审理土地行政案件需注意的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,需注意论文,行政案件论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据法院统计，近年来土地行政案件位居各类行政案件之首，呈现群体性诉讼的趋势。土地征收征用、土地安置补偿、土地承包转包、土地留置转换、农村宅基地以及农村集体建设用地等矛盾集中，利益对立。将于2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)以大量篇幅专章专节规定了土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等，从制度层面为解决矛盾提供了法律依据。笔者认为，审理土地行政案件需注意以下三个层面的问题。
一、土地案件中存在的主要问题
(一)公共利益的界定未予明确
宪法第四次修正案明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”新修改的土地管理法也相应地修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定征收征用的前提必须是为了“公共利益”的需要。但是，何为“公共利益”，宪法和土地管理法对“公共利益”的合理内核及实质界定未予明确。实践中，政府以“公共利益”之名，扩大征收征用范围，超出“公共利益”用途需要的情形客观存在。
(二)征收征用违规操作
未征先用，在未办理土地征用手续的情况下，即与农民签订安置补偿协议，拆房平地，交付他方使用；征而不用，搁置多年后再进行安置，引发集团诉讼；少批多占，少批多征，安置补偿标准不一，引发矛盾。
(三)征地补偿标准低范围窄
《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地以前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，但是每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级政府参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。另外，土地管理法、土地管理法实施条例以及地方性法规均未将农村集体所有土地上的房屋列为补偿的范围，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有补偿依据，补偿范围窄。
(四)征收征用程序模糊
我国宪法虽规定征收征用依照“法律规定”，但土地管理法和土地管理实施条例对征收征用程序并未具体化，土地征收征用程序与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他程序混杂一起，未规定公开的听证程序，缺乏中立的评估机构，以计划经济时代的政府单方定价为准，缺乏正当程序规则。
(五)安置方法无法保障失地农民的生活
随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，已无法适应市场经济的现实需求。由于农民社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖率处于较低水平，土地被征用的农民还未纳入城市居民社会保障的范畴。“失地农民”已成为转型期的一个特殊群体。
(六)土地收益分配不合理
我国土地管理法规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权处于虚置地位。土地征收征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实践中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，处于劣势地位。
(七)集体土地所有权主体和权能缺失
根据土地管理法的规定，集体土地所有权主体有乡镇集体所有、村集体所有和村内农村集体经济组织(也即队、组)所有。农民集体土地所有的主体虚位，在行使具体权利时，农民集体的真实意愿难以得到真正体现，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营管理权与集体土地所有权的关系不明。根据《民法通则》规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能。但是我国的集体土地所有权是受限制的所有权，在使用权方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租，在处分权方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。
(八)土地承包政策导致土地利益失衡
根据土地承包法的规定，土地承包权30年不变，导致因人口增减产生土地利益分配不公，“增人不增地，减人不减地”对形成稳定的承包关系是有积极意义的，但其结果是“老人的地越来越多，年轻人的地越来越少”，形成新的土地利益不平衡。随着国家政策的变化，对已经按“无偿承包模式”完成第二轮土地延包工作的村集体经济组织来说是否变更为有偿承包模式就成了一个需妥善处理的问题。同时，还有种粮大户依据《合同法》保卫自己的土地经营权，又有失地农民依据《土地承包法》保护自己土地承包权的法律冲突局面，以致争执双方层层上访等。
(九)农村宅基地使用权的流转面临法律缺失
随着城市化、市场化、城镇化的发展，农村宅基地使用权的流转面临法律缺失。在城郊结合部，农宅出卖给本村集体经济组织以外的人时，买方依“地随房走”自然法则自动取得了宅基地的使用权，但这种土地使用权与作为集体经济组织成员的卖主卖房前的使用权有着本质的区别，原卖主的宅基地使用权是由村集体经济组织无偿提供的，而集体经济组织以外的买主取得宅基地使用权时，则因其不具有集体经济组织成员的身份不能无偿使用，因其是为了个人利益而不是为国家或公共利益购农宅的，故不能通过征地以改变土地所有权性质方式取得土地使用权，买主没有合法途径取得土地使用权。另外，实践中还大量存在未经法定征用征收程序，行政机关直接购买城郊结合部农村宅基地进行建设的现象。
(十)农村集体建设用地的土地利益欠缺法律规定
土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有的土地或乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用本集体经济组织所有的土地的除外。”农村除了农田承包、住宅建设之外的其他用地就是乡村道路等公共设施、公共事业用地和乡村企业用地，其中企业用地土地利益问题最值得关注。从改革开放前的社队企业到后来的乡镇企业、村办企业及现在的私人企业、个体工商企业，其用地都是以某种形式有偿使用集体土地或将集体土地使用权作为投资方式进行，不管哪种形式都没有改变土地的集体所有制性质，但近年来在市场经济规律的作用下企业被兼并、拍卖、转让、宣告破产等情形司空见惯，此时就不可避免地出现企业占地使用权易主问题，现行法律对企业占用集体土地使用权流转方式没有具体规定，实践中的做法也各有不同，这就产生了集体土地利益受损、土地流失的潜在与现实危险，不仅扰乱了土地市场的正常秩序，也影响了政府统一管理土地的职能，更给企业造成了土地权利不清的隐患。
二、物权法对土地制度方面的新规定
《物权法》总共5编19章247条，几乎一半以上的条文涉及土地问题。
(一)集体成员是集体土地的主体，从立法上还权于集体成员
《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；个别土地承包经营权人之间承包地的调整；土地补偿费等费用的使用、分配办法；集体出资的企业的所有权变动等事项；法律规定的其他事项。物权法首次规定“集体成员集体所有”，增加了“成员”两个字，意义深远。从立法上还权于集体成员所有、占有、使用、分配、收益、决定。
我国现行土地征收征用制度始于50年代高度集中的计划经济体制时期，在推进社会主义市场经济过程中，该土地制度已不敷适应。在我国现行法律制度中，土地关系主要是由土地行政管理法律规范来调整，但土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象。土地上的各种财产关系亦应由物权法来调整。土地管理法也应修改相应条款，明确集体土地所有权的主体，完善集体土地所有权的权能。
(二)“公共利益”概念的不确定性
物权法制定过程中讨论最激烈的问题之一，就是公共利益概念的界定。一种观点认为严格限定公共利益范围，只有公共设施用地，军事用地，国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通用地，国家重点工程用地，公益及福利事业用地等，属于公共利益范畴，确保土地征收征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场予以解决。另一种观点认为，公共利益范畴不仅仅包括前述公益行为，还包括非公益性用地，只要是为了不特定的多数人利益，均可纳入公共利益范畴。鉴于法律上公共利益概念本身的不确定性、流动性、发展性以及某种意义上的主观性，最后物权法没有对公共利益下定义，留待审判实务中具体界定。
(三)依法足额补偿制度
《物权法》第42条第2款关于“征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，首次确定补偿标准为依法足额补偿。从制度层面建立国家土地补偿制度，无论是国家建设用地还是市场商业用地，均应按照土地级差原理和市场增值原理，对于失地农民进行依法足额补偿。土地征收征用的补偿以市场价格作为补偿费的基本依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量计算；但在市场经济条件下，就不利于保护农村集体经济组织和成员利益。为了切实保护集体成员利益，建立我国完善的土地市场，征地补偿应以土地市场价格为依据，实行公平补偿。这也符合世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据的习惯做法。
(四)消除城乡二元社会体制的制度性排斥，构建失地农民的社会保障体系
《物权法》第42条第2款关于“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”的规定，从制度层面设定了农民的社会保障，消除城乡二元社会体制的制度性排斥，改革货币补偿安置办法，建立社会保障体系。从制度上消灭和缩小差别，城乡居民平等享有物权所带来的利益。改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，构建失地农民的社会保障体系，切实维护农民利益。对被征收土地的农民妥善安置，实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以采取货币安置、地价款入股安置、社会保险安置、留地安置、用地单位安置、农业安置等途径。坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
(五)人民政府的土地征收决定发生法律效力必须具备三个要件
《物权法》第28条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”该规定是否意味着人民政府的土地征收决定一经作出就发生法律效力，答案时否定的。根据《物权法》第42条和第43条的规定，土地征收决定只有符合三个要件方发生法律效力：一为必须是为了公共利益的需要；二为必须依照法律规定的权限和程序，征收集体所有的土地；三为必须依法足额补偿完毕。如果没有补偿尚不能称发生物权法上的法律效力。
(六)完善征地程序，确立集体成员民主管理权和请求撤销权
《物权法》第59条第2款关于“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；个别土地承包经营权人之间承包地的调整；土地补偿费等费用的使用、分配办法；集体出资的企业的所有权变动等事项；法律规定的其他事项”的规定，确定了集体成员决定重大事项的民主管理权。第62条关于“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况”的规定，确立了集体成员的知情权、参与权、异议权。对于涉及集体成员重大利益的土地征收征用，更应遵循正当程序原则，充分听取被征收人和利害关系人的意见，被征收人对土地征收征用的合法性和土地征收征用的补偿方案有异议，有权申诉、申请行政复议，提起行政诉讼，其合法权益受到损害，有权获得赔偿。第63条第2款关于“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”的规定，确立了集体成员的请求撤销权，体现了关注民生，对农民利益的特别保护。
(七)相邻权和地役权的关系
《物权法》第7章以9个条文专章规定了相邻关系，增加了通行权问题。第14章以14个条文专章规定了地役权，首次以基本法律的形式增加了地役权的规定。所谓地役权是指地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己不动产的效益。鉴此，相邻关系和地役权主要有三点区别：一为相邻关系由法律设定范畴，地役权由合同约定；相邻关系基于生产生活所必需，地役权基于经营的需要，法律不必干预；相邻关系和地役权不能用效率原则予以评价。
我国宪法对“农村土地集体所有制”与“城市土地国有制”采取并立的两种土地所有制方式，而土地管理法规定“任何单位和个人进行建设使用土地，必须依法申请使用国有土地”，农村“兴办县镇企业，村民住宅，乡(镇)公共设施和公益事业”用地“除外”，彰显了建设用地国有化的趋势。除了建设用地外，大量集体用地使用权在隐性市场中交易，农民集体用地使用权缺乏法律保护，对经济发展和社会稳定极为不利。物权法地役权的规定，为农村集体土地的地役权提供了法律依据。
(八)规定登记效力和合同效力，确立登记机构的法律责任
《物权法》第9条关于“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，确立了以登记要件为原则，登记对抗为例外的规则。第15条关于“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”的规定和第16条关于“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”的规定，确立了物权的合同效力和登记效力。在常态下，物权效力的发生应是签订合同、登记机关的登记，发生公示公信效力；但当事人之间只签订合同，未进行登记，物权法并不否定其合同效力。
登记机关进行登记，应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时登记有关事项以及法律、行政法规规定的其他职责。如果因当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。如果因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。实行过错责任和严格责任的结合。
物权法对登记制度实行以形式审查为主辅之以实质审查，如果登记机关审查不严，造成损害，应当承担相应的赔偿责任。至于承担民事赔偿责任还是行政赔偿责任，物权法没有明确规定。根据行政许可法的规定，因登记机关未尽审查注意义务，未尽善履行其法定职责，应当承担行政赔偿责任。物权法亦应同理。
三、目前审理土地行政案件的疑难问题分析
(一)土地实际使用人对行政机关处分其使用土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼，保护其合法权益。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)借用第三人概念的“利害关系”界定原告主体资格，只要与被诉行政行为具有法律上的利害关系，就具有原告主体资格。如土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以以原告名义提起行政诉讼。又如农村土地承包人等土地使用权人对行政机关强制终止承包合同、处分承包成果等行政行为不服，可以土地使用权人的名义提起行政诉讼。物权法规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，对于土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或个人承包、个别土地承包经营人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定；对于集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权，属于乡镇农民集体所有的，由乡镇具体经济组织代表集体行使所有权；集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求法院予以撤销。如果农民对集体经济组织、村民委员会或者其负责人同意的土地承包行政决定不服，而该集体经济组织不提起诉讼，农民可以土地实际使用人的名义提起行政诉讼。对于经过农民集体决定的土地征收征用决定不服，只能以集体经济组织、村民委员会等集体名义提起行政诉讼。
(二)一般债权人对政府颁发土地使用权证的原告主体资格问题
甲公司与乙公司因代建工程合同纠纷，甲公司享有债权；乙公司将其土地使用权转让给丙公司，政府给丙公司颁发土地使用权证。甲公司不服政府给丙公司颁发土地使用权证行为，是否具有原告主体资格？一种观点认为，甲公司不具有原告主体资格。一般债权人对债务人享有权利的土地没有优先权，政府颁发土地使用权证的行为可能影响债权人实现债权，但二者之间没有必然的因果关系。债权人债权的实现取决于债务人的履约能力，与政府出让土地使用权、颁发土地使用权证没有法律上的利害关系。因此甲公司作为一般债权人对政府颁发给丙公司的土地使用权证不具有原告主体资格。另一种观点认为，如果有证据证明乙公司恶意逃债，乙公司、丙公司和政府恶意串通逃避债务，则甲公司具有原告主体资格。笔者认为，一般债权人对政府颁发给丙公司的土地使用权证没有原告主体资格；如果有证据证明乙公司和政府有恶意串通逃债的行为，则一般债权人对政府颁发土地使用权证有原告主体资格。
(三)“闲置土地满两年”的起算点问题
在审判实务中，当事人双方签订国有土地使用权出让合同，由于受让方未缴纳土地使用权出让金，未领取国有土地使用权证，土地闲置是否满两年的起算点成为争执焦点。从土地管理法和城市房地产管理法相关规定看，未对闲置土地满两年的起算点作出明确规定，审判实践中对于起算点是领取土地使用权证时起算、订立合同时起算、还是实际控制土地时起算问题产生分歧。
《土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产法》的有关规定办理。”《城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工程造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第2条界定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。如国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，可以认定为闲置土地。该办法第4条进一步规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
根据上述规定，闲置土地满两年的起算点可以按照四个方面进行考量：国有土地使用权出让合同对动工开发日期有约定或者建设用地批准书对动工开发日期有规定的，其闲置时间自约定或者规定的动工开发日期起计算；没有约定或者规定动工开发日期的，其闲置时间自国有土地使用权出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算。如果按照前述四个时间点计算，中间有法定事由或者政府的原因被耽误的时间应当合理扣除。
闲置土地满两年的起算点问题，涉及合同效力和登记效力的关系。物权法一方面规定了物权登记效力，另一方面也规定了合同效力。当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。当事人之间订立国有土地使用权出让合同，虽未办理国有土地使用权证，但并不影响其合同效力；物权登记不否定合同效力，违反合同承担相应的违约责任。
(四)开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同的效力问题
最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年8月1日实施)第2条规定：“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”司法解释放宽为市、县政府“追认”即可认定合同有效。根据土地管理法和房地产管理法的规定，土地使用权出让合同是由市、县政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让受让方支付土地使用权出让金而签订的协议。出让方只能是市、县政府土地管理部门，实行职权法定原则。
开发区管委会的特殊情形，导致其签订的土地使用权出让合同的效力在实践中产生分歧。第一种观点认为开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效；即使市、县级政府追认也只能是对合同的追认。第二种观点认为，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，一般无效；但其签订的合同在起诉前经市、县级政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效，不局限于单个合同的追认；追认的前提是无土地出让权而签订出让合同；如果开发区管委会系依法设立，且在设立时已经得到市、县级政府的法定授权，其签订的出让合同未超出授权范围，则不存在追认问题。笔者认为，第二种观点符合法律本意，可在审判实践中予以遵循。
(五)不服征地补偿、安置争议裁决的诉请程序问题
根据土地管理法及其实施条例的规定，只有国务院和省级政府有权批准征地；国务院和省级政府批准征地后，被征土地所在的市、县政府负责组织实施征地方案。对被征地农村集体经济组织或者农民的补偿安置方案，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织的农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”由于对该规定的征地补偿、安置争议裁决的性质及相关处理程序、诉请程序理解不尽一致，实践中做法不一。
如果按照法律解释规则中的平义规则，运用制定法用语的“普通意义”、“平义”、“真正含义”，即字面含义和明白含义，《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定将陷入悖论之中。对于补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成，由批准争议土地的政府裁决。批准征用土地的政府只能是国务院或者省级政府，申请复议只能依据《行政复议法》第14条的规定，由国务院作出最终裁决。意味着县级政府的安置补偿协议由国务院裁决，与《行政复议法》第13条有关“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的层级规制相悖；与行政诉讼法规定的行政相对人对具体行政行为不服可以提起行政诉讼的规定相悖。
如果字面含义或明白含义规则存在一些固有缺陷，难以适应现代社会中立法的整体构架性和政策性，不能为一些边缘案件提供指导，还可能妨碍通过解释使制定法适应已经变化了的社会需要，该解释会产生不连贯、荒谬或不便利的结果，并足以使法院相信不必这样进行解释时，就可以遵循对其加以修正的“黄金规则”，① 也可以考虑制定法背后的政策和目的，即我们不再按照字面含义解释议会制定的法律，而是按照这些法律的目的和意图解释它们的弊端规则。② 据此，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的批准征地补偿、安置方案的行为，属于具体行政行为。被征地农村集体经济组织或者农民不服征地补偿、安置方案确立的补偿标准等事项，应当依据《行政复议法》第13条关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”和第42条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定，向批准该方案的市、县人民政府的上一级人民政府提出行政复议申请；对上一级政府作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。被征地农村集体经济组织或者农民也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
(六)征用土地安置补助费农业人口如何计算问题
在征用土地安置补助费方面，一部分人员通过各种途径落户于农村，落户时承诺不要承包田、宅基地等待遇，因而未取得土地承包权，主要从事非农业生产。当所在村的集体土地被征收征用，被征用土地安置补助费的主体是否包括落户于农村的这部分人员，在审判实务中有不同的理解。第一种观点认为，落户人员不应得到土地安置补偿费。依据《土地管理法》第47条规定，国家建设征用土地给予的安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用，其主要安置耕地的使用者或承包经营者，保证耕地的使用者或者承包经营者生活水平不因土地被征而降低。落户人员主要从事非农业生产，不在安置补助费范围，不享有安置补助费。第二种观点认为，落户人员应得到土地安置补偿费。依据《土地管理法》第47条的规定关于“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”的规定，其属于农业人口，享有安置补助费的范围；其未取得土地使用权或承包经营权，并不影响其农业人口的身份；其应获得安置补助费。
笔者认为，根据《土地管理法》以及《农村土地承包法》的规定，第一种观点正确。因为征收耕地的安置补助的对象是征收耕地之前的土地使用者或承包经营者。征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。
注释：
①张志铭：《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社1999年1月第1版，第180页。
②同上注，第181页。
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