论改革和完善我国社会管理体制的必要性和意义--社会管理体制改革与中国社会工作发展研究之一_社会组织论文

论改革和完善我国社会管理体制的必要性和意义--社会管理体制改革与中国社会工作发展研究之一_社会组织论文

论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一,本文主要内容关键词为:社会工作论文,必要性论文,管理体制论文,中国社会论文,管理体制改革论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

改革开放以来,企业工商管理、政府行政管理作为一种专业和职业先后兴起,国内学术界有关研究日益深入。近年来,随着我国现代化建设进入全面建设小康社会的新阶段和科学发展观与和谐社会理论的提出,以解决社会问题、处理社会事务、规范社会生活为己任的社会管理和社会工作作为一种专业和职业也进入人们的视野,受到了党和政府以及社会各界的高度重视。越来越多的专家开始从不同学科对社会管理进行研究,社会工作教育与研究的队伍迅速壮大。社会领域正在与政治领域和经济领域分离开来,成为一个相对独立的领域,社会管理表现出了自身的规律和特征,社会管理研究成为我国社会科学学者的一个全新的研究课题和研究领域。向市场经济的转轨,政府职能的转变,城市化、工业化进程的加快,全球化和风险社会时代的到来,引发了大量的社会问题,产生了许多管理的真空和“盲点”。① 改革现行的社会管理体制,发展我国的社会工作,是实现以人为本、全面协调可持续发展的需要,是建设社会主义和谐社会的需要,应当作为一项紧迫的战略任务提上议事日程。

一、社会管理和社会管理体制的内涵和外延

社会学和政治学学者认为,社会管理有广义和狭义两种含义。有学者指出,广义的社会管理,是指整个社会的管理,即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理,主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。[1](p.2)还有学者认为,广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务包括政治的、经济的、文化的和社会的事务所实施的管理活动,与公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理,一般与政治管理、经济管理相对,指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理。[2] 为了推动学术研究走向深入,学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义。

狭义上的社会管理是建立在政治、经济、社会三大领域或公共部门、私人部门和第三部门这三大部门的划分基础上的。社会三大部门是现代社会的三个实体性组织,是构成人类社会的硬件,文化则是社会构成的软件,社会三大部门的构成状况及其相互关系为狭义的社会管理提供了一个结构性的总体框架。[1](p.3)市场经济和民营企业的发展壮大,使得私人经济领域或私人部门从政治领域或公共部门分离出来成为一个独立的领域,按照自身的逻辑运转。政府职能的转变和私人部门的成长,则为社会生活领域独立发展提供了必要的空间与资源。社会生活领域属于非政府、非营利的第三部门,它按照权力逻辑和利润逻辑之外的交往逻辑运转。

按照公民社会和第三部门理论家的研究,公民社会② 的主体是公民及其在政治和经济领域之外的社会生活领域自由结成的各种民间组织,社会生活领域包括个人私域和民间公域。个人私域包括个人的家庭生活和私人生活领域,是个人自我发展和道德选择的领域,个人在这一领域享有隐私权和自由空间。民间公域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域,是一种非官方的公共领域,公民在这一领域对公共事务进行自由的、理性的、批判性的讨论。公民自愿组成的各种民间组织为公民之间的社会交往和公共生活提供了活动平台,增强了社会的凝聚力。民间组织所开展的各种社会活动和政策倡议行动,是推动社会发展和进步的重要力量。[3](p.4)公民社会和第三部门是各种私人利益和特殊利益活跃于其中的场域。为了表达和实现自身利益,公民社会有着政治参与的需要,而国家作为社会普遍利益的代表也有必要对公民社会组织加强监管和协调以防利益冲突影响社会秩序。

一些研究者在上述三分法和狭义社会管理概念的基础上,对社会管理提出了自己的定义。学者们认为:社会管理是由政府及社会组织通过行政的和社会的机制,重点围绕各种社会问题,对人们的社会生活进行干预。其目标是促进社会生活秩序,解决社会问题,提高社会生活的效率,提高人民生活质量。③“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”[4]“社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。”[5]“社会管理,就是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,协调社会矛盾,调节收入分配,保障社会公平,维护社会秩序和社会稳定”,[6]等等。笔者在以上定义基础上提出自己的定义,即社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量。

上述定义指明了社会管理的主体、手段、对象、方式和产品。社会管理的主体是多元的,不仅政府机构,而且还包括各种民间组织乃至企业,他们在规范、协调、服务等社会管理活动中都可以发挥重要作用。社会管理的手段是多样化的,既包括政府利用行政手段、法律手段对社会生活的干预,也包括社会组织和社会成员利用社会团体行为准则和道德约束对社会生活的自我管理或自治自律,还包括利用市场机制由企业提供公共服务以及企业自觉履行社会责任。社会管理的对象或客体是社会生活的各个领域、各种社会公共事务以及作为社会关系凝结的民间组织,后者既是社会管理的主体,又是社会管理的对象。社会管理的主要方式是进行社会性规制和提供公益性或互益性服务,具体包括规范行为、整合利益和服务社会。规范、协调、服务既是一种活动,又是一种过程。社会管理的目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决各种社会问题,减少社会发展代价,推动社会进步,促进社会和谐,增进公民的各项自由、权利和福利。社会管理既有各方的资源投入,同时又有着自身的产品,这些产品包括社会成员生存和发展所需要提供的福利保障、安全保障、环境保障、选择自由和平等机会以及为克服各种社会障碍如社会排斥和社会歧视而制定和实施的法律政策等。

社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理,有着自身的特征和规律。首先,政府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业。而社会管理的主体是多元的,既包括各种社会组织,也包括政府和企业。这是因为社会本身是不自足的,单独依靠个人自助和社会互助无法完全解决社会问题,民间组织所掌握的资源是有限的,因此政府和企业介入社会问题的解决和社会服务的提供就成为必要。其次,他们的运行逻辑不同。政府官僚系统的运行逻辑是权力的逻辑,上下级之间命令和服从的层级节制关系支配着政治交往。企业经营系统遵循的是商业的逻辑,经济交往原则是等价交换的原则,利益最大化是经济行为的主要驱动力。社会子系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑,社会人是处于各种社会共同体中相互依存的个人,社会生活领域有别于经济生活和政治生活领域。再次,社会管理是自治自律和外部干预的有机统一。社会成员在自愿结社和自由交往的过程中会逐步形成合作互惠的行为规范和无须外力干预的自发秩序。当社会成员在个人私域能够自律、社会组织在社会共同体内部能够实现自治的时候,国家的法律法规主要是为社会自治自律提供法律保障而无须介入其内部事务,自治自律为国家权力的行使划定了边界。只有当个人或社会组织的行为侵害到他人利益或社会普遍利益时,来自国家的干预才成为必要。社会管理的首要原则应是社会自治自律原则,外部干预应当是辅助性手段。最后,社会管理、政府行政管理和工商企业管理的目的和产品性质不同。政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化,工商企业管理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。社会管理的目的是为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益(局部公益)提供平等的机会,同时调节利益冲突,增强公民权利和社会公益。他们所提供的产品的性质不同。政府提供的产品主要是非竞争性、非排他性的纯粹意义上的公共产品或公共服务。企业生产的最终产品是具有竞争性和排他性的私人产品和服务。社会管理的产品是介于这二者之间的准公共产品或服务即各种互益性和公益性产品和服务。

社会管理的模式或格局是多种多样的。人们之间组成社会关系的方式既包括按照自愿、自治、自律原则形成的社会关系,也包括依靠行政和法律手段通过他治、他律或强迫而形成的社会关系。社会生活的秩序既可以是自发的秩序,也可以是强制的秩序。社会事务的处理提供既可以由政府包揽,也可以政府主导社会协助,还可以社会主导政府协助,或者是双方合作管理。社会服务产品的提供既可以由政府通过行政手段提供,也可以利用市场机制由企业提供,也可以通过慈善捐赠和政府购买服务机制由社会组织为主来提供。在不同的社会管理模式中,自治与他治、自发秩序与强制秩序、主导与协助、行政机制与市场和社会机制,有着多种不同的组合方式,各自的重要性和所占的比例有着很大的不同。一个极端是没有国家的社会管理,在这种情况下,社会管理主要依靠社会自身的自治自律或自我管理、自发秩序、自助互助、自我服务来完成。马克思所设想的未来社会就是社会自治不断扩大最终导致国家消亡的模式。另一个极端是社会被国家所吞没情况下国家对所谓社会的管理,政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管是这种社会管理模式的主要特征。传统社会主义计划经济体制就是这种社会管理模式。此外,根据政府和社会力量在社会管理中地位和作用的不同,可以划分为三种模式。第一种模式是政府主导、社会协助的模式,政府在对社会生活、社会事务和社会关系进行规范、协调和服务的活动和提供相关产品或服务中处于主导地位,社会组织和社会成员处于协同配合的地位,他治他律相比于自治自律更为重要,强制的秩序比自发的秩序更为普遍,政府是社会服务主要提供者。我国所提倡建立的社会管理新格局就属于这种模式。第二种模式是国家和社会、政府和公民对社会的合作管理。在这种社会管理模式中,社会三大部门形成三足鼎立的格局,三大部门和社区作为社会管理的基本主体均得到充分发展并彼此独立,它们是平等的伙伴关系,在社会管理中责任共担,资源共享,彼此之间既有分工又有协作和协商。治理和善治理论④ 所倡导的社会管理模式就是这种模式。第三种模式是社会主导政府协助,在社会生活领域中,社会自治优先于政府管理,自发秩序优先于强制秩序,市场机制和社会力量成为社会服务的主要提供者。欧美国家社会管理早期阶段就是这种模式。不过,二战以后,在福利国家时期,政府逐渐发挥主导作用。⑤ 到20世纪70年代末以后,随着新公共管理运动的兴起,社会主导政府协助的模式也逐渐转向了治理和善治理论所倡导的社会管理模式。

在探讨了社会管理的含义后,一些学者探讨了社会管理体制的内涵和外延。有学者主张从宽范围管理体制的角度来把握社会管理体制的内涵,具体来说社会管理体制包括社会管理的制度规则体系、组织机构体系及其运行机制。[2] 有学者认为:“社会管理体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系。社会管理体制是一个开放的动态的自动控制系统,它包括功能系统、结构系统和信息系统三个子系统。”[7] 还有学者提出:“社会管理体制是指国家规范社会运行所采取的管理制度、管理组织、管理方式和管理手段的总和。”[8] 另有学者认为,现代国家社会管理的组织系统主要有四个,即国家机构系统主要是政府系统、各种企事业单位系统、民间组织系统主要是各类社团组织、社区组织系统。社会管理体制及其改革创新的重点应放在社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。[9]“社会管理体制就是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。社会管理体制的内容极为丰富,就目前我国的现实情况而言,诸如社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制都可列入其范围。”[5] 由此可见,社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排,其目的在于整合社会资源协同解决社会问题,规范社会运行维护社会秩序。社会管理体制的制度要素至少包括八个方面,这就是社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制、社会工作体制和社会政策决策体制。在当前中国,由于政府是社会管理的主导性主体,社会管理体制也可以被等同于政府社会管理体制。社会管理体制是社会管理模式或格局的制度化体现,因此它服从和服务于社会管理的总体模式或格局。

二、改革完善社会管理体制的必要性和意义

新中国建立以后到改革开放之前,我国实行的是高度集权和计划经济的政治经济体制。这个时期的国家被一些学者称为“全能国家”,国家在城市主要通过党政机关和企事业单位控制城市居民并为他们提供相关服务(人们形象地称之为“单位办社会”和“企业办社会”),城市中少数游离于单位体制之外的城市居民由城市社区负责管理,在农村主要通过人民公社这种政治经济合一的组织以及严格的城乡隔离的户籍制度控制农民并为农民提供最基本的社会服务,如“赤脚医生”和“五保户”赡养等。这个时期的社会因缺乏结构、功能和利益的分殊化和多元化而被称为“整体性社会”,企事业单位、群团组织和社区组织均为政府行政机构的附属物而缺乏独立性和自主权,个人利益服从于国家利益和集体利益,私人利益和特殊利益受到批判和压制,整个社会缺乏利益的分化,严密的控制导致秩序有余而活力严重不足。这个时期的国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者,行政手段是主要的管理手段,政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征。

改革开放以来,我国社会发生的深刻变化正在导致这种高度一元化的社会管理模式的解体。

(1)政府职能发生重大变化,“全能国家”正在变为“有限政府”。经过近30年的改革开放,政府职能的内容和范围都发生了重大变化,政府不再全面垄断经济社会资源,因此也不再无所不管,无所不包,政府以经济建设为中心,有所为有所不为。我国已经从一个“全能国家”转变为“有限政府”,政府所掌握的公共资源是有限的,因此政府职能的内容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。

(2)我国社会已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”。整个社会出现了江泽民同志所概括的“四个多样化”,即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。我国社会结构也发生了深刻的变化,在新经济组织和新社会组织中,出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等新的社会阶层。⑥ 我国社会生活和人们的思想观念都出现了多样、多变的特征。一个多样化的社会是一个充满创造活力的社会,也是一个容易走向“碎裂化”因而需要整合的社会。多样化的利益需要协调和整合,多样化的资源需要整合,原子化的个人需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感,多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流形成社会共识和扩大社会认同。

(3)市场经济的迅速发展孕育出一个日益强大的私人部门。市场化导向的经济改革促进了市场经济的发展,市场机制在资源配置中日益发挥基础性作用,私人经济部门不断发展壮大,私人部门所掌握的经济社会资源日益增多。据全国工商联主编的2006民营经济蓝皮书《中国民营经济发展报告第三卷(2005—2006)》统计,截至2005年底,内资民营经济在GDP中所占比重为50%,加上外商和港澳台投资经济,“十五”期末二者相加的比重已经占到了65%,内资民营投资占全社会固定资产投资的比重提高到60%,全国私营企业数量达到430万户。在不少地方,民营经济税收占地方财政收入的比重已经超过70%—80%,甚至更高。“十五”期间,民营经济在二、三产业的就业比重,已经从2000年的77.5%增加到2005年的84.1%,民营经济占城镇就业的比例从2000年的65%左右增加到2005年的75%以上。在社会管理和社会服务提供中引入私人部门力量越来越具有其必要性。

(4)民间组织大量涌现,公民社会开始初步形成。据民政部统计,截至2007年3月底,在各级民政部门登记的民间组织总数已经达到353139个,其中社会团体190566个,民办非企业单位161430个,基金会1143个。⑦ 如果按照未在民政部门登记的民间组织与已经登记的民间组织数量之比为10∶1估算,那么我国目前民间组织的实际数量已经超过350万个。我国已初步形成门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。我国民间组织主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、社区、农村专业经济等领域。在各类社团中,行业性社团数量最多,其余依次为专业性社团、学术性社团和联合性社团。我国的民办非企业单位以教育、卫生类为主。正如有学者所言,中国改革开放后正在经历着一场社团革命,“中国的确是全球结社革命的一部分”。[10] 民间组织已经成为我国社会生活领域的一支不可小看的力量,一个相对独立于政治国家和企业系统的公民社会已初露端倪。

(5)单位体制、街居制、严密的户籍管理制度等传统的社会管理载体发生重大变化,政府社会管理方式滞后导致社会管理出现了真空和盲点。在计划经济体制下,我国社会管理的基本单元是单位所有制、街居制和严密的户籍制度。改革开放以后,我国社会组织形态发生了重大变化,政治经济合一的农村人民公社制度迅速解体,各类单位承担的大量社会管理和社会服务职能被重新交付给社会。我国的社会管理面临着“一变五增”的新情况,即老体制下的职工弱化了对单位的过分依赖,由“单位人”向“社会人”转变;新兴的多种所有制成分的“无主管”企业增多;外来人员、流动人员的比例增加;下岗失业人员增多;老龄人口增多;贫困人群增多。[11] 传统的单位体制既是国家对城市居民进行控制的主要载体,同时也是城市居民因单位的庇护而获得安全感、信任感、归属感的主要社会关系网络。在改革过程中,企业和单位已经将其传统的社会职能剥离出来,个人和单位之间变成一种双向选择的契约性关系,单位对于许多个人来说变成了一个单纯的工作场所。有学者指出:“所谓单位制的改变本质上是城市居民社会资本的依托方式或源头的改变。”[12] 开发商、物业公司、业主委员会在城市居民生活中的重要性超过了街道和居民委员会,并日益成为社区管理中的重要主体。个人的生活意义和社会关系需要到“权力场”或“名利场”以外的社会共同体如社区或新型社会组织中去寻找。越来越多的“单位人”正在变为“社会人”和“社区人”,社区组织和各种新型社会关系网络日益活跃,他们在为个人带来安全感、归属感、信任感乃至成就感方面发挥着重要作用。户籍制度的松动,城市化进程的加快,导致流动人口迅速增加。户籍制度曾经是控制农村人口流入城市和限制人口异地迁移的主要手段,改革开放后为了激发社会的创造活力,户籍管理制度和限制异地迁移的规定逐步松动,从而便利了农村人口向城市的流动和各类人才的自由迁徙。城市化进程的加快进一步加速了农村人口向城市的流入。据测算,中国在今后相当长一个时期内每年大约会有1200万到1500万农村剩余劳动力迁入城市。另据国家人口和计划生育委员会的统计,2003年全国迁移人口数达到了1.4亿,其中市区内人户分离的城市居民约为2332万人。[13](pp.85-87)数以亿计的流入城市的农村剩余劳动力、下岗职工和待就业的大学生、人户分离的城市居民、待安置的转业退伍军人等大量流动人口或外来人口处于现有社会管理体制的调控范围之外,成为所谓“体制外人员”。这些体制外人员不仅数量庞大,而且在总人口中占有相当比例。一些大城市居民与流动人口比例已相当惊人:北京和上海约为5∶1,广州接近于1∶1。这些流动人员已经脱离原有的社会管理体制的轨道,处于两不管的真空地带。[14]

(6)新时期现代化建设中涌现了大量新的社会问题和社会事务,这些都对现有社会管理体制提出了严峻的挑战。我国作为一个拥有13亿人口的大国,要在不到一百年的时间内走完别的国家二三百年才走完的工业化和城市化进程,由此导致现代化过程中普遍出现的一些社会问题和矛盾问题等在我国集中出现。⑧ 这些问题包括城市贫困问题、社会两极分化问题、环境污染问题、老龄化问题、越轨和犯罪行为剧增等。如环境污染问题已经引起人们的高度重视,最近3年来,环境保护部门收到的环境投诉以每年30%的速度增加。[1](p.226)再如,20世纪80年代后,我国犯罪率呈急剧增长态势并形成社会化趋势,1976年刑事案件为50万起,1989年增至197万起,1999年为224万起,2004年猛增至471万起,犯罪案件出现职业化、集团化、有组织化和市场化运作等态势。[1](pp.124-128)又如,老龄化社会已经悄然到来,“我国目前60岁以上的人口已经超过10%,65岁以上的已达7%,据预测,2020年,65岁以上的老年人将高达23%”。[15] 社会大转型导致新的社会事务大量产生,如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理等,同时引发了众多新的社会问题,如信访问题、“三无”农民、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、物业纠纷以及网络沉迷等,处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题,都需要有新的解决办法。[5] 现代社会同时又是一个高风险社会,全球化时代和信息时代人员、资本、资源、信息的快速跨国界流动加速了风险的传播和扩散,并放大了风险和危机的影响,因此在进行常规性制度建设的同时,需要建立风险防范和危机处理机制,应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件。⑨

所有这些社会变化都深刻地动摇了传统社会管理模式的基本支柱,同时又为社会管理体制的创新提供了良好的机遇。

我国现行的政府社会管理体制建立在传统的高度一元化的社会管理模式基础上,因而存在着许多问题,难以有效地应付社会大变革所提出的挑战。

(1)政府职能转变尚不到位,各级公共财政投入偏少而对农村地区投入更少,基本的社会公共服务供给严重滞后而且明显有失公平。减少经济性支出比重不断提高社会性公共服务的地位与作用已成为发达国家的普遍做法。而我国各级政府在很大程度上仍然是生产投资型政府和经济建设型政府,政府所掌握的公共资源多投向经济性公共服务领域而较少投向社会性公共服务领域。以公共财政为例,我国“社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占16.1%,而经济建设高达24%,行政公务费用为17%”,而美国联邦政府所有福利项目占其政府财政开支的一半以上,挪威相关支出更高达65%以上。[16] 由于各级政府的主要精力和大部分财力都用于经济建设,政府社会管理职能薄弱,政府提供的基本社会公共服务严重不足并且在城乡之间分配严重不均衡。财政性教育经费支出至今未达到占GDP4%的规定目标,农村义务教育“欠债”严重,城市学校之间教学质量参差不齐而引发的择校问题难以解决,进城农民工子女上学困难,教育公平问题引人关注。我国每年需要安排就业人口数量在2500万人左右,而国家每年最大安排就业数量为1000万人。由于政府投入不足,社会医疗保障体系不健全,医疗资源过度集中在城市,占总人口70%的农村人口仅享有20%的卫生资源,87%的农民完全靠自费医疗。世界卫生组织数据显示,中国卫生分配公平性在全世界排名中列倒数第四。公共文化设施不健全,经费严重不足,运转困难。1995年到2005年,我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的0.17%,由此导致福利院、养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋,救灾救济标准与救助需求差距增大。[16]

(2)民间组织发育不良,公众参与渠道不多,难以在社会管理中发挥应有的作用。对民间组织的不信任和防范心理导致了以限制和控制为主要取向的民间组织管理体制。我国公民社会发展的制度环境中存在着大量不利于民间组织发展的制度性因素,如对民间组织寻找业务主管单位的要求、过高的登记准入门槛、年检的规定和请示报告制度、多头管理体制等等,导致我国民间组织发展中存在着官办色彩浓厚、规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等结构性缺陷,尚不完全具备组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等民间组织应当具备的基本特征。[17] 公众参与意味着信息分享,意味着民众提前介入决策过程并拥有发言权,意味着民众有反映自己需求的渠道和能够得到政府的回应。政府信息依法主动公开,决策过程对民众开放,官民协商对话机制,都还没有完全做到。目前的公众参与还是一种动员性和配合性参与,而非自下而上的主动参与。所有这些都影响着民间组织和公众在社会管理中发挥自己应有的作用。

(3)政府还不习惯于借助市场机制和社会机制整合社会资源,共同举办社会公益事业和公共服务。慈善捐赠本来是一种献爱心的自愿活动,具有增强社会凝聚力的功能,但有关部门往往把它作为一种上级布置的政治任务来完成,习惯于利用工作单位或社区机构采取广泛动员、领导带头、人人参加的半强迫方式来进行。民间组织自发组织的慈善捐赠和社会共济互助则受到种种限制,难以有效开展活动。20世纪70年代以来在西方国家兴起的新公共管理运动,倡导政府“掌舵”而不直接“划桨”,区分社会公共服务的提供者和生产者的角色,主张利用市场机制,通过合同外包、政府购买服务、引入竞争机制、建立公私合作伙伴关系等多种方式,利用企业和非营利组织向公众发送社会公共服务,同时政府扮演好监管规制的角色。目前我国在社会公共服务领域引入民营企业和市场机制的工作刚刚起步,政府购买服务尚未惠及民间组织,民间资本进入公用事业和公共服务行业所面临的行政性垄断和准入限制等体制性障碍仍未消除。

(4)政府部门和事业单位中介组织、政府机构和社区自治组织不分,导致事业单位行政化和自治组织行政化倾向严重,影响社会事业和社会自治的健康发展。我国各类社会事业单位管理体制不顺。有些行业和部门如铁路、烟草、邮政、民航、教育等行业政府管理职能和经办经营职能集于一身,政府部门既当裁判员,又当运动员,显然有违公平竞争原则。有些政府职能部门和下属的事业单位或中介组织结成了利益共同体,后者利用政府职能部门的行政管理权强迫管理对象接受“有偿服务”或定点采购等,双方收益分成,这些事业单位和中介组织被人们形象地称为“二政府”。政府对事业单位人、财、物的管理往往与对行政机构的管理相雷同,导致事业单位管理人员出现严重的行政化倾向,而缺乏社会企业家的创新精神和营销才能。事业单位管理体制改革中对某些社会事业定位不当,一些公益性事业单位如博物馆、图书馆、文化馆、公园等被作为经营性实体对待,减少甚至取消了政府拨款,简单地将它们推向市场,鼓励它们追求经济效益,导致公益性事业萎缩,群众难以享受到公益性文化设施。城市居民委员会和农村村民委员会按法律规定是城乡居民自治组织,但它们的日常工作绝大部分是完成上级政府交办的各项工作,人员的工资或补助也主要由上级政府发放,而且上级政府交办的工作有不断增多的趋势,其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀。

(5)政府社会管理职能重心失衡,手段单一,重管制轻服务,重审批轻监管,政出多门,直接影响着社会管理的效果。计划经济时期,政府管理以行政管制和行政审批为主。改革开放后虽然进行过多次机构改革,但长期形成的行政管理习惯仍然具有强大的惯性。社会管理职能包括社会性规制和社会性公共服务两个方面的内容。但目前各级政府社会管理工作重心仍放在依靠政府管制维护社会安全和秩序上,各级政府及其工作人员的服务意识不强,精力和财力投入偏少,服务效率和服务质量不高,距离公共服务型政府的目标尚远。在履行社会性规制职能时,各级政府及其职能部门习惯于采取行政审批办法来管理社会组织和社会事务,而对社会组织活动过程的后续监管严重不足。政府社会管理部门过多,部门分割,多头管理⑩,分工过细,有利的事争相去管,无利的事相互推诿,相互矛盾,争功诿过。凡此种种,都很容易导致政府社会管理的低效甚至失效。

(6)政府社会管理手段单一、方式简单,习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾,往往容易激化矛盾而非化解矛盾。我国有着长期的人治传统,缺少民主传统。许多政府官员还不习惯于通过协商对话、平等沟通等民主政治手段来吸纳群众诉求、化解社会矛盾,不习惯于通过依法行政、公正执法、公正司法等法律途径来解决矛盾纠纷。利用行政手段和强制方式解决社会问题和社会矛盾对许多官员来说驾轻就熟,同时又能收到立竿见影的效果。政府机器运转主要靠领导批示、讲话和文件来推动,“执法就是罚款,服务就是收费”,出了安全事故和问题,往往是撤职、罚款、取缔、关闭,缺乏其他更加有效的管理手段。对于大量日常矛盾和纠纷,许多政府部门反应迟钝,不能及时发现和快速处理,缺乏有效的矛盾调处机制。对于上访、信访,一些地方采取拦访、截访的做法,对于群体性事件则采取强力压制的做法。所有这些都很容易激化社会矛盾,产生更多纠纷,不利于和谐社会目标的实现。

(7)政府社会管理法规制度不健全,管理成本过高,效率较低。社会领域立法在我国起步较晚,社会管理法律法规体系的基本框架还远远没有形成,不少领域还存在着法律的空白。如我国尚没有一部民间组织管理的基本法律,目前只有三个登记管理条例作为行政法规。同时我国还缺乏规范社会组织、社会生活和社会事务的大量专门性法律。社会事务十分庞杂,由于介于公民和国家之间的民间社会组织发育不良,政府直接面对公民处理各种社会事务,费时费力效率又不高。各种公益事业和公共服务行业官办色彩浓厚,体制僵化,因此成本很高而效率很低。由于缺乏独立客观的和专业化的民间组织绩效评估机构和评估标准,政府对民间组织实行的年检制度往往流于形式性审查,难以发挥实质监管作用,同时又付出了很高的管理成本,效率也很低。

(8)专门的社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏。在国外,社会管理是一种专业性很强的管理工作,社会工作已经是一门比较成熟的专业和应用性很强的职业。我国的社会管理和社会工作长期以来积累下来的是行政性的、非专业化的运作模式。实际从事福利性、服务性、公益性活动的职业人员基本上都是以行政干部和准行政干部的身份出现的,没有受过较系统的专门训练。[18] 这种现象在地方和基层尤为严重,一些地方民政系统工作人员以复员退伍军人和军转干部为主,大量居民委员会工作人员为离退休的老头老太太或下岗职工,难以胜任社会管理和社会工作高标准的专业要求。由于社会福利机构和社区机构缺乏专门的社会工作岗位设置,大量社会工作专业毕业的大学生找不到相应的工作而被迫转行。建设社会主义和谐社会对社会管理和社会工作提出了新的更高的要求,没有一支宏大的社会管理和社会工作人才队伍是无法完成相关任务的。

改革完善我国的社会管理体制具有十分重大的现实意义。首先,有利于促进每个人的全面而自由发展。实现每个人全面而自由的发展,是马克思主义的最高命题和根本价值,同时也是社会主义社会所追求的根本目标。[19] 社会管理的目的就是为了消除社会成员的生存和发展所面临的各种社会障碍,如社会排斥、社会歧视等,并向他们提供福利保障、安全保障、平等机会和选择自由等,进而增进公民的自由、权利和福利。社会管理本质上是以人为中心的管理,其作用就在于通过推动社会发展而为每个人的全面自由的发展创造条件。其次,有利于实现社会公平正义。社会管理是为了解决“市场失灵”而产生的。市场机制本身以追求效率见长,企业根据人们的能力、贡献来进行初次分配,因此可能会造成贫富两极分化,并且无法对缺乏购买力和劳动能力的低收入群体、弱势群体和边缘群体的生存和发展需求做出回应,因此无法达成公平正义的目标。社会管理应运而生,通过提供各种基本的社会公共服务,重点满足各种困难群体的生存和发展的基本需要,促进社会公平正义。第三,有利于促进社会和谐。社会管理的目的就是为了解决社会问题,维护社会秩序。政府通过制定和实施社会政策,调节收入分配,实行转移支付,可以更好地平衡各方利益减少利益冲突。同时通过鼓励发展慈善事业,使高收入人群通过慈善捐赠、义工等多种方式奉献爱心,关心帮助困难群体,有助于增强社会凝聚力,化解社会对立情绪。同时健全的社会管理也能有效地化解各种利益矛盾和纠纷,增进社会和谐。[5] 第四,有利于增强政治合法性。政治合法性是民众对政治统治正当性的普遍承认和自愿服从。政府在改善民生、满足民众基本需求方面的政绩对于巩固政治合法性来说至关重要。改革完善社会管理体制的目的就在于改善社会公共服务供给状况,建立与社会主义初级阶段相适应的初级福利社会,[11] 更好地满足民众在生存和发展方面对政府提出的基本需求。这是一项深得民心的基础性工程,有利于实现党和国家的长治久安。第五,有利于发展基层民主。正如有学者所指出的:“社会自治是政治民主的重要内容,社区自治是基层民主的基础,因此社会管理体制直接关系到基层民主的发展。”[5] 改革完善社会管理体制,有助于扭转基层自治组织行政化倾向,真正落实城乡居民自治,并逐步扩大社会自治的空间和领域。

注释:

①参见青连斌:《关于社会建设和社会管理体制创新的几个问题》,《中共石家庄市委党校学报》,2005年第3期,第11-19页。

②公民社会是指公民在政府和企业之外自愿结社和自由交往的社会生活领域,是各种民间社会组织和民间关系的总和。公民社会理论侧重于研究公民社会与国家的关系,强调公民社会的政治参与面向。而第三部门理论侧重于把第三部门作为一种实体性组织或力量,具体研究其特征、组织结构、功能、资金来源与使用、运作机制等。

③参见孙炳耀:《社会管理与社会工作》,载《加强社会工作人才队伍建设问题专题研究班参考材料》,第207页。

④参见俞可平主编:《治理与善治》,中国社会科学文献出版社2000年版。

⑤参见庄俊举:《海外社会管理体制的做法与经验》,“中国社会管理体制改革与社会工作发展研究”课题的分报告。

⑥参见周永康:《加强和改进社会管理促进社会稳定和谐》,原载《人民日报》,转引自新华网2006年10月26日:http://news.xinhuanet.com/theory/2006-10/26/content_5250526_2.htm。

⑦参见中华人民共和国民政部网站民政统计:http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0703.htm。

⑧参见周永康:《加强和改进社会管理促进社会稳定和谐》,原载《人民日报》,转引自新华网2006年10月26日:http://news.xinhuanet.com/theory/2006-10/26/content_5250526_2.htm。

⑨参见王梦奎:《和谐社会与管理体制》,原载《人民日报海外版》,转引自新华网2006年5月3日:http://news.xinhuanet.com/comments/2006-05/03/content_4504338.htm。

⑩参见周红云:《中国社会管理体制改革研究初探》,“中国社会管理体制改革与社会工作发展研究”课题的分报告。

标签:;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  

论改革和完善我国社会管理体制的必要性和意义--社会管理体制改革与中国社会工作发展研究之一_社会组织论文
下载Doc文档

猜你喜欢