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采取何种政策来应对世界经济波动和国内经济矛盾的冲击是当前经济政策的核心问题之一。东亚危机以来经济学界已经提出了许多看法和建议，政府也采取了不少对策。诸如扩大内需，保持经济增长，人民币不贬值，暂缓金融开放，加强金融监管等等，这些政策都取得了一定的效果。但是，总起来说，目前对于如何应对世界经济波动对我国的冲击和国内改革面临的难题，仍然没有完全一致的意见。有些观点和基于这种观点的政策实际上是似是而非的，这使得相应的政策效果并不显著。因此，这一问题仍有讨论的必要。本文拟对一些有争论的或似是而非的问题提出一些探讨性的看法。
一、“过剩经济”与“新政”：对我国经济形势和政策取向的总体看法
来自外部世界的冲击和内部调整的压力使我们面临的一个最明显的经济问题就是过剩，就是市场压力和产品销售压力。所谓“过剩经济”的说法也因此而引人关注。这种看法的核心是，世界经济波动和不景气所起的作用是加剧我国本已存在的生产过剩，使需求不足问题空前严重。因此，政府经济政策的指向也就是启动市场，增加需求，扩张经济，当外部需求受到冲击时就以内需的增长来补充。我们所采取的许多经济政策，如连续六次降低存贷款利息、改商业银行贷款的额度控制为存贷差控制、增加政府支出特别是用于基础设施和公共工程的支出、鼓励出口、提高出口退税率等等都属于这一类。有的研究者把中国目前的情况与美国罗斯福政府时期的情况相比：都是首次遇到普遍的生产过剩，首次大规模采取凯恩斯主义的财政和货币政策，并因此而称为中国的“新政”。
罗斯福新政对美国经济的影响及其后果暂且不论，仅就中国的情况而言，上述措施并没有取得明显的效果：降息和放宽信贷规模未能收到鼓励投资和消费的目的，市场依然启而不动；增加政府支出虽然部分带动了经济增长，但并没有产生连锁效应，民间投资依然不振，政府还背上了沉重的债务包袱；经济增长和市场消费依然缺乏热点。由此看来，凯恩斯主义的新政未必能解决目前中国经济的问题。在我们看来，这种政策之所以效果不佳，原因在于对中国经济总体判断的失当：过剩只是一种表面化的外在表现，深层问题是体制矛盾和结构矛盾。不解决体制和结构方面的问题，即使通过政府支出和向企业输血暂时实现了经济增长的回升，也未必是好事，可能反而孕育着更严重的危机。
我们说中国经济的主要矛盾是体制和结构矛盾，指的是由于国有企业及其改革的状况，企业的创新能力和效率严重不足，企业只能在目前的产业结构状况下以现有的效率水平进行生产。刚好目前的改革又使企业的预算约束变硬，企业不能如以往那样不计效果地进行投资，于是企业在市场清淡、获利前景渺茫的情况下对投资活动极其谨慎。同时，与国有企业改革相伴的社会保障体制、福利体制改革使消费者消费能力不足、对未来的预期看淡，消费谨慎。世界经济波动的冲击和人民币币值稳定以及消费者的从众行为特点等都加重了消费者和投资者的谨慎行为。在这种情况下，通常的启动消费的措施，如降息、发展消费信贷等等都难于起到立竿见影之效果。至于结构问题，既包括产业结构与需求结构的差别，也包括大企业与中小企业结构、城乡收入与消费结构等方面。在产业结构上，产业结构的落后（落后于国际的一般状况和国内的消费结构）使现有结构下的企业供给成为无效供给，形成消费者对国内企业或内资企业需求不足而对进口产品或外资企业产品需求旺盛的局面。但是对后者的需求常常不增加国内总需求而只增加对国外的需求。此外，对国有企业的资金注入或者形成无效供给与库存积压（如果资金约束较软），或者企业对资金需求弱化，不愿增加投资（如果资金约束较硬）。大企业与中小企业结构失当则表现为中小企业相对不发达，且在与大企业完全相同的层面上进行横向竞争，而不是与大企业形成优势互补的纵向结构。至于城乡收入与消费结构，主要表现为收入分配的不合理，消费倾向高的低收入者，特别是农民，收入增长缓慢，而高收入阶层一则边际消费倾向低，二则层次上偏向于对国外产品的需求，因而不会对增加有效需求起到重要作用。据测算，1996年边际消费倾向为0.61，1997年降低到0.53，1998年则可能降为0.4。 （注：参见阎滔：《论从抑制通货膨胀到扩大内需转型期的宏观经济政策》。《改革》，1998.6期。）其中很重要的原因在于这种结构效应。
在经济中存在这些矛盾的情况下，一味增加政府的基础设施支出，虽然短期内可以起到刺激经济增长的作用，但是，形不成资金回路，使政府背上沉重的债务包袱，而且会发生投资体制复归和投资约束软化的不良后果。因此说，在外部经济波动剧烈冲击时期凯恩斯主义的政策不妨一用，但根本的还是深化改革，调整结构，改变人们的预期，把民间的投资积极性和消费积极性调动起来。为此，适度放松的宏观经济政策和供应学派的经济政策，即培养企业投资积极性和投资与盈利能力的政策，都应该进入政策制定者的视野中。
二、需求管理还是供给管理
为了应对世界经济波动和东亚金融危机的冲击，保持经济的适度增长，采取的主要措施一是实现出口多元化，以确保出口有所增加，二是启动内需，以弥补外需增长下降的缺口。以内补外，内外兼顾，看起来是顺理成章的，也的确对维持经济增长速度发挥了一定的作用。但是，去年下半年以来的经济增长回升主要应归因于增发政府债券投资于基础设施的政策。然而，在出口增长回升与民间投资都没有根本改善的条件下，中国庞大的经济规模仅靠政府支出难于承担，以政府大规模发行国债的办法维持经济增长只能再一再二，而不能再三再四。这就是说，在世界经济波动和国内需求不能根本改善的情况下，努力扩大需求，对经济进行需求管理是必要的，但又是很不够的。必须同时进行供给管理，在提高企业效率和企业投资积极性上下功夫。如果企业的效率明显提高了，企业的创新能力增强了，赢利增加了，一方面我们的产品在国际市场上会获得更大的市场份额，从而增加外部需求，另一方面企业的投资能力、企业员工的收入都会随之增加，就会形成坚实的国内需求，从而经济增长就有了长久的保障。或许可以举美国的例子来说明：由于长期执行凯恩斯主义的需求管理政策，美国经济在70年代和80年代初矛盾重重，财政赤字高企，企业竞争力下降。后来开始执行供应学派和货币主义的政策，减税以减轻企业负担，让企业休养生息；鼓励企业破产、兼并、重组以优化结构、淘汰落后；鼓励知识创新以提高竞争力。经过若干年这些政策终于见效，使美国经济90年代以来连续八年保持增长。因此，我们在注重需求管理扩大内需外需的同时，还必须兼顾到企业的状况，借鉴供应学派的理论，注重供给管理，改善企业经营。（注：参见吴敬琏、汪丁丁，《中国经济改革的前途》，《财经》杂志，1998，11期。）
实际上，提高企业效率在当前也是最有文章可作的。改革开放以来，国有企业虽然经过改革，许多已经改成股份公司或者有限公司，但其内部治理结构和约束机制仍然问题重重，产权虚置、监督不力、资产流失、效率低下的现象仍未改观。在这种情况下，放松企业的预算约束和资金供给无异于以国家资产的呆滞换取暂时的生产回升，这是不足取的。因此，继续深化国有企业的改革，使其成为真正的产权明确、管理有效、具有创新精神和赢利能力的市场主体，同时减轻企业的负担，乃是解决企业经营状况恶化、投资意愿不高的根本出路，也是增强出口竞争力和扩大出口的根本保障。如果不是这样，采用计划经济的办法指定重点企业，为企业注入资金以带来经济增长，有可能收效于一时，但后患无穷，甚至有可能重新走上旧体制的道路。
注重供给管理和企业发展，特别应注意到中小企业和民营企业。有学者研究表明，世界经济波动的冲击使我国经济面临的主要问题还不是经济增长下滑（8%不能算低的经济增长），而是失业增加， 过去几年的软着陆只是实现了“高增长、低通涨、高失业”，而真正的目标应该是“高增长、低通涨、低失业”，因此降低失业率是未来一段时间的主要任务。中小企业和民营企业的发展恰恰具有大规模吸收就业的优势（注：胡鞍钢：《从适度从紧到积极扩大内需：怎样看待宏观经济政策》。《改革》，1998，6期。）。不仅如此，民营企业和中小企业是真正市场经济的产物，在市场中产生，在竞争中兴亡，能够在市场中运营的都是具有创新能力和赢利能力的企业，它们的投资会形成实实在在的真正的市场需求，而不是由政府创造出来的虚假需求，这使其具有稳固的基础。东亚金融危机和世界经济波动，使韩国依靠政府扶持的大集团受到重创，而台湾的中小企业发展则生机依旧，结果是韩国经济饱受冲击而台湾经济基本稳定，就说明了这一点。
因此，在我们的刺激需求的总体政策中要对企业特别是中小企业给予足够的关注。实际上，现在大企业的投资欲望不足，银行资金没有出路，但同时许多中小企业却有着强烈的投资欲望和获利前景，但是它们缺乏畅通的融资渠道，常常无法在现行金融体制下找到获得金融支持的空间，无论在直接融资还是间接融资上都是如此。此外，中小企业和民营企业具有较强的出口潜力和欲望，只是由于现行外贸体制使它们没有畅通的出口渠道，或者被旧有的渠道把效率耗尽。此时，如果能够通过外贸体制的改革使其获得畅通的与国际市场的联系渠道，则有可能大大增加出口能力。这些都是供给管理的应有之义。我们注意到，最近一段时间，各级政府都开始注意到中小企业的发展包括融资、出口等问题，相应的政策正在制定和实施之中。这些也许不会收到立竿见影的效果，但对于形成我国经济的良性结构和抗冲击的能力，将起到根本性的作用。
三、财政政策还是货币政策
1999年1月22日的《南方周末·财经特刊》刊登了一篇货币主义经济学大师弗里德曼的短文，其中谈到财政政策与货币政策的效率问题。他举了日本和美国的例子说明财政政策通常并不起作用或者只是暂时起作用，就长期来说，货币政策的效应会压倒财政政策的效应。譬如日本，90年代以来一直面临经济低迷，1992年到现在日本政府已经用了大约80兆日元的财政支出投资于基建项目，而同时一直采取紧缩的货币政策以给股市泡沫和地产泡沫降温。结果是，巨额财政支出并没有带来经济的复苏，经济低迷依旧，甚至愈演愈烈，出现通货紧缩现象。美国的情况刚好相反。近年来美国一直执行严格的财政政策，严格控制政府支出，使财政赤字转为财政盈余。与此同时美国执行扩张性的货币政策，银根较松，货币供应量增长较快。结果是美国经济近年来获得了迅速增长。弗里德曼的结论是证明货币政策常常比财政政策更有效，在两者具有相反作用方向时，常常是货币政策而不是财政政策决定经济的走向。
日本和美国的例子至少可以让我们认真思考我们的财政政策和货币政策的配合问题。1993年起执行经济软着陆政策以来，我国一直实行适度从紧的货币政策，通货膨胀得到有效控制。但是，由于东亚危机和世界经济波动的冲击，我国经济已呈偏冷的趋势，通货膨胀直线下降，1998年更出现了物价绝对下降的通货紧缩局面。应对之策我们选择了财政政策，即通过政府大幅度举债和支出来刺激经济，同时依然保持货币政策的适度从紧，结果是财政政策作用有限，经济偏冷的趋势依然如故。这种情况与日本的情况多少有些相似。
举债以增加支出的实质是由政府代替企业和个人花钱，在执行紧缩性货币政策时尤其如此。因为在没有新增加的货币供应时，政府开支意味着排挤了私人支出。私人投资积极性不高是因为私人投资者认为投资环境不好，投资难于赢利。此时以政府投资代替私人投资虽然可以在某种程度上带动经济增长，但如果并没有使投资的赢利环境发生改变，就难于启动私人的投资积极性，政府的投资也就难于赢利，难于形成良性循环。如果政府的投资是依靠新增货币实现的，同时伴以放松银根、增加货币供应、降低实际利率等措施，不仅可以使企业更容易获得资金，降低资金成本，而且有助于形成一种经济增长的预期，这样的财政政策才能够成为经济增长的启动器。
我国经济政策中对财政政策的偏爱除了计划经济时代“大财政、小金融”的惯性而外，部分原因是由于“货币政策不起作用”的观念。主要证明就是连续六次降息未能促进消费和投资热情。但是，这种看法多少也是似是而非的。从实际情况看，虽然经过多次降息，名义利率已比较低，但由于物价绝对下降，实际利率不但没有降低，反而明显高于前几年。再加上货币供应量增速放缓，货币流动性下降，这些都使我国近年的货币政策实际是紧缩性的政策（注：参见阎滔：《论从抑制通货膨胀到扩大内需转型期的宏观经济政策》。《改革》，1998.6期。）。也就是说，扩张性货币政策并没有到位。1999年1 月下旬中国人民银行行长戴相龙在记者招待会上指出，1999年要适当调整货币政策。他认为，使广义货币供应量增长14%—15%，通货膨胀率维持在4%—5%的水平是一种恰当的政策。这也是对去年货币政策的一个修正。再者，具有赢利能力的中小企业和高科技企业贷款渠道不畅也起了一定作用。“想要钱的拿不到钱，拿得到钱的不想要”，这种结构性矛盾也是货币政策“失灵”的重要原因。最后，由于东亚金融危机的警示，我国正在进行的清理金融机构呆帐坏帐、化解金融风险的工作也使金融机构对贷款风险的顾虑大增，国有企业的体制问题使其常常无效使用贷款，这些都使贷款扩张成为体制性问题而不受货币政策松紧的影响。
四、改革开放：进一步深化还是应该缓行
东亚危机发生以来，国内出现了一种说法，似乎我们之所以未被卷入危机之中，得益于我们改革开放的步伐比较缓慢，包括资本项目没有开放、金融自由化特别是商业银行独立化进展较慢、国有企业改革不断推延、没有为加入WTO而过度开放等等。 这种说法不能说没有一点道理，但是如果由此得出的结论是改革开放应该缓行，就大谬了。
东亚危机实际上是内部实体经济的危机，虚拟经济层面只是提供了一种契机，如果实体经济的问题不解决，危机的发生只是迟早的事情。即使没有外部的冲击，内部也会产生金融和经济的混乱。而我国经济的问题，恰恰在于实体经济方面，有不少问题甚至比东亚国家还严重。所以，如果自身的问题不解决，潜在的危机迟早会变为现实的危机。而解决问题的关键又在于加快改革开放的步伐。通过改革开放建立一种符合市场经济原则、有效率、有竞争力的经济体系，是应付一切冲击和挑战的根本所在。
全球经济波动对我国的重要冲击之一是使我国出口遇到困难，同时内需不振，为此我们采取了出口市场多元化、提高出口退税率、改善经营等措施，并且，是否采取人民币贬值的政策刺激出口也一直在议论之中，对内则采取了鼓励消费的各项措施。但是，反过来看，我国产品无论是内部市场还是外部市场都有很大的扩展潜力，制约这种潜力发挥的是企业效率和创新能力。就国内来说，消费缺乏热点是因为企业缺乏创新，只是在低水平上重复，或者搞恶性价格竞争。常常是国外企业以某类创新产品在我国大赚其钱之后，国内企业一哄而上，群起模仿，以低成本低价格竞争自相残杀。而由于企业制度改革和地方利益的制约，这种竞争也不会导致低效率企业的破产和产业集中，谁也死不了，谁也活不好。不把企业真正推向市场，在现有企业制度下，不可能出现企业创新的高潮，也难于出现真正的经济增长点。我们曾把培育新的经济增长点如住房、汽车、高科技产业作为应对经济波动冲击的对策，但是，经济增长点的形成同样需要相应的改革，譬如改革住房制度、汽车消费的有关制度以及科教体制，这些又都要求改革政府体制相配合。出口环节也是一样。没有出口企业效率的明显提高和出口水平结构的高级化，市场多元化战略就不容易实现。没有生产企业直接进入国际市场，使出口成为一项市场化的赢利行为，出口的长期发展也难于维持，这些也都要求改革企业制度、贸易体制、开放市场使企业面对更大的竞争压力。
再来看看我国参与APEC的市场自由化进程、加入WTO 以及开放国内市场的问题。目前有一种说法是，东亚危机和世界经济波动给我们提供了放缓开放步伐和暂缓加入经济一体化进程的启示。如果从市场开放需要适当时机的角度理解，这有一定的道理。但是，这不能成为对外开放应该缓行的依据。从国际经验来看（譬如韩国），并不是因为开放市场才造成了经济危机，恰恰是因为经济体制和经济结构中有太多与市场经济不相容的东西（如政府与大企业的紧密关系和过度保护）才构成了危机的基础。我国经济中这种与市场经济不相容的东西更多，从关税水平、产业保护的范围、市场准入领域以及企业的财务准则都与市场经济差之甚远。当然，在大幅度开放市场之前我们需要一个清理内部问题、强化健康肌体的过程。但是，很难设想，没有外部的适当压力，没有来自外部的市场竞争将后进者淘汰出局，仅靠内部的主动调整能够有效地实现这一过程。就象没有外部监督仅靠自我清理不可能真正反腐败一样。开放带来的竞争无异于反腐败中的外部监督。
最后，再来看看金融自由化和金融改革的问题。过早的、脱离实体经济状况的金融自由化被认为是发生金融危机的诱因，这是没有疑问的。世界经济的全球化要求各国开放金融市场建立全球统一的金融市场，这也是没有疑问的。目前国际金融形势对我们的冲击一个是游资和不断创新的金融工具的冲击，另一个是制度残缺和缺乏监管的冲击。暂时放缓开放进程可以避免外部世界的冲击。但是，封闭一方面使我们失去了利用国际资金和许多金融工具的机会，并且会拖整个改革开放进程的后腿，另一方面它也并不能避免金融危机。金融危机的根基还是内部金融机构和金融制度的不健全，如银行制度、融资制度、汇率制度等等，这些问题只有通过根本的市场化改革才可能克服。所以，加快金融改革的进程才是克服金融危机的基础，是抵御外部冲击的治本之策。近两年，我国先后关闭、重组了一些问题较大的金融机构，如广东国际信托投资公司这样的大公司也宣布破产，这是改革深化的一个标志。但是，在金融机构普遍问题较多、经营不善的情况下，依靠政府选择少数机构予以关闭的方式，并不是彻底解决我国金融体系抗冲击问题的根本办法。重要的仍然是确立市场规则，建立竞争机制，让市场成为选择者。同时在金融机构和金融业务范围内引人竞争机制，包括外部竞争，在不断的冲击中增强国内金融业的抗冲击能力。否则，如果金融业的改革开放进展过于迟缓，很可能在市场经济发展的压力下失去改革的机会，导致一次日本式的金融“大爆炸”，这与我国的渐进式改革道路是不相容的。
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