国家开发银行贷款回收机制问题探讨，本文主要内容关键词为：国家开发银行论文,贷款论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家开发银行（以下简称开行）自1994年成立以来，按照国家的法律、法规和产业政策，筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造项目的建设，在不到三年时间，发行贷款逾2000亿元。随着贷款的大量发放，贷款回收便摆到了开行的议事日程之上。本文拟从现实与可能的角度，对贷款回收机制的建立与完善进行分析和研究。
一、完善贷款回收机制的意义与制约因素
欠帐还钱是理所当然的，开行也不能例外。然而，在尚未完全进入市场经济过渡时期，这条法则却遇到了前所未有的挑战，拖欠货款、拖欠贷款、拖欠工资等等，成为普遍的问题。开行也受其困扰。能否解决好这一难题，是关系到开行稳定发展的大问题。
贷款本息的回收，是银行进行业务活动的内在动力和目的。回收体现了贷款的本质特征。如果只放不收，贷款过程最终会中断。开行虽然是政策性银行，但其本质属性是银行，将资金贷放出去，必须按期收回本息，否则既无法循环和周转，发行的债券也难以兑付。从成立后的两年来看，其营运资金中，财政提供的资金只有很少一部分，通过金融债券筹措的资金占很大比例。金融债券实质上是城乡居民存款，到期应无条件兑付，为维持开行的生存与正常运营，贷款的回收与贷款的发放一样是其工作的核心。
1、开行的贷款对象几乎全部是投资大、周期长、社会效益好而财务效益差的大中型甚至是特大型建设项目，如三峡工程、二滩电站、京九铁路、沿海和内河港口、化肥厂等。这些项目关系到国计民生，经济的持续增长，甚至关系到中国在世界上的经济政治地位。这些项目投资回资回收期长。受到国家的宏观经济控制，因此不可能获得很高的利润。
2、开行的政策性银行性质不仅决定了贷款的发放必须依据产业政策，而且决定了贷款的优惠性。也就是说要发放低利率贷款。利率低固然有利于企业生产成本降低，有利于企业的市场竞争，也有利于降低通货膨胀。但利率低却带来了贷款回收的困难。借款企业从自身利益出发，必然先还利率高的贷款，后还利率低的贷款，相对于其他债权人来说，开行作为最后受偿者，也是理所当然的。
3、国有企业作为借款人，在激烈的市场竞争中，有的处于非常不利的地位。如退离休职工和富余人员过多，社会负担过重，负债率过高，经济效益大幅度下降，有些企业几乎陷于破产倒闭的困境。这些企业不仅不能为新项目提供资本和承担还债责任，而且期望通过新建项目摆脱困境，转嫁危机。
4、时至今日，仍有相当多的人将开行的贷款视作国家贷款，国有企业借国家贷款，似乎不还款也理所应当。“拨改贷”最终改为“贷改拨”，强化了企业借款可以不还的意识。企业将开行贷款当作“唐僧肉”借款时不考虑还款，仍是开行贷款回收过程中重大制约因素。
国有企业包袱重、建设项目效益差、贷款利率低、还款意识不强构成了开行贷款回收难的四大制约因素。能否在开行的贷款发放中，有效地解决好上述问题，是开行能否进入良性循环的关键。
二、完善贷款回收机制的着力点：提高建设项目的经济效益
开行贷款与一般商业银行贷款不同，一般商业银行仅仅追求贷款安全性、流动性和盈利性，风险较大的项目一般不予贷款。开行的贷款项目不仅投资大，周期长，且风险也很大。尽管在签订贷款合同时附有担保抵押等保证条款，但往往难以兑现。如一个几十亿元的项目，让一个仅有几亿元资产的企业担保，徒具形式而已。开行贷款的项目依托的企业往往是“小马拉大车”，即企业小，项目大，有的是不依托任何老企业的新项目，原有企业难以承担建设项目的偿债责任，其贷款回收的资金来源只有依靠贷款项目本身的经济效益。从理论上讲，贷款所形成的固定资产折旧是贷款回收的重要资金来源，在资产的寿命期内，靠折旧一般可收回贷款，但是作为企业，尤其是无形损耗日趋加快，技术进步日新月异的现代社会，企业不仅要不断更新劳动资料以维持简单再生产，而且要不断扩大和发展。因此，不可能将折旧作为贷款回收的主要来源，企业盈利的增加不仅可将贷款提前回收，而且可使企业生产发展和规模扩大。企业盈利决定贷款回收的数量和速度。
从我国国有企业的经济效益来看，盈利水平不高。由于体制上存在问题和经营管理不善，我国有相当数量的企业效益不好，据统计，我国工业企业固定资产原值利润率1995年只有2.15%[①]（见表一）。如仅用利润来偿还贷款，扣除所得税等因素，其偿还期将达50年。1996年，国有企业的亏损面增大，亏损额增加，一季度，出现了前所未有的净亏损。从开行重点支持的基础设施、基础产业和支柱产业来看，盈利状况更不令人乐观。煤炭、电力、水运三个行业的贷款约占开行贷款总额的40%，但煤炭行业连续多年全行业亏损。火电和水电项目投资大，建设期长，但建成投产后却利润很低。内河港口一部分企业年利润仅有几万元。笔者调查了重庆港，该港总资产2亿多元，年利润总额也仅100万元左右。由此可见，如不大幅度提高国有企业经济效益，开行的贷款很可能回不来。
表一：一九九五年国有企业经济状况统计表 单位：亿元
资料来源：《中国统计年鉴》1996年。
（一）从体制改革中要效益
我国投资管理体制改革在打破中央政府的集权投资模式后，形成了一种实质上是行政分权的投资管理体制。由于各级政府的经济管理职能没有转变，企业仍属于政府的各个部门，受到政府的直接控制和干预，政府拥有事实上的投资决策权，却不承担投资失误的经济责任和贷款偿还的义务。建设项目业主责任制始终未建立起来，建设投资至今仍是由中央一块、地方一块、企业一块拼盘组成。项目建成后，仍然摆脱不了政府机关支配。我们一方面不遗余力地推行现代企业制度以改造老企业，一方面又在花巨资在投资领域复制老企业，开行作为为企业提供建设投资的龙头银行，应把着眼点放在投资领域的制度改革上，利用掌握巨额资金的优势，在投资领域全面推行现代企业制度，将基建项目改造成为能够独立承担民事责任和义务的“产权清晰、权责明确、政企分开，管理科学”的公司法人。山西朔州王坪煤矿是一座国家投资2亿多元的中型企业，1992年以前，累计亏损达1500万元，近年来，以建立现代企业制度为目标，实行公司化经营，合同化管理，矿属8个公司权责明确，争相奋进，经济效益连续三年上台阶，实现利税4291万元，成为朔州经济强大的支柱。事实证明，通过建立现代企业，改变传统的矿务局管理制，煤炭项目的贷款回收是有希望的。化肥企业被公认为社会效益好，企业效益差，但四川天华股份有限公司却通过改革用事实否定了这一结论。1993年3月，为了建设大化肥项目，组建了股份有限公司，向社会募集资本。公司成立后，按规范运作，使大化肥工程建设得以顺利进行，从开工到生产出合格尿素不到三年时间。从四川天华建立现代企业制度的经验来看，基本建设项目实施股份制对建立业主责任制、落实资本金制度、提高项目的经济效益和开行的贷款回收具有重大的促进作用。
为了保证贷款回收，开行应积极促进国家价格改革。从项目的财务核算看，企业的经济效益主要取决于项目产品的生产成本和产品的价格，生产成本主要由企业的内部管理水平决定，而产品的价格，却和市场有密切的关系。一些带有垄断行的行业，国家不可能放松管理，但应制订出合理的价格政策。如电价实行一厂一价的制度，就不合理，这种定价方法，使发电企业积累扩大再生产的能力难以提高。应建议国家物价管理部门按照社会发电成本和保证投资者合理利润的原则，确定统一电价。那些不具有垄断性的行业，应放开价格。
（二）从项目管理中要效益
众所周知，我国的建设项目建设周期长，损失浪费大，投资成本高。在工程建设初始阶段，就存在种种问题，这是建设项目投产后经济效益差的重要原因。压低概算，留下投资缺口；建设资金不落实，建设条件不完备；项目人员落实不到位；施工管理差，损失浪费大；技术不过关，难以按期达产；虚拟市场，投产后产品无销路；债务比例高，利息负担重。建设是经营的基础，建设中的缺陷是很难在生产期间弥补的，仅拖长工期一项需支付的利息将可能吃掉企业投产后所有的利润。在加强项目管理方面，开行应借鉴世界银行在实践中总结出来的行之有效的经验。应把对项目的管理作为主要工作。世行对项目的管理，贯穿于项目的选定，准备、评估、谈判、建设、工程设备的招投标以及项目建成后的总结评价的整个过程中。其管理重点放在分析项目可行性，监督贷款协议的执行。包括监督项目土建和采购的国际性招投标等，以保证提高资金的使用效果。
对项目的评审是开行工作的重点。开行的性质决定其既不能选择效益十分明显，商业银行愿意承贷的项目，也不能选择毫无经济效益，根本无偿还能力的项目。开行应强调对贷款项目的选择权，国家有关部门也应尊重开行的选择权。但如何正确选择必须通过项目的科学细致评审才能确定。要进行科学评估，必须在掌握大量可靠信息，对项目的产品成本、价格、市场进行科学预测的基础上，进行技术、组织、经济和财务评价。通过收集信息，预测、评价、综合分析，最后得出贷款与否的结论。这是一项艰巨而细致的工作，必须具有一批高素质的专业人员才能完成。
项目资金不落实或不能及时到位是普遍存在的问题，是拖长工期的重要原因。地方政府的资金往往不能及时到位，投资缺口和超概算资金的落实更加困难，这些现象由来已久却没有根治的办法。对此开行应引起高度重视，采取积极对策。一是对出资者的资信进行评审，看投资方究竟有无出资能力。二是严格执行协议，对违反协议者诉诸法律；三是改变贷款策略，贷款不“撒胡椒面”，集中资金建成一批项目。不搞硬性“拼盘”，对无出资能力的省市，不强调其按比例出资；四是贷款前做好充分准备，不仓促承诺贷款；五是帮助项目筹措资金，组织银团贷款，有必要的话，也可为企业提供贷款担保。
（三）从企业经营中要效益
建设项目的经济效益要从企业经营中体现出来。项目投产后由于项目不配套、其他条件不完善或缺乏流动资金往往使企业的经济效益受到严重影响。在项目选择中注意行业之间协作、配套，如碱厂和盐厂联合，煤矿和电厂联合；多搞老厂扩建，少铺新摊子，注意发挥企业的经济效益等。企业铺底流动资金应列入项目总投资之中。此外，企业投产后的流动资金贷款也应协助企业落实。举一个实际例子，白银有色公司是有色金属公司所属特大型企业，九十年代初期，投资30多亿元，对铜冶炼和铅锌冶炼生产线进行了技术改造，又新建了电解铝生产线，项目建成投产后，因缺乏流动资金而使生产能力得不到发挥。类似这种情况不少，开行应利用自身优势帮助企业解决困难。企业经济效益提高了，贷款回收就有了可靠来源，才能从根本上解决贷款回收难问题。
三、完善贷款回收机制的主要环节
（一）促进投资领域现代企业的建立，推行法人资本金制度
在投资领域建立现代企业，有利于业主责任制的建立和产权明晰化。企业有了明确的最终风险承担者，将大大降低开行的贷款风险。建立现代企业制度的先决条件就是企业的产权必须界定清楚，而明晰的产权、完善的法人制度和激励机制、制衡机制的形成有利于法人责任的承担、法人权力的行使和职工积极性的调动。建立现代企业制度的核心是法人资本金制度。资本金是企业法人得以设立的前提条件，是出资者分享企业权益的基础和法律依据，也是出资者承担企业投资和经营风险的物资条件。企业有了资本金，才能确立法人财产责任制，才能成为自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的法人实体。实行法人资本金制度，建立真正意义的现代企业，为开行降低贷款风险，提高贷款回收率将提供有力保障。
企业资本金比例的提高，会明显缩短贷款期限。开行应将企业资本金比例作为贷款的前提条件。对新建项目，必须先建立公司，按照项目总投资的一定比例由出资者认购资本金，并依法注册登记之后，再根据资金情况承诺贷款。对扩建和改造项目，对原有企业的资本金比例进行审核，凡负债率过高应要求其增加资本后再承诺贷款。凡是出资者不明确，资本金不落实，或不能及时到位的，开行应拒绝贷款。值得说明的是开行应正视企业落实资本金的困难。由于专业投资机构很少，中央只有一家开发投资公司，每个省只有一到二家投资公司，融资规模十分有限，其他企业或法人机构，均是资金短缺，捉襟见肘。由此可见，让一个企业为一个项目甚至规模较大的项目落实资本金绝非易事。因此，开行应为企业落实资本金创造条件，譬如支持开发投资公司或其他中央级公司作为项目的股东即出资者，开行为其提供一定数量的融资，并积极支持资本结构多元化，尤其应积极支持引入个人投资者，即向社会公众发行股票。事实证明，引入自然人股东，企业经营者和项目管理者将受到较大的心理压力，并受到切实有效地监督，有利于促进经营者精打细算和经济效益的提高。四川天华股份有限公司的经验值得推广。
（二）实行审贷分离，建立贷款责任制
开行应改变现行审贷合一的做法，实行审、贷、查三分离，贷前调查，贷时审查、贷后检查，这样可以减少贷款决策的随意性和盲目性，同时还可以有效地制止行政干预贷款和人情贷款。所谓审贷查分离，就是调整内部机构，独立设置贷款调查评估机构，各信贷局仅负责贷时审查和项目管理，不再负责项目评估。后评价局除了后评价外，增加贷后审查的职责，在工作上既有分工协作，又相互制约，各负其责，各司其职。
建立贷款责任制是贷款回收的基本条件，责任是责权利的核心，有权就应有责，有利也应有责，责任制是考核单位和个人政绩的标准，是制约某些单位和个人滥用权力，玩忽职守的手段，也是激励单位和个人实现预定目标的有力杠杆。但实事求是地说，开行贷款回收责任制的建立有一定难度，因为项目投资决策不是开行一家作出的，开行贷款的自主权还很小，但内部责任制的建立还是可能的。凡参与贷款决策的人员，不管是搞贷前调查的，贷时审查的，还是贷后检查的，哪个环节的工作人员不负责任，贷款无法回收，造成信贷资产损失，要从严追究有关当事人的责任。属贷前调查不实，有问题不暴露的，追究有关调查人员的责任。负责贷款审查，明知贷款对象有问题还要贷的，追究有关贷款审查人员的责任。贷后长期不检查或查出问题不反映的，追究有关贷款检查人员的责任。
（三）加强贷款合同管理，实事求是确定贷款期限
贷款合同是贷款的基本依据和前提条件，是维护借贷双方权益的法律保障。市场经济国家借贷双方签订合同要经过艰苦细致的谈判，双方须完全协商一致。我国则不然，决定权似乎完全在银行一方。无论是利率、期限、担保条款，一概由银行说了算，这种情况内含两种因素：（1）贷款对银行来讲是“皇帝女儿不愁嫁”，借款方只有签字的资格；（2）对借款方来讲，贷款时你说了算，还款时我说了算。签订贷款合同本来是十分棘手的业务，却变成非常简单的手续，甚至不签订合同，也可先提供资金。贷款合同签订时的草率为日后的贷款回收埋下了隐患。因此，签订贷款合同，应坚持既合法又合理的原则，才能维护贷款合同的严肃性和法律约束力。此外，除特大型建设项目外，在签订贷款合同时，让企业提供担保或资产抵押是必要的，以防止企业随意采取破产手段逃避银行债务。
在贷款合同中确定合理的贷款期限，是贷款合同执行的必要条件。贷款期限的合理确定，能保证贷款安全和按期回收，避免呆滞、逾期。世界银行的贷款期限一般比较长，硬贷款20年，软贷款30年至50年，还有5—10年的宽限期，与世界银行相比，开行的贷款期限偏短，其中基本建设贷款期限一般不超过10年，最长不超过15年，技改贷款期限一般不超过5年，最长不超过8年，软贷款期限一般不超过12年，最长也不超过20年。另外，也无宽限期的明确规定。从调查中发现，开行的贷款项目建设期普遍较长，建成后利润率也比较低。据预测，能够按合同期限还清贷款的企业只是少数，再过几年，开行将出现大量的逾期贷款。逾期贷款、呆滞贷款的大量存在，会极大地影响开行在国际国内的声誉。偏短的贷款期限，在企业效益一定的情况下，只能增大开行逾期贷款的数额，加重企业负担，影响企业正常的资金周转，同时也降低企业还款的积极性，增加开行自身贷款回收的难度。因此，应根据建设项目的还款能力情况，合理确定贷款期限。
（四）执行贷款优惠利率政策，实行差别利率
开行发放政策性优惠贷款，其优惠体现在期限长、利率低两个方面。根据马克思的理论，银行利率应低于企业的平均利润率。而我国的银行利率却普遍高于企业的平均利润率，这是工商企业效益低下经营困难的重要原因，也是构成通货膨胀的重要因素。固然，银行贷款利率高与存款利率高有直接关系。存款利率上升——贷款利率上升——企业成本上升——物价水平上升——通货膨胀——存款利率上升，形成了恶性循环的怪圈。成本推动型通货膨胀较之需求拉动型通货膨胀更难根治。需求拉动型通胀依靠国家压缩需求控制货币可于短期内抑制，而成本推动型通胀却难以在短期内抑制，只能从降低贷款利率和减轻企业负担入手，其责任历史地落在政策性银行身上。贷款利率下降——企业成本下降——物价水平下降——存款利率下降，只有控制企业成本上升，才能从根本上抑制通胀。开行降低贷款利率，会加剧“高进低出”的矛盾，财务上将会出现大额亏损，可通过以下渠道解决：一是财政补贴，财政从固定资产投资预算中每年可拿出50—100亿元用于开行亏损补贴。二是税收返还。三是冲销财政拨给开行的资本金，然后再由财政在以后年度拨款补足。
开行降低贷款利率会加大回收的难度，前面已经谈到，企业会把利率低的贷款放在最后偿还而先还利率高的贷款，但开行作为政策性银行注定处于最后被偿还地位。因为企业还不清商业银行贷款，就没有理由偿还政策性银行贷款。从这一意义上讲，只有企业经济效益提高了，开行的贷款回收才能根本保证。利率下降，企业利润就会增加，增加了企业还本付息的来源，开行贷款本金的回收状况就会明显改善。因此，从长远来看，降低利率有利于开行贷款回收。
在经济体制转轨之际，国有企业和基础产业承担了经济改革形成的巨额成本，处于极度艰难的状态之中，需要政策性银行的支持。中西部地区同东部地区经济发展的差距不断拉大，寄希望于政策性银行的扶持。建议开行按行业分地区确定差别利率，以体现对重点发展的行业和欠发达地区的支持。
（五）综合运行法律、行政等手段，促进贷款回收
处于经济体制转轨时期，开行的经营必然带有一定的体制色彩，表现在选项时和贷款发放上会受到一定的行政干预。另外从开行降低成本和费用支出考虑，从尽可能摆脱地方政府影响的角度考虑，不宜多设分支机构，有鉴于此开行的贷款回收应争取各有关方面的支持，综合运用法律、行政等手段，促进贷款回收。
1、收贷挂钩，争取地方政府和项目主管单位的支持。
从目前来讲，收贷挂钩是加强贷款回收的有效杠杆。企业和地方政府具有投资扩张的冲动，尤其是目前市场环境尚未完全形成，投资扩张不仅能为地方和企业带来经济效益，而且能带来其他利益，因此，各项目主管单位和地方政府对所属企业申请开行贷款表示出极大热情。开行可要求项目主管单位和地方政府承担落实项目资金，督促还贷的责任。世界银行的贷款之所以能保证贷款回收，一是借贷对象是主权国家或由借款国家财政提供担保；二是拖欠贷款具有强有力的制裁措施，也就是停止对该国的贷款。前一条开行难以做到，而后一条却可以借鉴。把贷款回收作为一个地区、一个企业的经济信誉标准不断地考评公布，贷款回收情况好和严格执行贷款合同的地区和企业，可考虑增加贷款，对那些不严格执行合同，不主动偿还贷款，甚至赖帐不还的地区和企业，可停止新的贷款。
2、在代理行中引入竞争机制，取得代理行的积极协助。
代理行的选择应配合目前的主办银行制度，使经办行成为企业的基本结算银行，便于发挥监督企业偿还开行贷款的作用。在此基础上引入竞争机制，哪一家商业银行能提供优质服务就选哪一家，哪一家能保证项目建成后能承担流动资金贷款就选哪一家。打破代理行的垄断、自主选择代理行、取得代理行的积极协助是开行按期回收贷款的重要条件。
3、有效运用法律手段，强制企业偿还贷款。
市场经济是法制经济。在贷款回收中，应充分利用法律的威慑力，督促企业偿还贷款。一旦借款企业有款不还或以种种理由拖延还款，开行应诉诸法律或采取其他制裁措施。
注释：
① 因无固定资产投资数据，故采用了固定资产原值，因原值小于投资，原值利润率略大于投资利润率。
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