我国征地补偿制度问题分析，本文主要内容关键词为：征地补偿论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济社会发展，因征地补偿制度缺陷引发的矛盾纠纷问题逐渐显露、扩散并日趋尖锐化。据统计，目前因征地问题引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上，严重影响社会稳定（中财办，2006）。当前，与征地矛盾纠纷有关的被征地类多是耕地，以下从信访视角，以征收耕地为例，应用经济学理论，对现行征地补偿制度问题进行分析，并提出完善征地补偿制度的建议。鉴于在征地中有关地上附着物和青苗补偿的争论、矛盾纠纷问题较少，以下的讨论不再涉及。
一、农民对现行征地补偿制度满意情况
我国现行征地补偿制度在2004年8月修订的《土地管理法》（下简称新土地法）中有明确的规定，其沿用了1998年修订的《土地管理法》中的相关内容。2004年10月国务院又印发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求各省级政府制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。然而，纵观我国征地补偿制度，其形成过程始终没有征求农民的意见，没有农民的参与，难以体现农民的意愿，因此，农民对现行征地补偿制度满意度不高。这在2006年、2007年、2008年“6·25土地日”，福建省国土资源厅办信室工作人员所做的“农民眼里的征地补偿制度”问卷调查*结果中得到了证明（见表1、2）。该调查表明，农民对现行征地补偿制度满意度不高，并多数处于被动接受的状态，而农民对该制度不满意的最大理由是担心被征地后生活没有保障，其次是担忧补偿款不能足额到手，此外还受超省定标准的征地补偿现象和土地拍卖价格的影响。
当然，更能体现农民不满的应是此起彼伏的征地信访浪潮。以福建省为例，据福建省国土资源厅信访室统计，群众向该省反映征地补偿问题的信访件，2003年为2406件，占国土资源总信访量的64.9％，2007年仍高达1200件，占33.0％①（见表3）。征地一定程度上已成为激化社会矛盾的导火索②。
显然，农民对现行征地补偿制度满意度不高，除了因利益比较自身期望值上升外，更为突出的是因现行征地补偿制度存在缺陷所致。
二、我国现行征地补偿制度问题分析
我国的征地补偿制度自诞生以来，为同时期经济社会发展作出了重要贡献，但频繁变动难掩其缺陷。
（一）征地补偿制度设计不科学
1.征地补偿对象——农民集体与承包经营权人两者在征地中利益相交织，征地收益分配比例不明。在新土地法中有关征地补偿费落实方法的规定，仍然沿用被征地农民与农民集体之间利益相交织、没有明确两者之间征地收益分配比例的做法，在目前农村集体土地产权主体存在虚位问题或“集体所有权虚拟”现象以及农民缺乏行使集体所有权的内在动机的背景下（李龙浩，2007），不能确保进村的征地补偿款按时足额落实到被征地农民手上。据有关数据显示，乡镇、村和村民小组集体行政组织所侵吞的征地补偿款约占总额的70％，而农民仅能得到30％（蔡锦云，2005）。显然，在土地非农化过程中，农民并不是土地收益的直接获得者，却是土地资产损失的直接承担者。农民的征地收益与集体的相交织，并不像企业股东那样清楚自己股本的份额，更无权作为所有者充分行使权利（鹿心社，2005），不可避免出现矛盾纠纷问题。群众（来访或来信）向福建省反映征地补偿款未按要求落实到户或补偿款被村、乡镇干部侵占、挥霍等问题信访件，2003年为789件，2007年仍高达691件（见表3）。
2.补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性。现行征地补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性。以征收耕地为例，征地补偿费用内容除了地上附着物和青苗补偿费外，其构成包括土地补偿费、安置补助费，显然，该费用内容没有真正体现出耕地的功能特点，更没有充分体现出新时期耕地与农民的关系。
在微观上，耕地为农民提供收入、就业机会、生存保障。随着经济社会的发展，农民的就业渠道越来越多样化，耕地为农民提供收入、就业机会的功能逐渐弱化：一是不愿再从事耕种的被征地者，可以进城务工。据统计，2005年我国有1.265亿农民离乡进城务工（李强等，2008），陈锡文2006年2月22日指出目前大约有2亿农民由于劳动就业的流动以及行政区域的变化，实际上已不在农村长住。二是目前农村地区耕地流转现象普遍，而且租金便宜（甚至无需支付租金），对于愿意继续从事耕作的被征地农民而言，容易找到可耕种的土地，也可以从事副业。显然，当前农民不再以耕种作为唯一的生活收入和就业渠道。因此，对于多数农民而言，在人均耕地面积越来越少的状况下，耕地发挥的更多是保障功能（生存保障），即耕地为农民和社会长久、周期性地提供粮食。
但是，现行征地补偿制度实行一次性货币补偿，对农民而言这样的补偿只是成了一笔收入（汪振江，2008）。虽然数目相对可观，但是农民不可能将这笔钱一次性用于购买粮食并储存起来然后慢慢消耗（粮食不易储存而且易变质），也不可能购买到功能类似的土地（目前集体土地产权交易仍存在限制），相反可能将其提前花掉。据汪振江（2008）调查，农民在征地后的一段时间里收入水平没有太大变化，但是因动用征地补偿款修建住宅等导致消费支出增速远高于收入增速，甚至陷入负债。2006年、2007年笔者对被征地农民“如何花费征地补偿款”问题随访了来上访的群众，共107户，随访结果表明多数被征地农民提前动用了所获得的征地补偿款，甚至花光。征地补偿款被提前不合理动用将不能长久保证被征地农民保持原有生活水平。
3.补偿标准没有充分体现等价原则。在此权且将现行征地补偿方式与被征土地视作具有替代性，而且不考虑农民与集体（村集体）之间的补偿分成问题，但是现行征地补偿方法计算出的结果也没有充分体现出等价原则，具体表现在三方面：一是在时间价值上存在不等价，当粮食价格的增长幅度高过同期存款利率时，存在风险转嫁问题；二是集体土地所有权价值没有得到充分体现，即使按标准的上限年产值25倍计，与集体土地所有权的价值画等号是缺乏科学依据的；三是没有客观地体现农民对集体土地的承包经营权的现状，如对剩余承包经营期限不同的同质农地在征地补偿标准上没有差异，更没有考虑集体土地承包经营期限存在长久化趋势这一特点。
不等价的征地补偿过程带来的自然是集体土地资产源源不断地从农村流入城市。据周天勇估计，从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，至2005年共征走耕地1亿亩左右，每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产，但失地农民可能只得到了1／20左右的补偿。另据温铁军测算，拥有土地长期使用权、经营权和大部分受益权以及部分处置权的农民，在征地价中只能得到5％～10％，村级集体可以得25％～30％而且通常由村干部掌握使用，60％～70％最后为乡镇政府以及各部门所得，这仅是征地收益，倘若考虑出让情形则政府还将获得巨额收益。
以上分析表明，现行征地补偿制度设计不科学，既不能确保进村的征地补偿款按时足额发放到被征地农民手上，也无法保证农民被征地后生活水平不下降，更难以寻找到体现公平原则的征地补偿标准，因此很难让农民满意。
（二）现行征地补偿制度所要求的同地同价原则在实际征地补偿方案审批过程中难以得到有效贯彻
近年来，各省级政府为贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》文件精神，征地做到同地同价，通常根据辖区内土地质量及分布情况，将标准分成几个等级或配以一定浮动范围。以福建省为例，该省最高等级耕地补偿标准是最低等级的1.6倍。然而，这种等级差异为部分政府提供了很大的操作空间，在实际征地补偿方案审批过程中同地同价原则难以得到有效贯彻。如属于市政设施、交通、水利、能源、战略等项目征地，无论被征耕地质量是属于最高等级还是最低等级，通常按标准的最低值执行。尤其是地方政府为招商引资操控征地价格更是司空见惯。土地领域的竞争是地方政府取得竞争优势和进行横向竞争的重要内容之一（中国地方政府竞争课题组，2002）。提供土地价格优惠政策成为地方政府“让利竞争”中最为主要的“让利”手段，在工业用地招拍挂政策出台前，有些政府通过补贴地价、配送土地，甚至采取“零地价”进行招商引资③。政府在该土地出让中不但没有土地收益可获，可能还倒贴钱。为减少自己的土地收益损失，很多地方政府往往在压低应支付给被征地农民的补偿费上做文章。在这样的情形下，政府对相应土地的征收中不可能给农民有高标准补偿，甚至还达不到国家规定的征地补偿标准下限，严重侵害了被征地农民的权益；而投资商以较低的成本投入获得正常市场竞争中难以获得的超额利润，因此国家最终也成了受害者。虽然目前各地在工业用地出让中开始采用招拍挂政策，但是这种局面尚未完全扭转，广大被征地农民的不满情绪仍然存在。据福建省国土资源厅信访室分析，2006年因该类问题导致农民上访的信访件为34件，涉及583人。
（三）现行征地补偿标准调整迟滞，演化成了特殊的限价措施
现行征地补偿标准调整迟滞主要表现在两个方面：（1）同一标准实施跨时太长，调整迟滞，与社会经济发展相脱节。我国现行征地补偿制度沿用了1998年修订的《土地管理法》中的相关内容，这一制度至今已十年，仍未有实质性变动，而这十年正是我国经济社会快速发展、国民收入显著增长的阶段，这样的征地补偿制度很难让农民满意。（2）与社会环境相脱节。在现行征地补偿制度的外部环境中，普遍存在超国家规定补偿标准（具体为省级政府制定）的征地现象以及征地后招拍挂出让给基层政府带来远超过征地成本的增值收益现象。
由于信息不对称，基层政府的非法征地行为往往不容易被拥有征地审批权的上级政府发现，但这种行为并非偶然发生，而是非常普遍的现象。据统计，1999—2005年全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500万亩，比2004年全国新增的建设用地总量（402万亩）多出近100万亩，已撤销的部分开发区有近50％的用地是通过非法征地方式取得的④。另据统计，2005年国土资源部开展执法检查发现，2003年10月到2004年9月全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地宗数和面积数的63.8％和52.8％，有些地方高达80％，甚至有的超过90％，这些违法用地大多为非法征收农村土地⑤。在现行行政体制和土地产权制度下，出现这种普遍现象是必然的：一是现行地方政府政绩考核制度存在问题和政府官员存在寻租现象，一直以来“上项目、办企业”被基层官员视为既能赢得政绩、还能捞得钱财的途径，因此，各基层政府敢于大肆非法征地；二是土地监管制度是一种“软约束”的制度安排，非法征地行为所承担的责任与所获收益极不对等，甚至不需要承担什么责任；三是拥有征地审批权的上级政府与基层政府之间存在事实上的委托代理关系，两者间存在信息不对称，难以监管，即委托代理自身所存在的一些问题导致基层政府敢于与拥有征地审批权的上级政府进行非合作博弈，做出失范行为。
显然，大量的非法征地行为推动着政策之外的补偿额的非正常提高，并拉大与现行征地补偿标准的距离，不但违背了合理利用土地资源原则，而且还对合法征地过程带来阻力性影响。
2.被征土地经招拍挂的价格与被征地农民所得到的补偿悬殊。据福建省国土资源管理部门统计，2007年该省土地招拍挂出让平均价格约为2600.2万元／公顷，与省定征地补偿标准最高值60万元／公顷相差40多倍，其中，房地产用地招拍挂出让平均价格约为4764.4万元／公顷，与省定征地补偿标准最高值相差78.4倍，招拍挂出让收入占出让总收入的84.4％⑥。南京市政府2002年征收土地的最低价格为每亩8万元，最高为20万元，而政府出让土地最高价为每亩980万元，最低价也有120万元（钱忠好，2004）。如此巨大的土地收益获得空间，一方面进一步激励和强化了地方政府推动农地非农化的行为取向，大肆进行征地；另一方面农民看着曾是自己经营的土地被高价拍卖，与那笔微不足道的补偿款相比，心理必是难以平静。
综上所述，现行征地补偿标准调整迟滞，在某种意义上演化成了特殊的限价措施，让部分农民从高的征地补偿期望落空。
其实，在农地非农化过程中，地方政府行为几乎一直是规范行为和失范行为的混合体（李龙浩，2007），经常扮演着两面角色，有时是非法征地的行为人，有时却是合法征地的执行者。相应地，其给被征地农民的补偿要么是未经审批的非法征地补偿，要么是经依法审批并足额落实的征地补偿，要么是虽依法审批但没有按规定落实的征地补偿。因此，在农民周围可能存在补偿标准相对低的合法审批的征地情况和补偿相对高的非法征地情况。随着社会主义市场经济制度的不断完善，多数农民也成了“经济人”，他们在征地过程中更关注的是实际补偿的高低而非征地手续。当他们面对同样一个征地方（政府）却执行着悬殊的两种补偿标准时，提出补偿从高或超标准补偿是非常可能的，尤其是现今畅通的信息网络为其捕足有关最新、更高补偿的征地案例或同类土地拍卖价格信息提供了便利，使其高补偿的期望更加强烈。但是，征地方在有手续时并不都能按非法征地时的超标准去补偿农民，因此，极易引发农民的不满，也容易给农民上访找到理由和制造口实。
三、结论及建议
本文认为：（1）征地补偿制度设计不科学。征地补偿对象——农民集体与承包经营权人两者在征地中利益相交织（征地补偿费分配比例不明）、征地补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性、补偿标准难以遵循等价原则，因此，既不能确保进村的征地补偿款按时足额发放到被征地农民手上，也无法保证农民被征地后生活水平不下降。（2）现行征地补偿制度所要求的同地同价原则在实际征地补偿方案审批过程中难以得到有效贯彻。（3）现行征地补偿标准调整迟滞，演化成了一种特殊的限价措施。主要表现为，一方面同一标准实施跨时太长，调整迟滞，与社会经济发展相脱节，一方面与同时点社会环境相脱节。这些问题极易诱发被征地农民产生心理落差，必然引发征地信访问题。
为从根本上化解征地矛盾纠纷问题，完善或重构我国征地补偿制度应遵循四个原则：征地补偿对象的设定应符合我国国情、补偿方式应与被征土地在功能上具有替代性、补偿标准的设定应遵循等价原则和尽量缩小或避免征地利益比较空间的原则。此外，还应从严治理基层政府非法征地问题，科学调控地价。
注释：
① 来自福建省国土资源厅办信室2005—2008年各年有关国土资源信访问题调研、排查资料。现行征地补偿制度即指根据2004年10月国务院印发的《关于深化改革严格土地管理的决定》文件精神，结合该省情况制定的统一年产值标准的征地补偿制度。以征收耕地为例，其补偿标准计算方法为将耕地的相应等级的统一年产值标准乘以25倍，再加上地上附着物和青苗补偿。“农民眼里的征地补偿制度”问卷内容包括1999年至今经历的征地次数、对现行征地补偿制度的看法、期望标准等。2006年初次调查时，该调查对象为随机选取分布在该省8县（市）16个乡镇共160户农民，其中，分布在省会城市郊区40户、沿海县城郊40户、山区县城郊10户、沿海县属乡（镇）郊60户、山区县属乡（镇）郊10户，2007、2008年又分别对这些调查对象做跟踪调查。
② 引自福建省国土资源厅信访室2003—2008历年福建省国土资源信访形势分析报告。
③ 李龙浩．土地问题的制度分析．地质出版社，2007:59.
④ 李龙浩．土地问题的制度分析．地质出版社，2007:151.
⑤ 在本文所述的非法征地行为是相对于经有权机关依法审批的征地行为而言，特指地方政府没有经过审批而擅自征地的行为，与经过审批的征地区别在于手续的完整性。非法征地的补偿标准称为非法征地补偿标准，即未经过有权机关审批的有关政府擅自征地的补偿标准。
⑥ 白呈明．土地补偿费分配中的国家政策与农民行为．中国农村观察，2008(5):2.
⑦ 乔荣锋等．农地城市流转收益分配及其调控．中国房地产研究丛书，2008:153.
⑧ 福建省国土资源厅．2008年福建省土地供应形势分析报告。