中国的粮食安全问题不是生产能力问题，而是市场波动问题。这是因为，如果没有政府干预，粮食产量和价格总是波动的，而且这种波动呈扩散趋势，但粮食需求呈平稳增长态势，这种平稳增长的需求与波动的粮食供给，必然导致供求不平衡，严重时将出现粮食不安全的隐患。因此，政府为确保粮食安全，必须采取措施平抑这种波动。粮食直接补贴政策能调动农民的生产积极性，但是，第一，补贴额度很小，其刺激作用是十分有限的，对农民收入增长的作用不大；第二，从直接补贴政策中得利多的不是生产者，而是粮食消费者；第三，直接补贴政策不能起到平抑粮食产量和价格波动的作用，相反还有可能起到加速波动的作用，因此，解决粮食产量和价格波动的最佳方案是粮食直接补贴、价格支持、配额生产三管齐下。价格支持可采取目标价格方式，即每年年初，政府根据工农产品比价关系确定当年的粮食目标价格，当粮食市场价格高于目标价格时，政府（或政府委托的企业）按市场价格收购，顺价销售，政府不需要支付财政补贴；当市场价格低于目标价格时，政府（或政府委托的企业）按目标价格收购，政府需要支付财政补贴，这时，农民的收益才不致于大幅度减少。为了不与WTO规则相冲突，价格支持的具体方式可参照欧盟、美国的做法，例如，采取反周期支付计划等（李成贵，2004）。实施目标价格的必然结果是供大于求，此时，必须实施配额生产，每年使一部分土地休种，以确保粮食供求平衡。