香港弱势群体的社会支持政策实施，本文主要内容关键词为：社会支持论文,香港论文,弱势群体论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2008)01-0062-07
作为国际上十分重要的金融中心、中国最重要的经济城市之一，香港在过去的几十年中不仅在经济上有了重大的飞跃，而且在社会方面也发生了诸多变化。在20世纪70年代，香港经济的腾飞是在“经济中心型”发展观主导下启动的，其社会发展的唯一目的就是经济增长。然而，自80年代以来，伴随着香港社会的渐趋成熟，市民的本土意识和对身份的认同日益增强，政府对社会发展的重视不再局限于经济增长，而是“更认真地考虑均衡发展、都市建设和如何满足市民多种多样的社会需要等问题[1]”。在这种社会发展理念的支配下，香港对于弱势群体的社会支持也就日益被提上政府的议事日程。以2004-2005年为例，香港政府的福利总开支为326亿元，占政府财政开支总额的16.6%。其中社保基金占了72.0%，安老服务占9.8%，康复及医疗社会服务占7.7%，家庭及儿童福利服务占5.4%，青少年服务占3.9%，其他服务只占了0.4%的比例[2]。香港的弱势群体主要由老年人、残疾人和失业者群体构成，呈现出一个生理性弱势群体与社会性弱势群体并存的基本态势。香港2006年的人口统计资料表明，年龄在65岁及以上的老年人占了总人口的12.4%；失业人数为154000人，占总人口的4.4%，另外还有就业不足的人员88000人，占2.4%；残疾人占了总人口的近7%[3]。“后福利社会”是香港在对弱势群体的社会支持政策模式上所做出的一种理性选择。在这种模式的制约下，香港的社会支持由国家与第三部门共同推动，并实现了形式上的多样化，即货币福利与福利服务齐头并进。
一、“后福利社会”
虽然英国推行的是“福利国家”制度，但香港政府对英国的福利制度有相当保留，从未把英国的制度在香港实施。尽管香港社会的公立医院福利政策十分类似于英国的国民保健服务，教育制度也与英国的体制十分接近，但由于香港特别行政区政府坚持不以赤字预算来支持福利服务，采取“量入为出”的原则及低税率制度，所以没有也不会走上“福利社会”之路。这是因为，香港在短期内不会实现以社会主义福利思想为指导的转变，况且其经济社会发展水平也决定了它与中国内地在社会支持体系的后备力量上的不同。
进入20世纪70年代以后，西方的福利国家纷纷面临失业危机、老龄危机、财政危机、社会危机、制度危机和文化危机[4]。为应对这一系列社会危机和挑战，西方国家在社会保障制度、社会政策等相关领域纷纷进行了改革和创新，提出了“再造福利国家”、“后福利国家”、“后福利社会”的概念。“后福利社会”是一个相对于福利国家（或福利社会）而言的概念，它代表着福利国家（或福利社会）的未来走向，是其转型的目标。从狭义上看，“后福利社会”是与福利国家相对的一个概念，它是指通过福利创新，使福利的责任主体多元化，以追求社会公正，消除社会排斥，维持社会团结为终极关怀的社会；从广义上看，“后福利社会”是一个动态的时间观念，它指自20世纪70年代以来，面对不断出现的挑战，福利国家体现为不断进行创新、改革和完善的治理过程[5]。随着香港由工业社会向后工业社会的转型，其对弱势群体的社会支持政策模式也过渡到“后福利社会”。
1.需要、权利与“后福利社会” 社会支持的实施，首先是为了满足弱势群体的需要，“需要是指因缺失某种重要刺激而引起的有机体的紧张状态，包括生理性需要和社会性需要[6]。”弱势群体的生理性需要包括衣食住行的需要，社会性需要包括其一般的社会交往和自我实现等方面的需要。正如马斯洛的需要层次理论中所论述的，人们在低层次的需要得到满足后就会开始追求较高层次需要的满足，需要的范围是一个动态的、随社会发展水平的变化而不断扩展的变量。社会政策的制定也必须跟随人们对需要的层次追求的变化而相应做出调整。
拿香港的老年人社会福利来说，以往老年人的需要仅包括衣食住行等基本生理性需要，随着社会的日趋富裕，老年人对健康医疗、文化生活以及其他康乐与社交活动的迫切需求已经不亚于对吃饭穿衣的要求。香港特别行政区首任行政长官董建华在1997年10月8日的施政报告中强调：“必须做到老有所养，老有所属，老有所为”，并据此建立了包括社区支援服务、安老院舍服务、医疗及保健服务、老人住屋服务、经济援助等服务项目的老人社会福利体系。
社会政策的制定与实施，不仅要关注对象群体的需要，而且还需考虑的是他们接受社会服务的观念的转变。第二次世界大战为香港的社会福利发展提供了现实刺激，但是这个时期社会福利的发展主要还是基于中国人的福利观念和西方外来宗教的影响。战后从中国内地流入大批难民，他们并不敢对社会服务有过高奢望，只求生活温饱。他们并没有任何关于“权利”的观念，而只把自己的身份定位于“接受者”。但到了70年代后，在香港出生和接受教育的新一代成长了，虽然可以说他们的公民权利意识仍然不十分强烈，但逐渐他们会把自身接受的社会服务认为是社会对他们应当的承担[7]。也就是说，香港市民与社会服务的关系，已经由纯粹的“服务接收者”身份转变为“权利享有者”与“服务接收者”的双重身份。这种身份的转变，意味着公民对政府提供社会服务的更高要求。如果政府对其的社会支持不能达到预期要求，市民们就会觉得他们“理所当然”应当享有的服务没有享用到，从而产生对政府的不信任。“人们对社会权利的确认与否及社会权利在公民权中的顺序排列是决定社会支持理想强度的重要因素[8]。”
2.传统华人文化与“后福利社会” 美国在社会支持观方面推崇个人主义、成功至上、自愿精神、多元化等文化价值观[9]。与这种西方的文化价值观相区别，中国有着深厚的儒家文化传统，强调家庭的核心地位，在观念上特别强调家庭伦理。香港是“华人社会”，有许多的传统观念仍然根深蒂固，如具有很强的家庭伦理观、自力更生意识以及“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，“一方有难，八方支援”等思想。
在1990年香港社会福利政策及服务工作小组所撰写的《跨越九十年代香港社会福利白皮书》中，提及了对“社会网络”的看法：“事实上，很多有需要的人透过由家人、朋友及邻居组成的网络，都得到了照顾和支持。”“这个网络以及由社会福利机构提供的服务，都是为了帮助人们达致及维持独立自主的生活方式[10]。”这种建立在传统文化观念基础上的非正式社会支持网络包括由血缘关系、地缘关系和业缘关系联系在一起的群体。这种强调家庭、朋友及其他初级群体社会责任的传统在很大程度上影响着“后福利社会”模式的选择。
社会资本是与社会网络高度相关的一个概念。美国社会学家詹姆斯·科尔曼认为，每个自然人都拥有三种资本：一是由遗传天赋形成的人力资本；二是由物质先天条件，如土地、货币等构成的物质资本；三是自然人所处的社会环境所构成的社会资本。所谓社会资本，就是表现为社会结构资源的资本财产，它主要存在于人际关系和结构中，并为结构内部的个人行动提供便利[11]。社会资本如果运用得当，可以为该社会网络的成员提供所需的资源、信息和社会支持。一系列的实证研究表明，即使是在市场经济发展较为成熟的欧美国家，社会资本网络也对个人职业地位和社会地位的获得起着极为重要的作用，其影响甚至会超过教育等其他结构性因素[12]。由此可见，充分发挥个体的社会网络和社会资本优势，无疑能在很大程度上强化对弱势群体的支持力度。
事实上，直至60年代末，华人遭遇困境时也很少主动向政府寻求协助。一般而言，家庭提供的协助还是最可靠的，若无亲无故，便只能依赖宗族或乡邻关系。也就是说，“香港人的福利意识尽管兼具依赖政府的福利观、依赖民间慈善组织的福利观、北欧福利制度影响下的福利观等，但占主导地位的仍是中国传统的社会福利观[13]。”传统社会福利观建立在肯定个人、家庭道德责任的基础上。例如，特区政府在养老方面大力提倡“家庭养老”，虽然其中有控制福利支出的考虑，但是主要还是从老年人的传统观念出发，使其能在自己熟悉的环境中安享晚年。
另外，中国人非常讲究“自力更生”，政府也正好巧妙地利用了这一点，大力宣传市民的个人及家庭责任，避免供养一批社会的“福利懒汉”，重蹈欧美“福利国家”因此大幅增加财政开支而导致财政危机的覆辙。这也正好契合了本地港人的主流文化，从而使香港的社会支持模式走上责任多元的“后福利社会”路线。
3.“后福利社会”更加强调个人职责 在英国的“福利国家”制度中，政府试图把人们拉出贫困，建立了“每一个人”、“从摇篮到坟墓”都受其保护的全面社会保障制度[14]。然而，政府逐渐发现福利并没有让人摆脱贫困，反而让人们习惯于靠救济金来过悠闲自在的生活，造就了一大批依赖福利生活的“懒汉”。
香港社会保障计划的援助方法，从1971年开始以现金援助替代以往救济式的实务援助，该计划现今由三部分组成：第一部分是针对低收入家庭的综合社会保障援助；第二部分是为老人及残疾人士而设的公共福利金计划；第三部分是因为暴力或执法伤亡的赔偿计划及交通意外的援助计划[15]。但在计划执行一段时期后，由于综合社会保障援助的个案及支持金额的大幅上升，香港社会福利署在1997年时成立了一个内部委员会，检讨综合社会保障援助的援助水平及有关运作，并于1998年底公布有关报告及公开咨询公众的意见。在该报告中有一项强有力的措施就是有关加强受助人员工作意欲的，即凡因为失业而申领综合社会保障援助者，均被强制参与一个“自力更生支援计划”，否则其综合社会保障援助将会被暂停。从这一点就可看出，香港政府正日益认可“就业就是最好的社会政策”的理念，积极发展职业福利，强调政府对个人的激励和个人职责。这也成为香港走向“后福利社会”的内在要求。
4.“后福利社会”更加强调多元供给 香港一贯奉行的是自由市场经济原则，包括低税率、基础建设、自由放任的经济政策等。在这其中，政府所扮演的角色是维持有利的经营环境和有效的市场运作，而不是去对经济活动进行干预，即所谓的“积极不干预”政策。但近年来，作为香港“后福利社会”的显著特征之一，一股“市场化”的浪潮已在香港的公共政策领域中席卷开来。所谓“市场化”，简而言之就是运用市场的原则或方法来营运公共事业或公共部门。对市民来说，将市场原则引入公共政策领域，无疑会为他们带来社会服务效率的提高、服务水平的提升和社会资源的更充分合理利用。例如香港的公共房屋建设，在“居者有其屋”计划推行之前，不但建成的单位常常达不到目标，令一些有能力改善住房情况的公屋住户也无法有其他选择。“居者有其屋”推行后，部分公屋和轮候的住户可自治楼宇，建成的公屋单位也因此大有增加，政府承担的开支却有减少，不可不谓之为“一箭双雕”。
在香港的“后福利社会”中，整个“福利”系统实际上包括了政府、市场和家庭的共同参与，政府提供的福利只是混合福利经济的一部分，政府只是负责公众需要而私营部门不能提供的福利，私营部门还可以同国家在服务质量、效率等方面展开竞争与合作。这样，就使得社会福利的供给主体更加多元化，实现了责任的分担。
二、政府与第三部门共同推动
社会支持的主体结构是一个由国家（政府）支持、群体支持和个体支持组成的结构系统。它既包括由政府提供的正式支持，也包括由社会机构提供的非正式支持。政府的社会发展政策的重要一环，就是通过鼓励自助及互助，推动市民自力更生及发展个人潜能，从而增加社会资本。
1.政府的主导作用 政府对弱势群体的正式社会支持主要以社会保障制度的形式出现。社会保障制度以法律为基础，保障全体社会成员的基本生活权利。广义的社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置。1965年香港政府发布了第一个社会福利政策白皮书，标志着香港社会保障事业真正进入发展阶段。在香港，社会保障的整体目标，是帮助社会上需要经济或物质援助的人士，应付基本及特别需要，社会福利署推行无须供款的社会保障制度，达致上述目标。这个制度包括综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划及紧急救济。在2005-2006年度政府财政支出中，有237亿用于社会保障基金。
综合社会保障援助计划（简称综援）是香港社会福利制度中的一项入息补助，作为经济上无法自给自足的香港市民的社会福利安全网，由香港社会福利署负责统筹。截至2006年1月，申领综援个案35.8785万人，香港政府在2005-2006年度财政的综援总开支为177亿港元；公共福利金计划是为严重残疾或年龄在65岁或以上的香港居民设计的，每月提供现金津贴，以应付因严重残疾或年老而引致的特别需要。这项计划包括普通伤残津贴、高额伤残津贴、普通高龄津贴及高额高龄津贴。2005-2006年度，接受公共福利金的个案为62.8621万人，政府财政支出为53亿；暴力及执法伤亡赔偿计划的目的是提供经济援助给因暴力罪行或因执法人员使用武器执行职务，以致受伤的人士或这些人士的受养人（如受害人因伤死亡），2005-2006年度政府在这一项计划的总开支为982万；交通意外伤亡援助计划旨在向道路交通意外受害人或这些人士的受养人（如受害人死亡）迅速提供经济援助，2005-2006年度政府拨款了24万用于交通意外的援助；紧急救济服务是为天灾或其他灾祸的受害人提供膳食（或现金代替膳食）及救济物品，2005-2006年度政府在紧急救济方面的财政总开支为88万[16]。
现在香港民众享有的社会保障和救济种类，主要包括：(1)老年保障方面，政府公务员享有长俸（或年积金）、恩俸等。一些私营公司和社会公用事业机构的雇员享有公积金或年积金。(2)在失业保障方面，雇员主要享有长期服务金或遣散费，破产欠薪保障，部分雇员享有公积金或年积金，被解雇时可领取；政府公务员被辞退时，亦可领年积金。(3)在工伤保障方面，雇员主要享有工伤死亡赔偿、伤残赔偿和职业病赔偿。(4)在医疗保障方面，雇员主要享有疾病假期和医疗津贴。(5)在生育保障方面，女性雇员主要享有分娩假期和分娩期工资。(6)在福利方面，雇员主要享有有薪假期。政府公务员及一些社会公用事业机构人员还享有房屋津贴、子女受教育津贴等。(7)在收入保障方面，凡收入低于公共援助计划厘定标准的个人或家庭，可获得包括基本援助金、长期个案援助金、老人补助金、伤残补助金等公共援助的现金补贴。(8)在灾害保障方面，灾民可享受现金援助和物资援助，包括丧葬补助、死亡补助、伤残补助、受伤补助和临时补助，提供急需食品、必要的生活用品和临时住所等。(9)在暴力及执法伤亡保障方面，凡遭受暴力罪行或因执法而意外伤亡的人士及死者家属，均可享受现金赔偿。(10)在交通意外伤亡保障方面，凡因交通意外伤亡的人士及死者家属，均可享有援助金[17]。
2.第三部门的有力补充 在国家提供的正式服务之外，由社会机构提供的非正式服务已越来越成为弱势群体社会支持的大势所趋。在长期以来，我国几乎所有福利性、服务性、公益性的活动都是由政府负责和推行，几乎所有的资源都由政府提供，但近些年来这一局面有了很大的变化。一大批介于政府、企业之外的社会中介机构逐渐成长起来，它们就是“第三部门”。第三部门在维护弱势群体权益的结构系统中越来越重要，它们为社会弱势群体提供政策咨询、福利服务等，社会成员对其的依赖度也有不同程度的增加。
第三部门主要具有三种功能：经济功能、社会功能和促进体制的有效管理与可持续性的功能。就其社会功能而言，它首先是弱势群体的保护者，不仅要为他们带来慈善性的福利，更重要的是帮助他们争取参与的权利。“第三部门把各种各样的社会问题揭示出来并加以解决，将履行公民职责与权利的技能传授给大众，努力加强人与人的沟通，成为国家与社会、精英与民众、富人与穷人之间的中介机制和沟通传导机制[18]。”通过这一系列的运作机制，第三部门形成了有效增强弱势群体的个人权能、社会权能和政治权能的“第三条道路”模式。在香港社会中，非政府组织在社会福利服务领域中所占份额甚至大于政府的供给。
香港的第三部门之所以具有如此高的社会地位，并建立与政府合作的伙伴关系，原因是多方面的。首先，香港是一个移民社会，第二次世界大战后大批内地移民来到香港，使得宗亲、同乡之间的互助显得尤为重要。其次，西方宗教界对香港第三部门的成长也起到了明显的推动作用[19]。另外，是由第三部门的资源优势所决定的：(1)第三部门能够动员政府无法动员的本土资源和海外资源，在一定程度上弥补政府对社会弱势群体社会支持财力的不足；(2)第三部门具有效率优势，能够通过竞争、创新、示范来促进社会支持资源使用效率的提高；(3)第三部门具有应变优势，能够对多样化的、快速变化的弱势群体需求做出反应；(4)第三部门具有机制优势，能够通过自我行动、自我管理、自我约束，实现自身的规范发展，充分体现社会自治机制[20]。
这种非正式福利服务对香港社会福利体系的建构产生了重要影响。第三部门的成长和壮大为社会弱势群体奠定了坚强的力量依托，立体地增强了弱势群体的权能，形成了政府对弱势群体社会支持的有力补充。
在第三部门提供的社会支持中，慈善事业是一支不可忽略的中坚力量。“慈善是一种典型的有组织的民间群众性互助活动，属于社会支持体系中的群体支持[21]。”据香港税务局的纪录，香港获认可的免税慈善团体有近4000个。在2002-2003年度，在薪俸税项下，获扣除的认可慈善捐款达23.5亿港元，而利得税方面则为6.4亿港元[22]。
香港的慈善事业具有悠久的历史。香港早期的社会福利主要依靠当地慈善机构运作和海外的资金资助，政府一直采取不干预政策，这为慈善的发展留下了巨大的空间，致使慈善机构一直承担着主要的社会保障责任。20世纪70年代以后，政府才明确了对于社会福利的承担责任。香港的慈善文化，已经融入社会各个阶层，成为生活不可缺少的部分。慈善事业在香港的发展提升了公民参与的机会，建立了爱心社会与关怀文化，促进形成了“人人有份、共同参与、互相分担”的精神。
香港的社会福利是以服务为主，而推行服务的方式并非由政府包揽，而是官款民营。政府负责规划、支持，提供经费、进行服务监督，并负责提供社会保障和紧急救援服务，由非政府的第三部门承担大部分社会服务[23]。就是在今天，也仍然还存在着许多规模庞大的慈善组织，如香港救世军、香港乐施会、香港民爱、香港爱德基金会等，为一些落后和贫困地区的弱势群体带来巨额捐款和物质援助。如今，香港慈善事业的发展不单是其本土文化的一部分，随着全球一体化的进程，海内外发生的不幸灾难也成为香港市民关注的焦点。例如为救助内地多次发生的水灾、巴基斯坦发生的地震，以及2004年的南亚海啸，香港各救援组织筹得的善款共计上亿元。
在国民收入分配中，“税收是第一次分配，遵循的主要是效率原则；政府的转移支付是第二次分配，遵循的主要是公平原则；慈善是第三次分配，遵循的是道德原则[24]。”大力发展慈善事业，将道德原则引入国民收入分配，在客观上为国家（政府）提供的社会支持提供了强有力的补充，在政府无力涉足和财力状况不允许的领域中发挥着不可忽视的重要作用。
三、货币福利与福利服务齐头并进
尽管香港政府推行“积极不干预政策”以及社会福利的“私营化”、“市场化”，但这并不意味着政府责任的减少，而是政府在社会政策与社会管理中实现由直接的行政管理模式向间接的“官管民营”模式的转变。实际上，香港的很多社会机构在很大程度上还依赖于政府的财政拨款，在庞大的社会支持系统中，实际上还是政府在发挥社会保障这道最后的安全网的作用。“受资助社会福利服务由政府以及非政府机构通过政府资助提供，也有小部分服务通过外判形式，由受资助机构及私营机构提供……社会福利署继续致力于改善资助制度，以精简拨款安排及加强监察服务表现。整笔拨款计划现已成为主流的资助模式[25]。”通过这张最后的安全网，政府维护着社会弱势群体的基本生活权利，利用财政转移支付的方式合理调节着社会资源的流动与分配。
弱势群体的货币福利可被认为是以现金支付的，旨在维持弱势群体目前的基本生活和推动未来个体发展的补充性收入。香港自1971年开始以现金援助替代以往救济式的实务援助，所以对弱势群体社会支持的最后一道安全网，是由政府以社会保障的货币福利形式存在的。在2007-2008年的财政预算中，综合社会保障援助计划项下的拨款为183亿元，用于向符合资格领取综援的人士发放援助金。香港政府在社会福利上遵循低供给的原则，强调社会保障作为最后防线的贫困救助作用，主张为不能自助者提供经济援助，建立避免使弱势群体陷于贫困的社会保障体系，以满足其基本人类需要为目的[26]。
香港政府在全世界率先创造出了政府出资，以招标方式请慈善和非营利性机构操作政府社会福利项目的模式，形成了独具特色的香港社会福利制度。从而突出了香港的社会福利制度不同于西方福利国家的一个重要特征——不仅保障对弱势群体的货币福利，而且具有较高质量的福利服务。因为民营的福利机构之间存在比较与竞争，能够克服官办福利的低效率与差服务。在社会福利署的公开文件中指出，政府实行“整笔拨款计划”的资助模式是为了容许非政府机构灵活调配资助款项，以便提供“最适切的福利服务”，照顾不断转变的社区需要。“社会福利署会继续根据一套明确界定的服务素质标准及适用于个别服务类别的津贴及服务协议，评估各服务单位的表现。”
在香港，由非政府机构承包的福利服务，涵盖全港社会福利服务的近九成。这些服务涉及市民生活的每一层面，对象从老年、中年、青年至孩童；从妇女、残障到康复人士，极其广泛。这种福利服务的运行模式是“官民合作，官管民营”。政府通过几个方面来保证这种模式的正常运作：第一，香港政府提供足够的资金支持；第二，从政策上鼓励第三部门的参与；第三，对民营的福利事业进行有力监督。这种“民营化”的模式，带来了福利服务水平的大幅提高。在家庭及儿童服务、青少年服务、安老服务、康复及医务社会服务、违法者服务、社区服务等方面取得了明显进展。
可以说，香港的社会支持政策所遵循的这种选择主义的、低供给的货币福利原则在客观上起到了减轻政府负担的作用，保证了香港低税制的实施，从而提升了香港的国际竞争力。而对于福利服务的重视在很大程度上带来了社会弱势群体满意度的提高，这就有利于提高社会整合度，从而实现了香港经济与社会的和谐发展。
收稿日期：2007-06-28修回日期：2007-12-26
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