从“挤压”到“接触”——现阶段美国对朝政策调整探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,现阶段论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年10月朝鲜核试验后，在国际舆论的一片质疑声中，第五轮六方会谈第三阶段会议于2007年2月13日签署了《共同文件》，就落实2005年9月19日《共同声明》起步阶段的具体行动步骤以及机制安排达成了共识。以此为契机，美朝双方随后举行了首次正式双边会谈。随着朝鲜关闭宁边核设施，朝鲜半岛无核化进程进入具有实际意义的初步阶段，美朝关系也开始有“融冰”迹象。朝鲜核问题的重大突破与美国对朝政策的调整密切相关。那么，美国何以会在朝鲜实施核试验后采取如此重大的政策立场调整？这种调整的意图和实质何在？前景又如何？本文试图对这些问题加以分析和探讨。
一、美国对朝政策调整的背景与原因
自2001年上任以来，布什政府便将朝鲜认定为“邪恶轴心”之一，对朝采取以敌视和制裁为特征的挤压政策，力图促使朝鲜政权更迭。在这样的政策思想指导下，前助理国务卿凯利(James Kelly)2002年10月访朝，指责朝鲜违反1994年《核框架协议》秘密生产用于制造核武器的高浓缩铀，两国关系随即破裂。朝鲜遂于2003年宣布退出《核不扩散条约》，恢复了钚生产。2005年2月，朝鲜公开宣称拥有核武器，3月表示不再信守1999年的导弹停射承诺。至此，朝鲜核问题日益朝着危机化的方向发展。
在危机一再发生的情况下，六方会谈各方坚持外交努力，终于在2005年9月签署以“朝鲜弃核”为目的的《共同声明》。但声明甫一发表，美国财政部便以朝鲜涉嫌利用境外银行洗钱以及制作、贩卖假币为由，下令冻结朝鲜资产、停止与朝鲜的金融业务往来，对朝实行严厉的金融制裁。朝鲜因而拒绝履行任何承诺，《共同声明》形同虚设，此后举行的两次六方会谈也无果而终。正是在这个过程中，朝鲜试射了七枚短、中、远三种射程的导弹，并于2006年10月9日进行了首次地下核试验。
此次危机发生和升级的导火索是美国一直沉浸在通过施加政治、经济压力促使朝鲜政权垮台的幻象之中，而忽视了朝鲜发展核武器这个根本性问题。负责政治事务的美副国务卿坎特(Arnold Kanter)这样总结美对朝政策的悖谬：美国一贯坚持朝鲜必须在核武器和成为国际社会繁荣的一员之间做出选择，但“却几乎没有向朝鲜提供任何好处，来促使它做出这样的选择，也没有向它表明如果它没能做出正确选择将会面临什么样的惩罚。”朝鲜正是利用美国政策的这种弱点公然进行了核试验，这最终促使美国决策者意识到对朝政策的失败及其后果。这种认识与近几年来美国国内和国际层面积聚起的政治生态相互作用，共同推动了美对朝政策的调整。具体而言，这种调整的动因有以下几个方面：
一是美国国内对过去六年布什政府毫无成效的对朝高压政策的批评和反思。六年来，布什政府内部在对朝政策上一直分为两大阵营。一个是保守派阵营，认为与朝鲜打交道的最好方式就是推翻其政权，而谈判是对不良举止的奖励，会进一步助长核扩散。另一个是务实派阵营，以国务卿鲍威尔为代表，认为保守派的做法会产生适得其反的结果，主张通过接触向朝鲜表明弃核的奖励和拥核的惩罚。
在布什第一任期内，保守派在决策格局中往往占据上风。当时，美国要么干脆拒绝与朝鲜谈判，要么预先提出一朝鲜无法满足的条件。在这一高压政策的影响下，朝核问题几乎全面恶化。
朝鲜试射导弹后，布什政府的强硬立场在国内遭到广泛批评。
务实派的声音近来更加响亮的另一个原因是布什政府内部人员的变动。一段时间以来，拉姆斯菲尔德、博尔顿、约瑟夫等对朝强硬派人士相继离职。同样，其他鹰派人物也普遍由于伊拉克不断恶化的局势而不得不在朝核问题上放低调门。相反，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿、朝核问题六方会谈美国代表团团长希尔却赢得了更大的活动空间。
二是朝鲜核试验本身产生的震撼力。除非加以控制，否则朝鲜将继续生产更多用于制造核武器的材料，并进行更多次核试验。核试验对东北亚地区安全局势的影响也严重威胁到美国的利益，朝鲜拥核可能引发一场将日本、韩国、台湾地区等卷入其中的核军备竞赛，这将对国际不扩散机制造成重创。
三是美国在朝鲜核问题上的战略选择余地十分有限。目前，由于深陷伊拉克战争泥潭而不能自拔，伊朗核问题的阴影也挥之不去，加之中国和韩国的反对，美国通过军事手段阻止朝鲜核野心的可能性几乎没有。种种因素使布什政府既无能力也无意志在朝鲜半岛开辟新战场。因而，美国现阶段必须尽力保持朝鲜半岛暂时的平静，避免朝鲜加快导弹发展步伐和再次进行核试验，以便将全部精力用来对付对其利益可能构成更大威胁的伊朗。为此，美国不得不调整策略，尝试通过外交手段稳住平壤。
四是2006年11月中期选举的影响。共和党在中期选举中遭遇重大挫折，民主党赢得参众两院的多数席位。这次选举后，布什总统可谓“内忧外患”，大多数民主党人和部分共和党人对布什外交政策都持批评态度。除非白宫采取新的步骤应对朝鲜核危机，否则总统将无法排除国会的干预。解决朝核问题就成为任期进入倒计时的布什政府在外交上唯一可能取得的重大成果。
五是美国出于稳定东亚地区同盟和东亚秩序的需要。朝鲜核试验后，东亚主要国家在该问题上的分歧公开化。因此，美国对朝政策必须兼顾韩日两国的政治诉求。一方面，布什政府需要考虑同情朝鲜的卢武铉政府的民族情绪，使首尔不再有借口对朝进一步的挑衅行为妥协；另一方面，又要尽力阻止朝鲜核试验所导致的“核需求”扩散到日本，避免日本保守势力公开提倡日本的“核武化”，从而继续保持东亚战略安全格局的稳定。
六是中国因素的影响。在反对朝鲜的弹道导弹和核计划上，中国已经成为美国的重要伙伴。虽然美国能够对朝鲜施加严厉的制裁，但若没有中国的合作，这种制裁难以取得预期的效果。中国历来反对任何可能导致朝鲜政局不稳的举措。此外，自2003年以来，中国一直担任六方会谈的召集人，这个角色对于提升中国的国际声望和地区权威以及推进中美关系的重要性不言而喻。中国领导人决心要维系六方会谈，遏止核武器在东北亚的扩散和局势的持续恶化，这些行动就包括说服布什政府与朝鲜打交道。反之，美国也希望通过六方会谈继续对中国施加影响，使中国对朝核问题乃至整个东北亚安全切实负起责任。
总之，无论是从客观条件还是主观愿望来看，目前的形势都要求布什政府势必改弦易辙，尝试推行与朝鲜的接触政策。
二、接触政策的表现、实质与目的
2006年10月，布什总统签署《2007年国防授权法案》，开启了美国对朝政策调整的过程。该法案授权委派一名协调员来评估对朝政策，旨在帮助白宫创制一条务实有效的政策路线。经过一段时间的酝酿，美对朝接触政策的面貌逐步展现在世人面前。
朝鲜核试验后，旨在恢复六方会谈的外交活动立即展开。在中国的斡旋下，美国助理国务卿希尔和朝鲜副外相金桂冠于2006年11月在北京举行了7个小时的会谈。同年12月18-22日，第五轮六方会谈第二阶段会议复会，美朝双方均感到对方政策松动的迹象。会议结束的当晚，希尔通过其助手表示，愿意与金桂冠在另一个城市继续举行双边会谈。朝方意识到美国提议的新意所在，因此做出积极回应。2007年1月16-18日，美朝两国的首席谈判代表在柏林进行了直接谈判，达成了将被冻结在澳门汇业银行的2500万美元资金归还平壤的谅解。更重要的是，双方在中止并最终取消朝鲜核计划的问题上也取得重要突破，并就“初期阶段措施”达成原则一致。
美朝政策立场的调整为下月举行的六方会谈创造了良好的气氛。2月13日，第五轮六方会谈第三阶段会议经过六天的磋商，终于签署了《共同文件》，朝鲜半岛无核化进程由此进入具有实际意义的初步阶段。对于长期困扰双方的金融制裁问题，布什政府改变了六年来对金正日政权深深的不信任感，坦言将依赖朝鲜的诚意来确保被解冻的资金不会用于不良用途。作为回报，朝鲜表示会将解冻的资金“仅仅用于改善朝鲜人民的生活，包括用于人道主义和教育。”以此为契机，希尔和金桂冠于3月5-6日在纽约举行首次正式双边会晤，就朝核危机及其相关问题以及两国关系正常化议题广泛交换意见。美国承诺将朝鲜从支恐国家名单上剔除，进一步推动了两国的和解。
随着朝鲜外务省发言人6月25日宣布被冻结的朝鲜资金转移问题已经解决，朝方开始履行《共同文件》所规定的义务。种种事实表明，朝核问题终因美国近期在对朝政策上所采取的灵活、务实、妥协的态度而取得了重要突破，朝鲜半岛无核化进程终于迈出具有实质意义的第一步。
美国对朝接触政策是布什政府反思朝核危机、转变政策思维的结果。其实质是从原来的强硬立场后退，转而以平等的态度尝试与朝鲜进行接触，并在此过程中迫使朝鲜拿出足够的诚意和可信度来与美国打交道，试图通过和谈解决朝核问题。但是，这并不意味着美国对朝鲜的意识形态敌视已经结束，而是美国在总结与朝鲜交往经验的基础上和在目前所处的两难境地下采取的一种实用主义外交路线。在这个意义上，美国对朝政策的调整毋宁说是一种临时的“中规模战术变化”。这种接触政策的特点在于它的互惠性、有限性和循序渐进性。
首先，正如《共同文件》所载明的，只有朝鲜采取具体步骤履行其义务，比如关闭宁边核设施，其余五方才会向它提供相应的援助，否则它将几乎一无所得。而在朝鲜采取行动的同时，美国将给予其一定的好处，这种互惠性表明美国在一定程度上认识到，当前朝鲜的首要目标是求得国家的安全和政权的稳定。鉴于此，美国不得不率先做出开启僵局的姿态，以换取朝鲜采取下一步行动。
其次，所谓接触的有限性是指将谈判重点集中于解决朝鲜核问题，尽量排除其他次要问题的影响。这种方式使美国能够致力于解决它最主要的安全关切，也可以使朝鲜政权相信美国没有推翻其统治的意图，为朝鲜提供了一种既能走出目前僵局又能保存颜面的选择方案，从而有助于两国优先解决由朝核问题引起的安全困境。
第三，美国认可了循序渐进的外交解决思路，并将其与最终目标的实现协调起来。这样，在朝核问题上，美国既有弃核的最终目标，也有分阶段的配套步骤，这是它应对东北亚安全问题的一大进步。在此情形下，东亚就成了美国下缓棋的地方，而以循序渐进的外交步骤解决朝核问题则成为美国下缓棋的必由之路。
通过上述接触举措，美国期望达到的目的之一是当面摸清朝鲜弃核的心理底线和利益预期，促使朝核危机软着陆。
接触政策的另一个目的是在解决朝核危机的过程中，为美国建立一个牢固的多边联盟。美国已经做出了积极、务实的外交姿态。如果朝鲜仍然拒绝这种新的外交努力，中韩等国批评朝鲜的声音就会越来越大，美国由此可以摆脱政治上的掣肘，为回归强硬立场赢得支持。而中国的支持对美国强硬外交的可行性至关重要。
由此可见，接触政策是一种“链式”的对朝政策，其着眼点在于将解除对朝金融制裁与冻结朝核武器发展，继而把朝鲜弃核与美朝关系正常化联系在一起。这要求美国决策者暂时抛却意识形态好恶和对朝挤压政策思维，以一个求和平的大国身份率先作出姿态和采取行动，同时在其他有关国家的合作和监督下，力求通过这种新的政策选择在东亚最终扫除冷战的残留结构。
三、接触政策的前景
与布什第一任期新保守派执掌美国对外政策时的情形不同，目前共和党的一些头面人物均支持布什政府对朝接触政策，数次民意调查显示，美国民众中同样存在支持与朝鲜进行认真接触的基础。
从美国的角度而言，尝试并加强对朝接触政策是值得一试的，这是目前实现以和平的外交方式解决朝鲜核问题的唯一途径。这种做法能否取得成功并成为较持久稳定的美国对朝政策，取决于以下几个因素。
第一，美国能否真正从战略上理解朝鲜的种种行为？朝鲜核问题肇端于朝对美倾向于推翻“邪恶”政权的单边主义行为的恐惧。在美国对前南和伊拉克动武之后，对朝鲜来说，最重要的考虑是通过非常规的核武计划，谋求与美国关系正常化，确保其政权的安全。而美国现阶段的国家利益要求东北亚地区保持稳定，以便它能集中精力应对中东局势的发展。朝鲜这样一个“体系外国家”的存在，特别是其核计划的发展一直使美国感到“如鲠在喉”。此外，美国在东亚部署导弹防御系统，理由正是抵御来自朝鲜的“导弹威胁”。一旦美朝关系正常化，朝鲜核危机消失，美国的反导盾牌要延伸至亚洲的理由将不攻自破。可见，出于在东北亚战略利益的考虑，华盛顿近期难以从根本上消除对平壤的敌意。
在不像核武器那样具有威胁性的经济、金融、社会等问题上，美国依然对朝鲜沿用着“犯罪与惩罚”政策思路。
第二，美朝之间的相互信任如何建立？朝鲜核问题前前后后拖了十多年，并越来越严重，其重要原因之一是朝美之间因长期的政治军事对峙而缺乏基本的相互信任。过去十几年来，美国国内普遍相信在与朝鲜打交道中得到的教训是：朝鲜总是不遵守承诺，朝鲜政权没有理性，行为不可预期。这使很多美国人怀疑朝鲜是否有诚意履行《共同文件》所规定的义务。
从朝鲜方面来说，它放弃核武装的进程应该与美国改善对朝关系，使朝对安全和发展建立起信心的进程基本吻合一致。简单地追求以援助换取弃核和关系的缓和，短期内会有一定的成效，但要根本解决朝核问题则必须在美朝之间建立起基本相互信任的国家关系。
第三，接触政策自身特点的影响和局限性。在解决朝核问题的过程中，接触政策本身所具有的循序渐进特点虽然比较有利于弥合美朝双方诉求上的差异，但同时也会导致它寻求达到最终弃核目的的过程充满着变数。宁边核设施的关闭、封存和验证，只是履行《共同文件》“起步行动”的第一步。文件所规定的下一阶段任务更为艰巨和复杂：朝方应与其他各方共同讨论它的全部核材料清单；朝方全面申报其所有的核计划，并将包括石墨慢化反应堆及其后处理厂在内的核设施去功能化；其他各方应向朝鲜提供价值相当于100万吨重油的经济、能源及人道主义援助。与此同时，朝美举行双边谈判，解决悬而未决的双边问题，并向建立全面外交关系迈进。
可以说，与《共同文件》起步阶段平行采取的朝鲜弃核、朝美谈判、各方援助等诸项行动是一个盘根错节、相互制约、各方利益交割的行动链条。由于各方利益的差异及朝核问题本身所具有的极为敏感、微妙、复杂等特性，这一行动链条中的某些环节随着六方会谈的不断深入而出现“节外生枝”应是意料中事。朝外务省发言人7月6日表示，如果在朝鲜关闭和封存宁边核设施后，其他各方所承诺的政治、经济补偿措施不能到位，朝将有理由重新开启核活动。如果类似情况发生，美国对朝接触政策将面临致命的打击。
第四，美国国内政治发展的制约。近一年来，朝鲜核能力的快速发展对美国利益构成了潜在的严重威胁，使美国国内对接触政策的支持空前强大。但这种支持是有条件的，它能否延续下去还将取决于2008年后的新总统是否继续把与朝鲜进行认真的接触当作一项重要的对外政策加以优先考虑。届时，新总统会有其他许多外交关注点，而国内保守派也会不失时机地渲染朝鲜的每一次不良行为。如果朝鲜果真做出某些挑衅性举动，则接触政策的前景堪忧。反之，美国任何不连贯的政策思维和行为都将加强朝鲜内部强硬派的力量，不排除恶性循环致使危机再次爆发的可能。
第五，地区盟友的影响。日本是美国在东北亚地区的主要盟友，目前仍然在朝鲜核问题上顽固地坚持强硬立场，日朝双边谈判遂屡屡不欢而散。如果美国在日本人质绑架事件未彻底解决前就把朝鲜从支恐国家名单上删除，无疑会招致日本的不满，动摇美日在朝核问题上的合作。而如果美国考虑到东北亚地区安全秩序和美日同盟关系而偏袒日本，则将不可避免地使朝鲜产生被包围感，有损美国与朝鲜关系的持续发展。
综上所述，美国对朝接触政策的前景仍不太明朗。一方面，与其说该政策意味着美国对朝鲜政权本质上的认可，不如说它心有旁骛，不得不冀望朝鲜做出预期的战略选择，同时试图在解决朝核问题上争取合作伙伴。另一方面，从中期选举后美政情的演变来看，美国对朝政策当下还不至于出现战略性的调整。在近期的妥协中，美国选择与金正日政权共处，只能说是一个表象，尚不足以表明美国改变了它遏制乃至驯服朝鲜的东北亚总体战略目标。反之亦然，朝鲜在对美国建立起基本信任和消除受威胁的意识之前，也不大可能轻易放弃苦心经营数十年的核能力。
四、结论
鉴于朝鲜核武器发展造成的威胁以及过去六年来外交的失败，美国不得不重新审视其对朝政策基石，进而认识到不能一味地将对朝施压作为制订对朝政策的前提，而只有通过与朝鲜接触，并对其国家利益关切予以回应，才有可能扭转其发展核武器的势头。美国对朝政策所表现出的这种灵活性只是工具性的和战术层面的。解决朝鲜核问题的真正钥匙在于两国决策者抛弃“以强硬对强硬”的固有思维，坚持用冷静、理性、耐心和长远眼光处理双边关系。
不过，即使掌握了这把钥匙，也不意味着美国仅仅通过调整其对朝政策就足以说服朝鲜放弃拥核目标。朝鲜核问题是一个复杂的国际问题，很多因素纠结在一起影响着问题的彻底解决，例如半岛目前的分裂状态、半岛的和解问题、核扩散和战争的威胁、朝鲜国内日趋恶化的局势、东北亚地区的大国关系，等等。因此，朝核问题的最终解决不仅需要美国继续深入、持久地推行对朝接触政策，更有赖于有关各国以前瞻性的视角，将该问题置于一种更加宏大的地区安全机制之中加以考虑和应对。
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