关于社会安全立法的比较研究，本文主要内容关键词为：社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
立法研究
社会安全(SOCIAL ECURITY)一词，有的国家称为社会保障。“其内容是以社会保险为主，公共救助、国民就业、社会福利……等为辅”，“其本质乃为保障国民经济生活之安定，也是近代社会政策之一环”。①世界上第一部有关社会安全的法律——德国的“劳工疾病保险法”诞生于1883年，它开创了社会保险立法之先河。此后为法国、英国、美国等国家所仿效，尤其是第二次世界大战后各主要工业国家各自形成了较完备的社会安全的法律制度。
我国自本世纪七十年代末以来，由于经济的高速发展，从封闭的落后的农业国正逐步迈向开放的现代化的国家，特别是九十年代以来因计划经济体制向社会主义的市场经济体制的转变，已经引起和正在引起社会的剧烈变动，传统的社会规范、社会价值、文化制度等已无法适应变化了的现代社会；同时，新的社会秩序、社会规范、社会价值、文化制度还没有形成，在这样的社会转轨时期，“难免有很多失调现象，使社会大众难于适应，造成了许多如公害、犯罪、生态破坏、食品卫生、社会风气、风化、治安、失业、交通、老年、劳资纠纷等等的社会问题”。②为了解决好上述社会问题以及预防此类社会问题的再发生和进一步扩大，必须重视保障个人生活之安全与整个社会安定的关系，以立法手段推行社会安全（或称“社会保障”）制度，“可以使人们解除后顾之忧，稳定社会秩序，从而促进生产的发展”。③我国虽然在道德文化方面始终倡导：“一人有难，八方支援”，“人人为我，我为人人”等良好社会风尚；在宪法、劳动法、保险法、教育法、残疾人保障法、妇女权益保障法、未成年人保护法等有关法律中涉及社会安全的规定，但这些道德倡导和法律规定仍远远不能应付急剧变化了的社会现实，迫切需要从制度上确立社会保障，既考虑国家的财力，又考虑国家的政治、文化、社会的情况，建立一套符合中国国情的比较系统完善的社会保障体系，并用立法形式固定下来。
根据有关国家的经验，社会安全的立法是一个根据本国的经济、政治、文化、社会等各方面的实际条件而进行的系统工程，需要政府成员、法律学家、经济学家、社会学家等诸方面人才共同研讨、协作创制的制度。开展对有关国家的社会安全立法的比较研究，借鉴其有益的作法，为我国的社会安全立法献上一份计策，着重就社会保险方面的有关国家的立法进行比较研究，其他涉及公共救助、国民就业、社会福利等方面的有关国家的立法将另文探讨。
Ⅰ
社会保险(SOCIAL INSURANCE)制度是社会安全制度的主要组成部分。它根据共同分担危险的原则，属国家推行的一种由国家财力和多数人投保来帮助、照顾、分担少数人因遭遇危险事故从而发生经济生活不安定和身心健康遇到危难的制度。其性质是强制性、非盈利性。
一、德国的社会保险法律
关于社会保险的法律首创于德国。十九世纪后期的德国社会遇到了两大社会问题——劳资纠纷和失业，当时的国民贫病交加无基本的生活保障，直接影响到俾斯麦首相统治的德国社会的安定。为解决这非解决不可的两大社会问题，安抚劳工，俾斯麦政府想出一种社会对策——实施劳工灾害保险制度。但因灾害补偿问题限于国家财力等原因一时无法解决，改为先推行劳工健康保险。于是1883年通过并于第二年施行的《劳工疾病保险法》诞生，这就是世界上第一部有关社会保险的法律。
随后，德国还于1884年、1889年先后颁布有关劳工灾害保险、残疾者与年老者的年金保险等法律，到1911年制订统一的社会保险法，1927年德国又颁布了失业保险法律，至此，一套比较完备的社会保险法律体系在德国形成。第二次世界大战以后，德国西部社会保险制度有了进一步的扩充和发展。德国东西部统一以后，失业大军猛增，但德国社会能够基本上保持长期稳定，没有发生大的动荡，应当说是德国较完备的社会保险机制起了相当大的作用。④
德国的社会保险种类主要有以下几种：
1.医疗保险：包含事项有疾病预防、医疗救护、诊断检查、住院治疗和护理、康复用具、生育、家庭扶助、丧葬等费用支付。几乎所有的德国公民都参加了疾病医疗保险。符合法律规定的固定月收入的公民属于义务投保人，他们与雇主一起分担缴纳投保人毛收入（未交所得税前）的12.5%作医疗保险金。不属于义务投保人的可自愿参加。⑤至本世纪八十年代中期，德国参加疾病保险人数占全国总人数的92%，其余的人大部分是参加民间疾病保险。医疗保险财源的大部分是来自於保险费。⑥
2.年金保险：包含事项有养老年金、残疾人保险年金、遗属年金、康复给付等。在德国所有职工必须依法参加养老保险，个体工以及家庭妇女可以自愿参加，保险费大约为每年毛收入的18.7%，其中一半由雇主支付。法定的养老保险是德国社会保险的基本支柱之一。⑦年金保险财源是由保险费或国库负担。⑧
3.灾害保险：此项保险除公务员、开业医生外大部分德国公民均可参加。法律规定分业务事故保险（上班途中遇事故、业务履行时火灾、救人时等事故）和职业病受害保险。保险费全部有雇主负担。⑨
4.失业保险：此项保险适用于公职人员之外的所有劳工人员且领取失业津贴期间已满而生活发生困难者。在德国，法律规定所有雇员不论其收入多少均需参加失业保险，保险费由雇员雇主各负担一半。⑩
5.儿童津贴：在德国从1975年起该项社会保险改为社会福利。1975年以前规定按必须缴纳保险费者，由保险费支付给儿童津贴。1975年以后改为儿童津贴的全部费用由国库负担。(11)
综上所述，德国的社会保险是从生老病死、意外灾害事故到失业一应俱全的保险机制、保险对象遍及社会各阶层、各年龄段的公民，保险费用由国库、雇主、投保个人共同负担，说明德国的社会保险制度一个多世纪以来已从立法上形成完备、成熟的机制。当然各种保险法律还不断地随社会变迁、国家经济景气状况、筹措经费情况等因素而作相应的修订。
二、法国的社会保险法律
法国在法律上规定的社会保险种类分为医疗保险、年金保险、老人津贴、劳动灾害保险、家庭给付、失业赔偿等。其中家庭给付中的家庭津贴在法国施行较早，据资料证实，1862年法国就有针对海军、船员子女的家庭津贴补助办法，后发展为1939年颁布的家庭津贴法(FAMILY CODE)。劳动灾害保险始于1898年制订的劳工灾害赔偿法，后发展为1946年制订的工业灾害赔偿及职业病给付法。法国的医疗保险、年金制度视不同对象分为一般制度和特别制度两种，从本世纪二十年代至六十年代，保险范围已相当广泛，甚至包括所有居住在法国境内的外国人，其费用由参加保险人缴纳的保险费支付，原则上国库不负担。在法国，老年人津贴是免费保险制，以年满65岁以上没有资格领取老年年金的老人为对象。
法国的社会保险法律应该说也是比较完备的。但在本世纪后半叶，法国遇到经济不景气和人口老龄结构比例增大的实际问题，财政收入减少与医疗费用及老年年金的增加成了很突出的矛盾，法国政府在实施法律的具体作法上采取加重税赋和提高社会保险率，当然这种作法的负面作用也是存在的。
三、英国的社会保险法律
英国早在1897年制定“劳工灾害赔偿法”，后发展为1946年7月制订的工业伤害保险法，保险费由政府、雇主、被雇者三方负担。工业伤害指该法规定的所遭遇之伤害或染患之职业病。除工业伤害保险法外，英国还在1946年制订国民保险法，并于1948年全面实施，后经数次修改形成一完备的全民保险制度，“全国国民在工作年龄内，不分社会地位高低，不论财产多寡，均应一律参加保险。参加保险以后，则终身为被保险人，而依赖其为生之成年家属及未成年之子女，亦因其投保而可获保障。”(12)在英国，国民保险的内容包括伤病津贴、退休年金、寡妇给付、死亡一次给付、老年年金、残障人照顾津贴、失业给付等等。
半个世纪以来，英国已在法律上形成完备的全民保险制度。在保险给付方面也随社会实际情况而发生具体变化。
四、美国的社会保险法律
美国最早的社会保险立法是工人灾害赔偿法，到1920年有30多个州订立工人灾害赔偿法，至1935年美国各州已全部实施。此类灾害赔偿法律的规定在各州并不统一，大约五分之三的州是强制投保，其余的是选择投保；大部分州的保险费全部由雇主负担。(13)美国的失业保险法案虽在1916年马萨诸塞州议会上初露端倪，但直至1932年在威斯康星州才正式制订美国最早的失业保险法。失业保险的内容虽依各州的法律规定而不同，但均属强制保险。保险费不一定由被保险者负担，联邦政府也有失业补给制度。(14)美国的医疗保险，突出的是老年保险、遗属保险、残疾人保险，这方面的法律经由本世纪三十年代至六十年代的过程而逐步完备，到八十年代中期定格为修正了的联邦社会保险法。在美国，没有以一般公民为对象的公共健康保险，大部分美国公民只好参加私人（民间）的保险。此外，在美国还有特种保险立法，如铁路工人保险规定、公务人员退休制度、退伍军人福利规定等。在美国，支付老年人、遗属、残疾人、公务员、退役军人、铁路员工的保险费，主要从投保者所缴纳的保险费中支付，政府只负责一小部分。
与上述德国、法国、英国等欧洲国家的社会保险法律机制不同的是，美国政府没有推行针对一般公民的医疗保险和儿童津贴的社会保险制度，这应该缘于美国发达的私人（民间）保险业务。几十年来，美国的社会保险机制虽然也根据美国的经济景气状况、两党的竞选情况作一些修正，但是仍保持了稳定，这是因为在经费的筹措上大部分来自民间团体或地方政府，联邦政府一向很少直接负担，因此美国不致如西欧国家那样陷于困难。(15)
五、日本的社会保险法律
在日本，由于历史的原因（主要因其发动第二次世界大战的影响）未制订统一的社会保险法。最早的保险法律是1922年制订的“健康保险法”，其他的保险法案是本世纪三十年代起陆续制订的。以保险对象不同分别制订不同的保险法是日本社会保险法律的特点。健康保险法的对象是工人、民间企业雇佣人员，分强制保险与自愿保险两部分。国民健康保险法的对象是没有参加上述健康保险的公民，投保人只享受医疗服务，无现金给付。厚生年金保险法的对象由原来仅限有报酬工作的劳动者发展为凡是未参加其他公共年金保险的公民。此外，日本还制订了劳动者灾害赔偿保险法、雇佣保险（失业保险）法、船员保险法、公务员灾害赔偿法、国民年金保险法、农业者年金基金法等等。针对不同保险对象的法案。在日本，负责执行各种社会保险法案的各种社会保险管理机构十分健康，使日本的社会保险机制在促进国家经济发展、解决公民的危难、稳定社会秩序等方面充分发挥着作用。
通过对各主要工业国家社会保险法律制度的比较研究我们认识到这样两个带有共性的问题：
第一，社会保险法律的诞生和不断完善与社会的发展相协调。从上述国家最早制订的差不多都是劳工健康保险法律，到失业保险法律，到老年、儿童、残疾人等的保险法律陆续制订，说明有关的社会问题已发生而且相当严重，到了足以影响到整个社会安全时，为急需解决社会问题应运而生或及时修改社会保险的法律。反过来，各种社会保险法律的产生和不断完备又及时缓解、疏导了社会的阻滞问题，使社会的政治、经济、文化等得以安全健康地发展。
第二，社会保险法律的发展与社会的经济状况相协调。上述国家的社会保险法律应该说都比较完备，恰与这些国家的经济发达状况相协调。可以说没有经济的发展，就没有条件筹措足够的经费，社会保险的法律机制就没有建立的紧实基础。而上述国家在推行社会保险制度中遇到了不同的问题，但主要是与经济状况息息相关的保险费来源问题。因此，一个国家要建立健全完备的社会保险法律制度，必须脚踏实地地发展经济，增加国库的收入、地方财政收入和民间团体、公民个人的经济收入。
德国、法国、英国、美国、日本等主要工业国家的社会保险法律尽管在内容、范围、操作方式等方面各有千秋，但反映出各国都十分重视社会保险立法工作，并使之日臻完备，作为其缓和矛盾、稳定社会的重要手段。目前在我国的经济发展过程中，多数人的生活水平得到了提高是事实，但也确实有少数人生活有困难，如几千万农民的温饱问题尚未解决，国有大中型企业改革过程中有些企业的职工及其家属的生活遇到了困难，贫困地区失学儿童的数字仍很可观，其他如生老病死和意外事故等引起暂时或永久丧失谋生能力、农民的疾病医疗问题等都现实地存在着。如何结合国家的财力，根据我国的国情，区别城市、农村的具体情况，分中央、地方级别，通过公营、民间的多种渠道，投保对象可以是团体，也可以是个人，资金筹措以国家、集体、个人三结合方式，建立起我国自己的社会保险法律机制确实是我们应急迫考虑的问题。从立法技术上，可学习日本（尽管它是因历史原因而形成，但实践证明有成效），制订多个社会保险法案，以适用我国复杂的情况；从经费筹措上，借鉴美国，不形成中央的负担；从包括内容上，参考欧洲诸国，逐步全面地形成比较系统完备的社会保险法律机制。
注释：
①②⑥⑧⑨(11)(12)(13)(14)(15) 引自或参见〔台〕江亮演著：《社会安全制度》第3-4页、序1页、297页、298页、283页、292页、352页。
③④⑤⑦⑩ 引自或参见张贤钰的《德国社会市场经济与法制的评介》一文，刊载于《中国法学》，1993年第6期。