行政道德的制度保障，本文主要内容关键词为：道德论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政人员的二重化对行政道德制度保障的要求
如果说在反腐败和廉政建设中，人们呼吁行政道德作为法律和制度的补充，那么随着行政改革的深入，随着科学、合理、健全的行政体制的建立，行政道德将作为公共行政中的一个重要的调节因素调节着行政行为。但是，面对行政人员手中所掌握着的公共权力和行政人员的个人利益欲求，行政道德能否切实发挥作用，或如何发挥作用，是需要制度来保障的。
道德是自律的世界，行政道德是行政人员的自律，当我们寻求行政道德的制度保障时，会不会把行政道德变成一种外在的强制性力量呢？不会。行政道德作为一种职业道德，是根源于行政人员内在的价值观念和行为准则的主观力量，是行政行为趋向于善的一种内在动力。但是，内在的善并不是在任何情况下都可以成为一种自为的善，它需要在环境中寻找稳固的支撑点，需要有适宜于行政道德生长的制度保障。如果没有相应的制度保障，行政道德就是一种偶然的力量，是一种只在行政人员的某一个体中发挥作用的善，或者是在行政人员中的某些个体的某些行为中表现出来的善，而不是一种具有普遍意义的行为规范。所以，行政道德只有获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为公共行政体系中的一个不可缺少的价值因素。
在传统的统治行政中，行政服务于阶级统治的需要，而阶级统治的目的从属于统治阶级的利益。因而，在这种行政体系中，公共领域与私人领域的界限是模糊的，或者说没有公共的领域与私人的领域的区分。“普天之下，莫非王土”，公共的也就是私人的。反过来，私人的也就是公共的，社会的公共性与统治阶级的私人性在政治制度的安排中是一体化的，行政体系与政治体系也是重合为一的。同时，这个体系也是一个伦理体系。在这种条件下，如果说存在着行政道德的话，那么这种行政道德是统治阶级所倡导所支持的行政道德，是根源于统治阶级利益要求的道德。
统治阶级的利益要求在一体化的政治体系、行政体系和伦理体系中贯穿于每一个方面，而且这种体系中的行政人员本身就是统治阶级的成员。所以，他的利益和他的价值观念、行为准则是一致的，他自身就可以拥有与他的总体利益一致的行政道德。统治行政的体系自身就是行政道德的保障，它自身有能力维护这种道德，它把每一个更高层级的权力意志转化成对其下一层级行政道德的监督机制，并对行政人员作出选择和取舍。因此，我们在中国的传统社会中所看到的是以“修身、齐家、治国、平天下”为特征的行政道德；而在西方的中世纪中，我们所看到的是以英雄主义、贵族意识和骑士精神为支柱的行政道德。这两种形式的行政道德都生成于行政体系、政治体系自身。特别是在西方中世纪存在着以信仰为基础的神圣道德和服务于政治统治目的的世俗道德的二重道德的情况下，行政道德作为一种世俗道德之所以具有与神圣道德相抗衡的力量，正是由于这种道德具有深植于其政治体系和行政体系的根源。
在管理行政中，行政道德的境遇则大大地不同。因为管理行政是适应于这样一种社会而出现的：在这种社会中，公共领域与私人领域开始分化，它们之间的边界清晰，一旦出现越界行为，也就相应地出现了政治的、法律的或道德的问题。当然，公共领域与私人领域之间的边界是为了保护私人领域而设置的，因为，就公共领域与私人领域的比较而言，私人领域是不可能主动对公共领域作出侵犯的；而公共领域就不同，由于它掌握着公共权力，所以包含着侵犯私人领域的可能性。因此，需要对公共权力的运用加以限制，通过建立一整套法律、制度和道德规范来对公共领域的界限作出规定。
公共领域实体化为一种与私人领域相对应的领域，并不是由于权力意志造成的，而是出于私人领域的内在要求。就本质而言，私人领域是一个无序的领域，因为私人领域中的一切活动都从属于追求自我利益最大化的动机，这种追求会导致社会的无序，并对私人领域的健康发展造成危害。私人领域需要有一种外在的力量来对其进行规范和调节，这就产生了公共领域。从管理行政的发展历史来看，起初，公共领域是极其弱小的，只是随着私人领域的公共需求不断增加才使公共领域膨胀起来。尽管公共领域的存在与发展根源于私人领域的需求，但公共权力的运用却是应当规范的，否则就会对私人领域造成破坏。
出于制度考虑，在公共领域与私人领域分化的情况下，保证它们之间的边界不受侵犯，是一个政治问题、法律问题和制度安排问题，只要通过法律的完善和制度的健全就可以解决权力的正确行使问题。但是，公共权力的行使是通过人来进行的，也就是说，一切公共权力都是由行政人员来掌管的，是由他们来加以运用的。这样一来，公共领域与私人领域的二重化就集中到行政人员身上来了。行政人员作为人，是私人领域中的成员，有着私人生活和个人的利益追求；但行政人员由于掌握着公共权力，这又决定了他不能等同于一般的人，他应当有着维护公共生活健康的责任和义务。由于行政人员的责任和义务与其自身的利益追求之间的矛盾，公共领域与私人领域之间的关系问题就不仅仅是一个法律问题和制度安排的问题了，而且也是一个道德的问题。因为，对于同时又是个（私）人的行政人员来说，仅仅通过立法和制度安排是不够的，在他的行政行为中，行政道德也是不可缺少的调节因素。
公共领域与私人领域的出现，把行政道德的问题突出出来了，而行政人员自身的二重化则使行政道德有可能受到行政人员个人利益追求的冲击。所以，行政道德问题在制度中就成了一个不稳定的因素，常常游离于行政行为之外，人们渴望行政人员及其行政行为得到行政道德的制约，但又无法使行政道德成为一种可以持续发挥作用的因素，任何一个国家的政府在抓廉政建设时，都把行政道德看作是一个不怎么可靠的因素，是只可提倡但无法操作的。
二、公共行政的主观定位与行政道德的客观保障
行政道德是行政人员的职业道德，它与一切职业道德一样，不可能完全取决于道德主体的自律，而是需要有存在和生长的前提的。然而，在市场经济条件下，除了行政道德之外，各行各业的职业道德大都可以在服务意识与利益追求之间的统一中得到保证，因为市场中的竞争机制可以促成职业道德的改善。也就是说，一个行业及其这个行业中的从业者是否具有服务意识，以及服务的状况，往往是市场准入的条件和在市场中获得利益份额的依据。比如，在市场经济条件下，公共汽车司售人员的职业道德状况，直接决定了他们的竞争力和收益，社会上有多少人愿意接受他们所提供的服务，是对他们服务的优劣和职业道德水平作出的最恰当的评估。与此相同，所有可以市场化的职业和行业，都可以在市场的竞争机制中得到职业道德的保障。
公共行政中的职业道德则完全不同，市场原则和竞争机制在这个领域中是不能发挥作用的。虽然在今天有很多人倾向于把公共行政看作是一个为社会提供服务的行业，但它毕竟是由政府垄断的“行业”。而且，这个“行业”与公共权力的特殊关系天然地阻碍了它把自己定位在为社会提供服务的角色上。长期以来，人们对公共行政的职能一直存在非常模糊的认识：或者认为公共行政执行阶级统治的职能，或者认为公共行政是对国家与社会公共事务的管理。这就促使公共行政自身以国家或社会代表的身份自居，对社会进行统治或对社会进行管理似乎成了它的天然职责。由于担负着统治或管理的职责，也就逻辑地把自己定位在统治者和管理者的角色上，进而，有了对社会的一切领域和一切事务的全权支配。总之，公共行政演变成了公共权力的所有者，成了可以在世间支配一切的、全能的“上帝”，即社会的主人。作为至高无上的主人，自己就是法则，自己就是善，所以也就无所谓道德与不道德了。行政人员是这种观念的载体，在他们的行政行为中也处处体现着这种观念，以致于行政人员作为权力的执掌者，其全部约束也就变成了权力自身，即每一个更高层级的权力的执掌者对下级权力执掌者的约束。至于法律和政令，仅仅是为行政人员提供了一个参考框架，作为行政行为的活动空间。行政人员失去了自律的世界，行政行为失去了道德的座标，即使这样的自律世界和道德座标存在着，也是因人因时因事而异的。
如何处理公共权力与公共行政之间的关系，历来是一个非常困难的问题，是政治学和伦理学长期思索而不得其解的问题。对于政治学来说，如何既能够使公共权力与公共行政统一，又能够使公共权力受到有效的约束而不至于被滥用，其解决方案是通过监督机制的建立和行政法制的完善。这显然是一种制度性的思考。对于伦理学来说，则要求完善行政人员的自律世界，要求有道德的人进入公共行政的领域，并根据内在的善的价值标准来作出行为选择。但伦理学忽视了一点，行政人员的内在的善的价值标准是通过什么来保证的呢？特别是当行政人员在公共行政的领域中有着个人的利益要求时，如何能够保证他的行政行为不偏离善的价值标准的方向呢？可见，政治学的关于公共行政的制度思考和伦理学的关于行政人员的个人行为的道德思考都是不科学的。因为制度的健全、法律的完善在多大程度上为行政行为保留下自由度，这种自由度如何才能不被行政人员用来谋取私利，是一个难以解决的问题。同样，对于手中掌握权力而且信奉权力无所不能的行政人员来说，所追求的就是通过运用权力来展示自己作为统治者或管理者的权威和地位，怎样才能使他拥有合乎善的理念的价值标准和道德观念呢？这也是一个难以解决的问题。所以，在既定的公共权力与公共行政的结合方式上，在既定的公共行政模式上，无论对行政道德作出政治学的思考还是对行政道德作出伦理学的思考，都会把自己引入死胡同。正确的出路存在于对既定的公共行政模式及其职权关系的批判性理解中，也就是说，只有走出现有的公共行政模式，改变现有的公共权力与公共行政之间的关系，才能真正解决行政道德在公共行政中的作用问题。
今天，当人们讲起在古希腊的雅典，警察是由奴隶来承担的，可能会令听者大惑不解，然而，在历史上，这的确是事实。至于人类政治社会初期的这种试验有多大的参考价值，是很难作出评价的，但是，它却给予我们一个启示：如果公共行政在行使公共权力时不至于使权力背离其公共性质，首先需要有一个正确的定位。
马克思主义者历来强调，行政人员是人民的“公仆”，中国共产党始终如一地坚持和倡导其“为人民服务”宗旨。这也就是说，社会主义的公共行政应当是一个既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。
在上述古希腊雅典城邦的那个例子中，我们看到公共权力是可以与公共行政相分离的，行政执行权是极其有限的，人们也可以根据这个思路去对行政权力加以严格的控制。但是我们不这样主张，因为行政权力一旦受到过于严格的限制，行政人员的主动性、积极性和创造性就不再存在，同时也就无所谓行政道德的问题了，也就是说，对于受到严格限制的行政权力来说，是不需要行政道德去发挥作用的。所以，我们认为，公共权力与行政职位、行政人员及其行政行为的结合是必要的，关键问题是这种结合从属于什么样的行政模式，从属于统治行政的模式，就表现为强权政治和权力掌握者的专横跋扈；从属于管理行政的模式，就会滋长行政人员的自以为是和官僚主义意识；而从属于服务行政的模式，就会在公正的社会管理和优质、高效的为人民服务中发挥巨大的作用。
当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。虽然在管理行政中，权力的滥用、以权谋私等也被看作是不道德的，甚至是违法的，但由于管理行政把权力与职位的统一看作是天然合理的，对权力运用的一切限制和规定都表现为一种外在的规范，而不是来自于行政人员内心的规范，行政人员在多大程度上接受这种规范，完全取决于外在的监督机制的状况。服务行政则不同，由于它把为社会提供优质服务作为公共行政的至上原则，在此基础上建立起来的法律制度就可以内化为行政人员的内在规范，成为一种发自行政人员内心的行为准则。所以服务行政的模式，是行政道德赖以生长的沃土。
在政治发展史上，服务行政首先是一个主观定位，是马克思主义关于公共行政的原则规定在实践中的应用。但是，它又是根源于社会发展的客观要求的。公共权力的异化、腐败的泛滥、行政道德的缺位之所以无法得到彻底的根治，是因为现存的任何一种行政模式都不具有彻底解决这些问题的能力。所以，这些问题的根本解决，需要行政模式发生根本性的改变。我国行政改革的目标，就是要建立社会主义的服务行政模式，只有在这种行政模式中，行政人员的道德自律才能够获得客观保障。
三、服务行政模式中行政道德监督机制的设置原则
虽然服务行政的模式可以使行政法律和制度内化为行政人员的内在价值尺度，使行政人员在作为服务者的充分自觉中展示自己的行政才能，但是，如果要求行政道德不成为一种偶然的、随机性的行政行为的调节因素，而成为一种稳定的、持续发挥作用的、制度化了的行政行为规范，就需要有一套健全的行政道德监督机制。
在管理行政中，反腐败和廉政建设要求建立起一套完善的监督机制。在服务行政中，这种监督机制依然是必要的。两种监督机制的区别是：管理行政中的监督机制是外在于行政人员的制约力量；而服务行政中的监督机制则是行政人员在其行政行为中维持道德自觉的示警机制，是行政人员的道德自律意识的外化。由于行政人员的服务对象是极其复杂的，利益要求常常是矛盾的，而行政人员的主观判断力是有限的，这样一来，行政人员的行政行为就有可能出现事与愿违的情况。服务行政的监督机制就是为了发现这种客观结果与主观愿望不一致的地方并向行政人员示警而设置的。
如果以为在服务行政的模式中行政人员不再有个人的私利，那是一种天真的幻想。因而，服务行政中的行政道德保障首先取决于如何处理行政人员的个人利益要求和公正行政的问题。在管理行政中，行政与对行政的监督是两个不同的问题，或者说是公共行政中两个相对独立的领域。对于行政而言，行政人员的能力受到高度的重视，至于行政人员是否会利用职权谋取私利，那是行政监督的事情。所以，管理行政是一种行政能力与行政道德相分离的行政。服务行政从根本上改变管理行政的片面性，把行政能力与行政道德统一起来，在行政人员进入行政体系的入口，行政能力与行政道德是两个等值的标准。而且，对行政能力的认识不是量化的认识，而是质的把握，即要求这种能力是一种为社会、为人民服务的能力，而不是一种弄权的能力和以权谋私的能力。对行政人员的岗位监督，也着重于行政行为与服务行政的总体性的质的一致性。
所以，对于服务行政来说，关键的问题是行政人员的服务意识，这种意识是行政人员的主动性、积极性和创造性的前提，它可以自然地生成行政人员的行政能力。当然，这并不意味着行政能力是一个次要的考虑因素，而是强调行政道德与行政能力的统一。服务行政承认行政人员的个人利益要求，而且鼓励行政人员合理的利益要求的生成，并促使其实现。只要行政人员在其岗位上尽职尽责，他的个人利益就应当得到保证。而对于那些以权谋私和滥用权力的行政人员，也决不会象统治行政或管理行政一样宽容。
在统治行政和管理行政中，统治行为和管理行为本身就生成着行政人员的族群意识，统治者和管理者很自然地会把行政人员与一般民众区分开来，并在行政人员的整体中获得相互依赖的归属感。因此，对于同类的不道德行为是有着极大的宽容的，无论在行政制度的设计、行政立法、行政监督等任何一个方面，都可以看到这种宽容的影响。在长期的历史发展中，人们对此有着深切的感受，并将此称作“官官相护”。而且，这种“官官相护”并不仅指官与官之间的个人相护，而是制度化了的保护。正是由于这种制度化了的宽容，造成了整个行政体系的“法制之外无道德”的窘状。在服务行政中，行政人员传统的族群意识将为健康的公仆意识所取代，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力。所以，行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，从而受到严厉的制裁。
在统治行政和管理行政中，道德是法律的补充，行政道德是一个“软”约束机制。所以，当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德和缺德则并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治行政和管理行政倾向于鼓励行政人员的失德和缺德，或者说，统治行政和管理行政自身就是一个不道德的行政体系，有权者对无权者、权大者对权小者的专横暴虐、无忌妄为，权小者对权大者、无权者对有权者的奉迎“拍马”、归依求蔽，构成了行政体系不道德的一面。在服务行政中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充，只有当道德的约束机制失去效力时，法律才出场，因而法律可以变得更加严厉，为行政道德提供强有力的法律支持。当然，由于服务行政强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员仗以失德和缺德的基础。因为权力拜物教的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且无论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃与法律的惩治。
服务行政反对在民主决策、集体决策的幌子下逃避个人责任。当然，管理行政也把权责一致作为健全行政体制的目标，但管理行政对这一目标的追求却是从属于行政效率的。因为，权责明确可以解决行政人员之间的相互扯皮，制止行政行为的拖拉，并促使行政人员积极主动地去完成自己所应承担的行政任务，从而大大提高行政效率。服务行政在要求权责一致时，无疑是包含着管理行政对效率的考虑的，但不限于此。服务行政同时要求在权责的一致中包含道德的规定，行政职务应对与其相应的服务对象负责，行政人员要对自己的行政行为负责。
在管理行政中，民主与集权的问题往往成为行政的两难选择，而善于玩弄权术的人往往利用民主与集权的矛盾，既攫取权力，又不承担责任和义务。服务行政是对民主与集权的超越，或者说，在服务行政的体制中，民主或者集权都只是行政的手段，而不是目的，对于行政体系来说，哪一种手段更能实现提供优质服务的目的，就选择哪一种手段，凡是合乎服务行政目的的，就是善的。所以，服务行政并不刻意追求以民主的方式行政或以集权的方式行政。其实，当行政体系有了权责一致、权责明确的结构时，在行政中是坚持民主还是固守集权已经不是那么重要了。
最为重要的是，服务行政的权责一致不是暂时的而是长期的。比如，当一位行政官员把某人引荐为行政人员时，他也应当接受对这位行政人员的行政道德方面的担保，而且承担对这位行政人员长期监督和培养的义务，使他合乎服务行政的要求。特别是在行政人员的晋升过程中，更应当如此。而不是管理行政中的那种由某一（如人事）机构来作出评估和提供晋升的依据，一旦出了问题却无一人为其晋升负责。也就是说，每一个行政人员都应当有其依法行政和以德行政的保证人，他的保证人对他的不法行为和不道德行为，应当负有连带责任。
总之，服务行政为行政道德建设和在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种行政模式中，法律与道德才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。因此，服务行政是道德的制度化，行政行为中的道德也是制度化的道德。这应该是我国行政改革的方向。