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目前，我国公共文化服务依然存在着多方面的问题，政府不能充分履行公共文化服务职能，公民对公共文化服务的需求也没有得到充分的满足。本文的目的就是探索公共文化服务的性质，在此基础上探索提供公共文化服务的模式选择。
一、公共文化服务及其性质
我们认为，公共文化就是能为广大社会公众接触或享用的具有物质或精神享受的一些产品或设施，如图书馆、博物馆等。公共文化服务就是基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，是一种公益性的服务，其中的外部效应主要表现在如下三个方面：
首先是对政治意识形态的建构作用。这主要是指文化物品和服务在传播主流意识形态，形成特定政治体系所要求的公民政治文化，维护国家政治稳定、文化安全等方面所发挥的作用。因为公共文化物品和服务在提供给社会公众教育、娱乐、信息服务等功能的同时，还常常传递着特定的思想文化主张、价值观，宣传特定政治统治和政治制度的合法性，着力于强化社会公众对国家、社会及其政策的认同，从而维护国家的稳定和长治久安。
其次是公共文化服务对经济、社会发展的外部效应。由于在消费公共文化物品和服务时有助于提高公众的文化修养，所以社会公众的生活质量与公共文化服务的供给密切相关。另外，由于公共文化服务创造文化价值，所以后工业时代的来临使经济价值越来越依赖于文化价值，经济的增长使消费重点也从物质向文化转型。
最后是公共文化服务对区域发展的推动力。随着区域经济发展与合作的出现，公共文化服务的有效供给是提高区域创造能力的基础；公共文化服务的规模、质量和水平成为区域吸引力的重要因素。通常情况下，公共文化服务的主体一般是公共部门而非私人机构，公共文化活动的目标是为了满足社会共同文化的需要，因此衡量公共文化服务水平的标准是服务的质量、数量和公众的满足度以及公众的参与度。
公共文化服务是文化领域的公益性物品或者服务，不过，其公益性并不是一定的，根据公益性水平不同以及是否具有排他性或者竞争性，还可以细分为纯粹公益性质的公共文化物品和服务，具有有限竞争性的准公益文化物品和服务以及具有有限排他性的准公益文化物品和服务。
纯粹公益性质的公共文化物品或者服务，典型的例子是街头雕塑、广场音乐会和免费开放的图书馆、博物馆等。这类服务一般不具有排他性，或者说排他成本很高，或者从消费角度来看，排他只会降低其价值。
这类纯公共文化服务并不多，大量存在的是准公共文化物品和服务或俱乐部物品。这种准公共文化物品和服务的特征是在一定范围内没有竞争性，但一定范围之外有竞争性，也就是说，在一定的消费容量下，单个会员对俱乐部物品和服务的消费不会影响其他会员对同一物品和服务的消费，然而一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现。其典型的例子如公园、博物馆、图书馆等。这种物品和服务在一定范围内不值得排他，具有公益性，但一定范围之外，就需要排他，而且值得排他。具有这两种特性的物品，就是通常所说的俱乐部性质的物品或者服务。俱乐部物品往往通过会员制来获得融资，并对会员提供服务。如图书馆一般会控制流量，需要发放阅览证或者借书证来建立排他机制。博物馆和公园往往将销售年票和零售票相结合，年票具有会员性质，零售则具有市场性质。流量大的博物馆，如故宫博物馆，还会对每天的流量进行控制。对于俱乐部的全体成员来说服务是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。
我们认为，我国的公共文化服务主要有以下几类：一是具有排他性和一定非竞争性的公共文化物品和服务，这类文化物品和服务不排斥任何社会成员的消费行为，但边际成本不为零，物品和服务供给存在有限性，因为在消费上具有一定的竞争性。如发行的报纸、期刊、杂志等。二是具有非竞争性和一定排他性的公共文化物品和服务。这类公共文化产品在其流量许可范围内，边际消费成本为零，但消费存在着一定的排他性。如有线电视、文物展览、文化旅游等。三是非排他性和非竞争性特点均不充分的公共文化物品和服务。如音像制品、工业产品的制作与销售等。
所以说，公共文化服务并不能简单地归结为纯公益物品，其在属性上具有多样性，这为其供给和生产的多样性提供了可能。
二、公共文化服务供给的制度弊端及其理论认知
我国公共文化服务在供给方面存在以下几个有待改善和提高的地方：
一是公共部门垄断，效率低下。受计划经济传统的影响，公共文化物品和服务往往为政府所垄断。对政府来说，由于财力有限，往往供给总量不足，另一方面，由于垄断管理，即使是已有的公共文化服务，其配置也往往不均衡，导致有限的公共文化设施利用效率不高，部分设施和场地闲置浪费，有的设施在经历了短暂的使用之后，因缺乏有效管理和维护而处于瘫痪状态。随着政府角色定位的日益清晰，政府的管理职能发生变化，公共服务的职能需要不断强化，政府才能最大限度地、有组织地整合公共文化资源，实现公众多层次、多样化、整体性的文化利益。但总的来说，发展公共文化服务，就要打破“政府是唯一公共文化服务提供者”的观念，打破公共部门的垄断地位，政府在加大对公共文化服务的投入的同时，必须创新机制，进一步探索公共文化服务的社会化与市场化道路，寻求社会力量的合作，放手让其他组织和部门积极参与公共文化服务体系的建设。在西方国家，除了政府部门之外，大量的第三部门参与公共文化服务的提供，其经验值得汲取。
二是存在市场准入壁垒，资金来源单一。由于传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的政府选择、政府供给的国家垄断性体制，所以承担公共文化服务生产和供给职能的主要是各级各类国有企业事业机构，私人部门和外国资本因严格的政府管制、行政审批以及各种歧视性公共文化制度而难以进入。这样，一方面社会对公共文化需求的数量和质量不断提高，单靠公共财政资源难以满足公众对文化物品和服务不同层次的需求，另一方面，因为市场准入壁垒的存在，大量民间资本不能进入公共文化的生产和供给领域，导致资源浪费。公共文化服务的改革要在政府继续扩大财政投入力度的同时，探索公益文化社会办的路子，综合运用各种投融资工具和各种形式的优惠政策，促使各类民间资本和生产要素向公共文化服务领域合理流动，形成政府主导、社会参与、市场运作、多方投资的公益文化发展格局。
三是存在广泛的寻租，公共福利减少。某一类公共文化产品或服务行业，因政府特许或公共部门垄断生产之后，就成为这一类公共文化物品和服务的唯一生产者或供给者，他们就会千方百计地阻止潜在竞争者的进入，从而获得超额垄断利润。然而，政府管制并不是免费的，政府对某类公共文化产品管制的要求使得相关生产者和提供者必须向政府官员支付相应的价格。这就导致了寻租的出现。为了利益的最大化，寻租者就会将有限的资源花费在寻租活动中去，这样不仅导致效率的丧失，而且广大的社会公众——即文化产品的消费者要遭受垄断、寻租活动所带来的公共文化服务物品和服务单一、价格昂贵等公共福利的损失。
对于公共文化服务供给制度的特点和存在的问题，我们应有充分的理解和认知。首先是要认识到公共文化服务所具有的在消费上的特点及其政策意义。萨缪尔森认为，公益物品是“每个人对这种物品的消费，却不会减少其他人对它的消费”的物品，灯塔就是这类物品的典型。不过，在现实中萨谬尔森所说的那种公益物品是极其少见的，甚至是根本不存在的，因为即使灯塔，就如科斯的研究结果所表明的，虽然具有这种性质，但也是有一定使用范围限制的，其收费往往通过行业协会来实现，并且对会员提供服务。对公共文化服务来说，那些被认为是纯公共文化物品和服务的公共图书馆或博物馆，由于要保证其非拥挤性，以及支付部分成本，消费者可以而且也有必要支付一定的价格。
其次是认识公共文化物品和服务生产与供给的可分割性。奥斯特罗姆夫妇从产业的角度来看待公共服务，并认为在公共领域，供给与生产的区分是相当重要的。生产指的是将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务。而供给这个词指的是通过集体选择机制对以下问题作出的决策：由指定的一组人提供各类物品和服务；被提供物品和服务的数量与质量；与这些物品和服务有关的私人活动被管制的程度；如何安排这些物品和服务的生产；如何对这些物品和服务的供给进行融资；如何对生产这些物品和服务的人进行管理①。正因为如此，如果政府作为消费单位想得到满意的公益物品，可以有以下制度选择：经营自己的生产单位；与私人公司签约；确立服务的标准，让每一个消费者选择，并购买服务；向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者购买服务；与另外一个政府单位签约；某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买②。
第三，公共文化物品和服务的直接生产和间接生产。根据奥斯特罗姆教授的观点，为了最大限度地实现产出效率，生产各种公益物品的各个公共部门都应该借助于与其他产业部门的分工，通过专业化机构协作进行生产，而不必由一个公共部门垄断一种公益物品的所有生产环节。公共服务的供给是多中心的，甚至可以通过积极主动的参与来获得理想的服务。“多中心为公益物品和服务的协作生产提供了一个理想的背景，社群不应该指望被动地等待政治权威的赏赐，而应该扮演积极的角色，安排所希望的公益物品和服务的协作生产(和协作提供)”③。
三、我国公共文化服务供给的原则与路径选择
公共文化服务作为文化建设的有机组成部分，在积累、传承、创新和发展民族文化，维护公民文化权利，提高全民族的思想道德和科学文化素质方面都具有不可替代的作用。在公共文化服务的供给方面应坚持以下原则：
首先，基本公共文化服务具有公益性。公共文化服务本身所具有的公益性特征，要求其在供给中坚持公益性原则。由于公共文化服务的排他性和非排他性同时存在，所以公共文化物品和服务就出现了两大类，一是完全意义上的“公共文化产品”，如街头雕塑，一旦建成，就必然成为“非商品性”公共文化产品。这类公共文化物品和服务无法成为私益物品，不可能把它们完全市场化，不能为了强调市场在资源配置方面的基础性作用，就把大量的公共文化服务推向市场。另一类是相对意义上的“公共文化物品和服务”，即失去著作权保护进入公共领域的文化物品和服务。这一类文化产品最终是以商品形态进入流通领域，往往是优秀的文化艺术作品，具有文化遗产的崇高意味④。有人将核心文化价值观看作是能为“人们提供生存的意义”，而文化服务能使公众享受娱乐、接受教育、感受文明，这本身就是最重要的社会公益性体现。
其次，公共文化服务的供给坚持公平性。由于“在一个确立了公民在法律政治上平等的社会，旧制度的等级制和特权不可能存在，个人有平等的发展机会，因此平等的第三层含义是机会平等，每个人有选择同样的生活方式和同样的手段去追求财富的同等权利”⑤。所以社会公众可以通过开放而平等的渠道与路径，表达其对公共文化服务的认定和要求。政府也必须为社会公众提供同等的接触和享受公共文化服务的机会。就目前来说，我国公共文化服务供给的公平性缺失主要表现在：一是城乡差别，农村公共文化设施陈旧、总量不足，公共文化事业资金短缺，不能满足农民日益增长的多元化公共文化需求。二是东西部差别。由于东部地区经济较为发达，公共文化服务供给的能力就强。而西部地区由于自身的政治、经济、地理等因素的影响，在公共文化服务的发展和供给上远远滞后于东部地区。坚持基本公共文化服务公平发展的方向，就必须打破文化在资源配置上的不均衡，缩小城乡文化资源配置的差距和文化资源配置的阶层差异，实现全国各地的均衡发展，保证社会的高度和谐统一。
第三，公共文化服务的供给应坚持以人为本的原则。“为公共问题提供公平的解决方案，这不只是意味着要为所有的人提供同样的服务，而且意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务。”⑥以人为本不仅是一种价值追求，也是一种文化取向。公共文化服务的主体是社会公众，目标是不断满足人们日益增长的文化需求。人作为公共文化服务存在和发展的基础和动力，就要求公共文化服务供给中必须把以人为本、保障和维护公民的文化权利作为公共文化服务的出发点，时时关注民生，反映民意，提供多样化的、丰富多彩的文化物品和服务。
最后，公共文化服务的供给要坚持节俭与效率并重原则。由于公共文化服务不用支付一定的价格或者只支付象征性的价格就可以获得消费的满足，这些服务的供给都具有非营利性。政府公共财政投入在未来仍然是公共文化服务生产和供给资金的主要来源。因此，一定要充分考虑国家的财政能力，在量入为出的原则下考虑公共文化服务设施的建设和投入，避免资源的闲置和浪费。政府投入要注重经济效益与社会效益，短期利益与长期利益的有机结合。
根据公共文化服务的性质和特点，政府不必要大包大揽地投资所有的公共文化服务，而应根据不同的情况采取不同的供给模式。对于那些进入门槛比较低的公共文化服务项目，可以积极鼓励和支持个人和第三部门的参与，满足人民群众多层次的文化需求与消费。对于那些兼具公益性和经营性、进入门槛较高的公共文化服务，可以通过市场机制的引入，加强竞争，提高公共文化服务的质量和水平。对于那些纯公共文化服务以及那些其他个人和组织不愿进入的公共文化服务，政府公共部门在供给中仍应占据主导地位。具体来说公共文化服务的供给模式主要有以下几种：
首先是权威型供给，这是政府的应有之责。即使是认为“管的最少的政府就是最好的政府”的亚当·斯密也认为政府必备的三项职能之一是建立并维护某些公共事业及某些公共设施⑦。政府是权威型公共服务供给的主体，即使在以非政府力量为主体的公共服务供给模式中，政府的作用也决不会消失，只是政府发挥作用的方式和手段不同而已。公共文化服务由于具有公益性等特征，必然成为政府公共服务活动的重要内容之一。在权威型公共文化供给模式中，政府主要扮演的是政策的制定者、资金的供应者和生产安排者的角色，具体来说政府应承担的职责是：
第一，有效公共文化服务制度和政策的制定者。由于“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果，”⑧所以，“我们不需要重新创造政府，我们需要政府来执行游戏规则(包括订立市场合同的规则)，推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务。”⑨一方面政府要建立健全公共文化发展的法律、法规体系，完善有关文化市场监管，实行政企分开、管办分开，使政府切实承担起提供公共文化服务的职能，将公共文化建设和管理纳入法制化的轨道。另一方面，各级政府要认真贯彻和落实公共文化服务方面的政策，并根据实际需要制定支持引导公共文化事业健康发展的相关政策。在政策制定方面，尤其要关注公共文化资源的管理，加强文化遗产和文化资源的保护以及农村地区文化建设的重点扶持等。另外，通过制定政策，创新机制，鼓励社会资金对公共文化服务事业的投资，资助文化机构和文化活动，逐步完善社区文化指导员和农村文化辅导员制度，通过法律和制度的建构和完善，使公共文化服务不因领导人的偏好而改变，也不因民众的瞩目程度的变化而消减。
第二，公共文化服务资金的提供者。我国国民经济和社会发展规划明确规定要做好公共性项目的财政资金安排。公共文化服务事业作为一项具有社会效益、有利于全民发展的事业，政府要逐步加大对公益性文化服务事业的投入，对于图书馆、博物馆等公益性文化单位的日常工作给予必要的经费保障。同时为了应对公共财政的局限性，在强调政府财政资金对公共文化服务投入增幅保证略高于同期财政收入增长幅度的同时，还要坚持多方筹资、全民共建的原则，打破准入壁垒的限制，多渠道、多形式地筹集社会资金发展公共文化事业。
第三，政府在公共文化供给方面主要采用的模式是政府服务，服务是由政府雇员提供的，政府同时扮演了服务安排者和服务生产者的角色⑩。这种服务主要是由政府机关或公共企业在系统内进行，通过征收税款，提供经费预算，并由公共机关进行管制。由于政府服务是由政府或公共机构直接生产或提供相应的公共文化服务，所以其数量一般相当有限，主要用于提供纯粹的公共文化物品和服务，如国家图书馆、国家文献中心。由于世界各国国情不同，政府供给的范围也有所不同。在比较强调私人供给的美国，政府直接生产公共文化服务的范围较小，在实行市场社会主义的一些北欧国家，由政府直接提供公共文化服务的范围相对较大。在中国，由于计划经济传统的影响，大部分公共文化服务基本由政府直接生产和提供。二是委托生产，由于生产和供给的可分割性，政府和公共文化服务机构可以根据公众的要求，通过制定行业和服务的标准，委托有资质、信誉高的社会机构生产一定的公共文化产品，然后由政府统一进行供给。三是政府公共文化合同外包。对于那些缺乏管理和运营能力的准公共文化机构，可以由政府提出相应的运营目标，由私营部门或非营利部门与政府签订供给合同，提供公共文化服务，而政府则以纳税人的税收购买承包商提供的公共文化服务并依据合同对其进行监管。四是公共文化服务的特许经营。政府文化主管部门在严格审查文化企事业单位的资质、信誉的基础上，政府通过出让一定期限的公共文化服务的经营权来吸引私人部门参与公共文化服务基础设施的建设，并实行严格的审批和市场监管，使其向社会提供健康、合理的公共文化物品和服务。
其次是商业型供给。由于竞争性的压力是维持民主公共行政体制活力的关键因素，所以，只要能较公开地维持竞争性的压力，作为公益物品和服务的生产者的私人企业能够显著改善公共领域的效率。由于公共服务的特性，企业或私人组织和机构在公共文化服务中所占的比重较小，但是却有着较大的生产能力与市场竞争能力，在文化基础设施的建设及某些具体文化物品和服务的供给中具备政府无法比拟的优势。在公共文化服务的供给中，政府与市场供给之间不应仅仅是管制与被管制关系，而是以公共利益为核心的合作伙伴关系。政府要为商业型供给消除障碍。首先政府对有关公共文化服务市场准入的相关法规和政策进行清理，凡是与国家明文规定相抵触的不合理的市场准入规定，需要废止或取消；凡是国家没有明文禁止和限制的公共文化服务领域，需要采取渐进式的市场开放方针，允许和鼓励非公有制资本逐步进入相应的公共文化服务领域，对各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理整顿；凡是对参与公共文化服务有歧视性的做法和不合法的规定，需要取缔和整改。在核心文化领域给外资必要限制的同时，应适度降低外资投资进入门槛，既使外资在公共文化服务的核心领域不能形成完整的产业链条，同时也要利用外资发展文化产业和公共文化服务事业。
私人或市场生产和提供公共文化服务，并不能使公共文化服务丧失其公共性。所以商业型提供公共文化服务可以采用以下几种模式来进行：一是公共生产，市场提供，即由政府机关或公共部门直接组织文化物品和服务的生产，由市场主体按照营利的原则提供文化物品和服务。这些产品通常是有较强的外部性和营利性，采取公共生产方式有助于保证文化产品内容和质量的可靠性，采用市场提供方式则有助于借助于市场主体的力量占领文化市场。二是非公共生产，政府提供。由私人部门或者公私部门联合进行文化物品和服务的生产，政府通过采购等形式获得产品的所有权，并无偿向社会提供相应的服务。三是非公共生产，混合提供。即由私人部门或者公私部门联合进行文化产品生产，再由政府部门、市场主体或者二者联合以有偿方式向社会提供。四是非公共生产，市场提供，即由私人部门或者公私部门联合组织公共文化产品生产，政府或公共部门提供必要的指导、协调和服务，之后由市场按照商业性文化的原则向社会提供产品或服务。
第三，是志愿型供给，这是公益人作用之体现。志愿型供给的精髓在于以“志愿求公益”。“一个人为公共目标所作贡献的成本高于他个人从中获得的收益，他最终是一种付出行为。纯公益人之所以这么做，就是因为他在牺牲了物质资源的同时，获得了另外一份价值。他有着另外一份价值源，或公益价值源”。正是在公益价值理念支配下，那些不以营利为目的、具有志愿性的第三部门，在公共事务的治理中发挥着越来越重要的作用，已成为社会管理与发展的基本组织体系之一，在社会管理中有着积极的角色。实际上，非营利组织以其专业性和志愿性，有着很大的活力，针对社会问题广泛开展活动，与政府合作共同解决诸多社会问题。第三部门在解决公共文化产品与服务的供求矛盾，提升公共文化产品与服务的质量及效率，回应社会公众多层次、多样化的精神文化需求方面逐渐成为以政府为核心的公共文化服务体系中重要的一支力量。
但是目前，就我国第三部门来说还存在许多亟待解决的问题。如第三部门法律法规不健全，经费严重不足，在缺乏自律机制情况下，内部管理混乱，从业人员良莠不齐，甚至存在从业人员借文化传播之名搞封建迷信活动。要使第三部门真正在公共文化服务中担当应有职责，促进公共文化服务的供给多元化模式的实现，首先必须形成“只要社会能做的事，政府就不要插手”的治理理念，加快第三部门的独立和自治，使其真正能够承担政府让渡出来的部分公共文化服务职能。其次要积极对第三部门进行规范、监督和管理，逐步完善对第三部门依法监督和管理的长效机制，把第三部门的发展纳入国民经济和社会发展规划，为其快速成长提供法律保障。第三，政府要加大对第三部门的资金扶持，明确第三部门举办公益性文化事业的资金来源、资助程序，考虑在宣传文化基金中设立第三部门公共文化机构发展资金。另外政府也可以通过公开招标和公开竞争向第三部门购买公共文化服务。
总之，公共文化服务的供给不仅是检验政府以人为本理念和衡量社会公众享用文化权利的重要标尺，而且是我国公共服务型政府建立的重要方面。随着政府管理方式向治理的转变，社会治理结构由一元向多元发展，建立政府主导、公众参与、市场竞争、有机结合、多元共治的公共文化服务模式是公共文化服务体系的应有之义。
注释：
①[美]埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第87页。
②[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，[上海]三联书店2000年版，第113页。
③胡惠林、李康化：《文化经济学》，[太原]书海出版社、山西人民出版社2006年版，第169页。
④《思想与社会》编委会：《托克维尔：民主的政治科学》，上海三联书店2006年版，第35页。
⑤[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，[北京]中国人民大学出版社2004年版，第37页。
⑥[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(上卷)，[北京]商务印书馆1981年版，第253页。
⑦John J.Kirlin,"Impacts of Institutional Rules on Public Management",Prepared for Presentation at the 6th National Public Management Research Conference,Bloomington,Indiana,October 2001,p.1.
⑧[美]赫伯特·西蒙：《今日世界中的公共管理：组织与市场》，[北京]《经济社会体制比较》2001年第5期，55：61。
⑨[美]E.S萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，[北京]中国人民大学出版社2002年版，第70页。
⑩陶传进：《社会公益供给——NPO，公共部门与市场》，[北京]清华大学出版社2005年版，第60页。
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