论我国迈向21世纪的城市化战略，本文主要内容关键词为：战略论文,论我国论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来的半个世纪，我国城市化水平不断提高，然而仍滞后于工业化进程，成为国民经济与社会发展的制约因素之一。究其原因，除了传统体制对城市化这一发展中国家的共生经济现象缺乏认识之外，还由于宏观指导上缺乏一个符合国情的城市化战略。本文在对建国以来，特别是改革开放以来城市化历程反思的基础上，拟就指导我国迈向21世纪的城市化战略问题进行初步的探讨。
一、建国以来城市化的发展与三个误区
建国以来，随着国民经济的发展，特别是1978年后改革开放以来经济的高速发展，我国城市数量的增长和城市化水平（注：我国城市化水平：本文指市镇总人口占全国总人口的比重，其中市为市区（城区和郊区，不包括所辖县）的非农业人口，镇为县属建制镇人口。）的提高经历了一个由慢到快的历程（见表1）。
表1 我国1949—1997年城市合计与城市化水平 （单位：个、%）
年份1949 1952 195719621965
1970
城市合计 132 153
176 194 168177
城市化(%) 12.46 15.39
17.33
17.98 17.38
年份 1975 1978 198019851986
城市合计 185 193
223 324 353
城市化(%)17.3417.92 19.39
23.7124.52
年份 1987 1988 19891990 1991
城市合计 381 434
450 467 479
城市化(%)25.3225.81 26.2126.41
26.57
年份 1992 1993 1994 19951996
1997
城市合计 517 570
622 640 666668
城市化(%)27.6328.14 28.6229.04
29.37 29.90②
②引自民政部区划司靳尔刚：《中国城市化发展走向》一文，《新华文摘》1999年第1期。
资料来源：据中国统计信息咨询服务中心，国际科技和信息促进中心有限公司联合出版：《中国城市四十年》（1990 年版）和1990 、 1991、1992、1993—1994、1995、1996各年《中国城市统计年鉴》的数据计算，其中1997年数据来自《中国统计年鉴》1998。
表1说明，我国建国以来城市发展的状况，以改革开放的1978 年为界，前后两个时期显著不同。从1949年到1978年，城市数由132 个增加到193个，29年共增加61个，平均每年只增加2.1 个， 而从1978 年到1997年，城市数由193个猛增加到668个，19年共增加了475个， 平均年增25个，增长速度后一个时期为前一个时期的11.9倍。
城市化水平的发展，也呈现出前后两个时期迥然不同的情况。1949年建国时，中国城市化水平只有10 %左右， 国民经济改造时期结束后，1952年开始进行建设时也只有12.46%，至1978年，也才提高到17.92%，如从1952年计算，26年只提高了5.46个百分点。1978年进入新时期之后，城市化水平显著加快，到1997年达到29.9%的水平，19年共增加了11.98个百分点， 城市化水平年均增长速度后一个时期为前一个时期的3倍。
半个世纪的城市发展和城市化水平提高的历史说明，城市化是一个国家特别是发展中国家经济发展的自然进程，追求文明与进步是人类的共同愿望。改革开放以前，高度集中的计划经济体制严重制约了城市的发展，同时，由于50年代后半期我国城乡发展的极不协调，城市发展还经历了一个曲折的过程，60年代初不得不强制压缩城市人口，城市数从1961年到1965年共撤销了47个，合并了3个，城市合计从1960年的199个降为168个，（注：其中包括新建与恢复数。）城市化率直到1980 年才恢复到1960年的水平（注：孙尚清：《关于中国城市发展的几点思考》，《管理世界》1993年第1期。）。只是进入改革开放时期后， 我国城市化水平才迅猛提高，1997年达到29.9%。根据国际经验，城市化水平达到30%时，即进入了城市化加速发展时期，这也正是我国进入21世纪的新阶段。
为了更好地推动我国城市化的加速发展，有必要对半个世纪以来的城市化进程作一反思。尤其是对制约城市化正常发展的认识误区更需要进行认真的总结。
城市化是发展中国家通过工业化实现经济发展的必然进程，它是通过农业生产率的提高，剩余劳动力从第一产业向第二产业即工业和建筑业，进而向第三产业即商业服务业的转移而实现的。著名的发展经济学先驱阿瑟·刘易斯在他的一篇著名论文：《无限劳动供给下的经济发展》中提出了著名的二元经济一元化的理论，说明城市化的动力是工业化，而它的基础则是农业的进步与发展。这也就是说城市化的进程实质上是发展中国家在工业化建设过程中城乡之间协调发展的问题。一方面，以城市空间体现的工业化需要有大量的资金与劳力不断地供给补充，另一方面农业要有不断的发展实现这种供给补充。
我国建国之后基本上是按照这条路线发展的。建国前夕，党的七届二中全会提出党的工作重心由乡村移到了城市之后，经过3 年的经济恢复，于1952年开始进入计划建设时期，进行工业化。为了支援工业建设，在农村通过土地改革的制度变迁，解放了农村生产力，逐步为工业化积累必要的资金和提供劳动力。应当说在“一五”期间，工农、城乡之间的发展是协调的。“一五”之后，由于“左”的思潮一直占主导地位，特别是文革十年动乱，经济发展遭到重大挫折，城乡关系长期失衡，尤其是农业长期停滞不前，城市发展也极其缓慢，甚至可说是原地踏步，城市数从1957年的176个到1978年的193个，仅增加了17个。同期城市化从15.39%只提高到17.92%，如果从1962年计，则几乎没有发展（1962 年为17.33%）。只是进入改革开放的新时期之后，情况才发生显著的变化。这一简单回顾说明，半个世纪，特别是在改革开放以前的年代里，我国对城市化的发展不仅缺乏总体认识，而且存在几个认识上的误区：
（一）建国后不久，我国曾提出过“变消费性城市为生产性城市”的口号和方针，这是对城市性质与功能的误解。
城市，尤其是近代城市是社会进步的象征。工业化推动了各国现代城市的发展，它不仅集中了早期的商业和国际贸易，而且在工业独立形成与发展过程中，又集中了最先进的生产技术和继之而起的商贸、金融和各种服务行业，城市成为近代文明的发源地，也是生产方式和生活方式的先进目标，因此，有的国家把城市形容为“大地之花”（注：[日]磯村英一编修：《日本都市事典》，日本鹿岛出版社出版。）。由于资源分布状况、地理位置和交通条件的差异，城市具有不同的性质与功能。有的是以金融商贸为中心，有的则是工业基地，有的是政治文化中心，有的则是旅游交易中心，有的是港口通衢要道，有的更是综合性经济中心。这些由不同产业结构所决定的城市的不同功能和性质，都表现为经济、社会、文化、政治运行高度集中的空间系统。就经济运行而言，城市所独具的集聚效益不仅表现在生产系统上，同时也表现在消费系统上，马克思早就指出：“生产表现为起点，消费表现为终点，交换和分配表现为中间环节”（注：马克思：《政治经济学批判》导言，《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1992年版，第91页。）， 生产与消费之间具有“直接的同一性”，“生产是消费；消费是生产”（注：马克思：《政治经济学批判》导言，《马克思恩格斯选集》第2卷， 人民出版社1992年版，第95页。）。前者是指生产过程本身就是各种生产要素的消费过程，后者不仅指消费是生产的目的，而且是指“人吃喝就生产自己的身体”，这样的消费本身就是生产。一个城市不仅具有为满足城市域内外需求的生产能力，而且还必须具有高度的消费能力，正是这种城市功能引导着城市的经济发展，把生产与消费对立起来完全是一种形而上学的误解。由于没有及时澄清这种误解，我国城市的发展在相当长的一段时期里出现了一系列问题，即：第一，在城市经济发展上单独注重工业生产，忽视商业服务业的发展，以至第二、三产业结构长期失调。第二，忽视大城市，尤其是沿海大城市的经济集聚与扩张作用，特别是消费方面的导向作用，把历史上形成的大城市简单地视为纯消费城市。第三，由于只重生产，忽视消费，导致不重视城市的自然形成与发展，城市数量增长极慢，城市化水平停滞。这一教训值得深刻记取。
（二）用城市规模方针代替全部城市发展方针，这是在城市发展目标上的认识误区。
在城市化发展的一定历史阶段里，城市规模有不断扩大的趋势，这种趋势一方面反映了城市的功能将随其规模的扩大而增长，对社会经济发展的推动作用有加速的趋势，另一方面也自然会带来各种城市的逆功能，诸如交通拥挤、住宅紧张、生态环境恶化、社会治安问题增多等等。有鉴于此，1980年全国城市规划工作会议把“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”确定为城市发展的总方针。实践说明这一方针的贯彻执行的确抑制了一部分城市问题的滋长，促进了中小城市的发展，但总体上说把它定为城市发展总方针是不恰当的。
第一，把城市规模与城市的集聚效益完全对立起来是不科学的。尽管上述方针提出的是控制大城市的规模而不是限制大城市的功能，但是国际经验表明，城市的功能与经济效益一般地都是随着规模的扩大而提高的。当然，一个城市的规模也不是越大越好，它本身存在一个各自的规模效益曲线和合理的规模限度，这完全取决于城市集聚效益与集聚成本的比较，后者也可以称为城市发展的机会成本，当后者大于前者的时候，城市规模发展会自然地停止或下降，这也并不以人们的意志为转移。现在的问题是我国的大城市是否已达到实行规模控制的界域？如果是的话，为什么改革开放以来沿海各大城市每年都有大量的外地务工人口，1997年达3400万人，民工潮问题成了一大社会问题。刘易斯曾指出，只要工业部门存在着高于传统农业部门的工资水平，劳动力供给就是无限的。这一点也同样适合于我国的情况。单纯用控制大城市规模的方针，不仅不能限制农业剩余劳动力的流动，反而给城市管理与全国的交通管理带来一系列的问题，这是大家有目共睹的。
第二，用城市规模方针代替城市发展方针，必然忽视城市特别是大城市的经济推动作用。城市，特别是中心城市，从来都是经济区和全国经济发展增长极，它通过自身的集聚作用吸引资源，实现要素的合理配置，并通过经济辐射带动周围乃至全国经济的发展。改革开放的20年再一次证明，我国经济发展从东部向西部的推进，都是通过沿海大城市，特别是特大、超大城市（注：指非农人口在100万人、200万人以上的城市。）而实现的，这些城市以它自身特有的技术、管理与文化优势，实现了经济增长中的高效率与高效益，并推动了全国经济的发展。这一事实本身说明，我们正处在一个以大城市为骨干的城市发展时期。谈到发展中出现的问题，诸如城市规模扩大引起的各种负面效应，主要在于大城市缺乏合理的空间结构与科学的管理。我们不能单纯以“限制”了之。
第三，规模方针代替不了城市发展方向，相反地会引起一定的负效应，制约经济的发展。城市的发展作为客观规律，是随着一个经济区的发展而出现的。城市发展的目标和方向必须适应各经济区内部和区域之间经济增长与发展的需要，城市规模的扩大也要遵循这一进程的要求，适大则大，适中则中，可小则小。城市规模的分级只是在统计上与行政管理上具有意义，而且城市等级标准也因国情不同而异，在中国一个小城镇的人口规模，在有些国家往往是一个中等城市的规模。同时，就一个国家而言，随着经济社会的发展，城市人口规模划分标准也是动态的。因此，它本身并不直接反映城市发展的目标。在我国，由于地域辽阔，城市分布区域差别极大，虽然同处于一个等级的城市，其经济发展水平相差也极为悬殊，用同一把尺子去规定其发展模式，并不利于各个城市发挥自身的优势，该发展的得不到发展，不易发展的硬性规定要发展，反而会加大发展的成本费用。此外，这种按人口规模确定不同的发展方针，将导致在统计上弄虚作假，这又增加了全国城市发展的机会成本与建设成本。
（三）用过急的“县改市”去推动城市化，这是在城市化道路上的又一误区。
改革开放以来，我国城市规模结构发生了很大的变化，全国城市总数由1978年的193个增加到1997年的668个， 其中：特大、 超大城市由13个增加到34个，大城市（注：指非农人口在50—100万人的城市。 ）由27个增加到47个，中等城市（注：指非农人口在20—50万人的城市。）由60个增加到203个，增加最多的是20万人口以下的小城市，由93 个猛增到384个。换言之，全国这一时期增加的475个城市中，有291 个是小城市。
表2 我国城市规模结构
年份全国城市会计超、特大城市大城市
1978 193(100%)13(6.8%)27(14%)
1997 668(100%)34(5.0%)47(7%)
年份中等城市小城市
1978 60(31%)93(48.2%)
1997 203(30%)384(58%)
资料来源：《中国城市四十年》，《经济日报》1998年4月8日。
表2所示，超特大、大、中等城市结构比重均有下降， 下降幅度最大的为大城市，唯独小城市的结构比增加了近10个百分点，这种变动极不均衡。它一方面说明农村经济中第二、三产业的迅速发展，小城市的崛起；另一方面也确实存在一种急于推行“县改市”之风。从1978年至1991年的13年间，我国原有2011个县减至1714个， 297 个县改为市，1992、1993两年又有100个县改为县级市，1994年前9个月又有53个县改为市（注：参见《经济日报》1994年9月18日、10月30日和11月27 日的连续报导。）。这样，一直延续到1996年我国的县减到1522个，另有一部分小城市升为中等城市，这就导致1997年底小城市陡增了近三百个。
“县改市”，如果是社会经济发展的自然进程，本来是无可非议的，问题是把它作为一种行政手段，在不具备经济发展条件下人为的推行，就与城市化的进程南辕北辙了。这种“县改市”并不等于城市化，如前文所述，从1978年到1997年这19年，城市数量虽然增加了475个， 即增加了246%，但城市化水平只提高了11.98个百分点，远远落后于同等经济发展（人均GNP800美元）国家或地区60.1%的城市化水平（注：钱纳里：《工业化和经济增长的比较研究》，《发展的形式：1950 —1970》，经济科学出版社1988年中文版，第69页。）。 说明这种人为的“县改市”并没有真正推动城市化水平的提高。很多改为市建制的县，其非农人口、非农产业和城市基础设施并没有发生多大的变化。“县改市”这股风是由于行政级别效应这一内在的机制所推动的。这种非自然的经济发展过程只能导致全国城市建设成本的加大和资源（首先是土地资源）的浪费，因此，1997年5月29日全国冻结了“县改市”的审批， 这是理所当然的。
小城市的发展必须建立在农业与农村经济发展基础之上。我国的乡镇企业在改革开放新时期对国民经济的发展做出了重要贡献，它以劳动和土地替代资本的投入完成了农村工业资本的原始积累，改变了农村的产业结构和就业结构，从1978年到1996年，乡镇企业吸纳了剩余农业劳动力1.35亿人，使他们转到非农产业，一大批乡镇企业为小城镇与小城市的发展提供了广阔的基础。但是，乡镇企业发展到今日也产生了一系列有待解决的问题，主要是土地资源的粗放经营导致土地浪费，生产技术落后导致市场优势减弱，环境破坏引起生态问题日益严重，这都有待于乡镇企业的二次创新来解决。而这一切又需要通过经济的集聚过程和农村的城市化来完成。因此，小城市的发展，在我国今后的一个时期内具有特殊的重要意义。然而，城市化的发展并不以小城市的发展为限，土地、劳力与资本等各种要素的配置总是按照收益最大化规律进行的，总是寻找成本最小的地方进行配置。这样城市化就不可能只是小城市单个系统发展的过程，而是大中小城市有序发展的进程，否则，既限制了聚集效益更好的大中城市的发展，又加大了因小城市的过度发展而耗费的机会成本与直接建设成本。
二、中国需要一个科学的城市化整体发展战略
在迈向21世纪之际，为更好地推进我国城市化的加速发展，我们应当加强对中国城市化规律的研究，在此基础上制定科学的城市化战略，指出一定时期内全国城市化的战略目标和实现这一目标的主要战略措施。迈向21世纪的中国城市化战略应当包括以下主要内容：
（一）城市化在国民经济发展中的定位与城市化发展战略目标。
城市化，不只是一个国家工业化和国民经济发展的结果，还是发展中国家经济发展的战略。这种定位，要求发展中国家把城市化作为一种动因去推动工业化和国民经济的发展。我国目前正处在重化工业化阶段，人均国民生产总值达到870美元，城市化水平达到29.9%， 城市发展已经成为国民经济发展的主要动力。以1995年为例，占全国16%人口、0.2%国土面积的640个城市，创造了占全国77%的非农业产值和工业利税，完成了占全国72%的社会商品零售额，承担了全国76%和65%的客运量和货运量，集中了全国2／3以上的科研、高教机构。
城市化为什么取得这种地位，主要是因为城市存在特有的集聚效益，它从供给与需求两个方面推动城市化和城市经济增长。就供给方面讲，它有“比较成本利益、生产专业化和规模经济的综合”。由于资源分布状况、交通位置和良好的劳动力供给，形成了一定地区的比较成本利益，这些比较利益又推动了生产专业化和规模经济的发展，即生产的长期平均成本函数的下降。规模经济受空间集中的影响极大，没有生产和人口的空间集中，生产只能以极其有限的规模进行。而空间集中需要运输成本，所以“规模经济和运输成本共同导致经济活动的空间集中，即城市经济”（注：沃纳·赫希：《城市经济学》中译本，中国社会科学出版社1990年版，第26页、27页。）。从需求方面讲，一个聚居区人口和收入的增长能推动地方生产的增长，而城市发展本身就是一个人口移居城市的过程，它以生活的舒适吸引非农人口的集聚，随着人口密度的增大，生产因素特别是工业选地决策累积实现即工业化引起城市化过程便开始出现。城市的发展也导致资本不断流入城市，寻找新的投资场所，新的投资连同完善的教育又不断增大专业化技术水平提高的劳动力储备，为其他工业的发展提供了外在经济。更何况在当前信息时代，大量的信息交流给生产者、消费者带来巨大的经济效益。这都说明，在集聚的环境下，供给与需求相互作用，相互促进，表现为一种乘数效应，推动城市的发展与增长。我们应充分利用这种城市化机制，加速城市化进程。
根据“九五”计划和2010年发展纲要目标，到2010年把城市化发展水平目标定在40%以上是可行的。在此基础上，到下个世纪的中期，城市化可望达到60%以上，实现中等发展国家的城市化水平，以此指导全国城市化的发展是完全必要的。
（二）中国的城市化进程必须以经济区发展为基点，把城市化建立在经济区协调发展基础之上，实现规模结构与空间结构的合理化。
区域，一般的是在经济、政治、文化、社会发展上具有同质性的地域。经济的发展，首先是从本地区内部开始，形成自己的经济发展中心，即城市。继而随着分工与交易的发展，各经济区又以它的异质性产生不同的比较成本利益和区际之间的贸易往来，从而形成辐射面积更广阔的区域经济中心和全国性的大中城市。这就是大、中、小城市体系形成的一般规律。这个区域内外城市体系之间的具体经济联系是通过各自的产业链和贸易往来而自然形成的。中国著名的长江三角洲和江浙一带的城市群、珠江三角洲和粤闽一带的城市群，以及华北平原、东北松辽平原的一些城市都是这样形成的。
在传统的计划经济体制下，忽视甚至否定各地经济的内在联系，不考虑依据市场规律而形成的地区的产业关联即产业链，也不讲究各经济区的比较成本利益，全国的生产组织都是按照条（部门）块（行政区域）系统，依靠行政命令方式组织运行的。在这种体制下，必然忽视城市的聚集与辐射作用，城市发展不仅迟缓，而且各种不同规模与功能的城市也缺乏协调发展，城市的首位度极不规律，有的超大城市，如北京、天津附近缺乏相应的中小城市为其依托，有的省区城市规模出现“断档”，如陕西全省只有13个城市，超大城市西安之下竟无一个特大的和大的城市，甘肃省特大城市兰州之后，只有2个中等城市和10个小城市， 这不能不制约这一地区的经济发展。
改革开放之后，特别是社会主义市场经济体制目标确立之后，区域间的市场联系进一步加强，经济区的作用日益明显，全国逐步形成东北地区、环渤海地区、长江三角洲及沿海地区、中部五省地区、西南和华南部分地区、西北地区和东南沿海地区等七大经济区，国家也按照上述地区单元规划经济发展。这就符合了市场经济的内在要求，有力地推动了全国资源的合理配置。
我国的城市化应当以区域经济发展为基础，首先在各大经济区内协调城市的规模结构，顺应区域经济发展的要求，推动城市化的进程。这一点，在我国城市化发展战略中是极为重要的。
（三）城市化的战略方向必须是实现全国经济、社会与环境生态的协调发展。
世界城市发展史说明，城市既是福星又是祸根。作为集聚正效益，城市推动社会进步与发展，而作为集聚不经济，即负效应，又会带来一系列的城市病。我国的城市化要尽力避免重蹈历史覆辙。
首先，把城市的可持续发展列为首位，对城市中的各种资源其中包括以自然资源为主的硬资源和以科技、信息资源为主的软资源，实现人类和非人类、目前和将来的协调共享。
其次，要实现城市经济与社会的协调发展，不仅要有繁荣的经济，还要有良好的社会治安环境和高度精神文明的环境，在市场经济高度发展的时期，这一点尤为重要。
（四）完善城市化的支撑条件。这也是实现城市化战略目标最基本的战略措施，其中主要是：
第一，制度创新与政策更新。城市化涉及的根本制度仍然是城乡的经济管理体制，在转轨时期要继续完善我国农村的联产承包责任制，其中最主要的又是完善土地制度，明确农村土地所有权的主体和土地长期承包制度，完善农业税收制度，减轻农民负担，稳定和发展农业基础；在城市里进一步推进所有制改革、资金管理体制改革和城市管理体制改革，从而推动城市的发展。从当前看，城市中的各种生产要素即资金、土地和劳动力的产权，都有进一步明确的必要，各种要素管理体制的改革更是当务之急。
配合体制创新，目前城市中相当一部分政策也应及时发展与更新。例如城市的综合管理必须调整为以经济发展为中心的综合管理。城市的户籍制度与相关的进入政策，对流动人口的管理政策，基础设施的开发与管理政策，社区建设政策，环境治理政策，交通管理政策，治安管理政策以及住房开发政策等，都要适应城市化加速发展新形势的要求，进行研究与调整。
第二，城市基础设施建设。城市基础设施是城市存在和发展的物质载体，它是指为城市提供给排水、能源、交通运输、邮电通讯、环境清洁保护等服务的设施和产业部门，以及防火、防洪、防地震、防风雪、防地面下沉等社会保护设施。城市基础设施当中的绝大部分是政府控制，即大量的固定成本和小量的边际成本并存。如能源系统中的电、气、热管线网的铺设，交通运输系统中公交线路的建设，给排水系统的管道网的铺设，邮电通讯系统的线路建设，环保系统中的设施建设，防灾系统中防护设施建设等等，其固定资本庞大，而新增用户的边际成本则较小。城市基础设施既为生产服务，又为居民生活服务，它本身就是分别属于第二和第三产业的生产部门，是生产总值的重要组成部分。它本身具有外在性，是城市各微观经济组织外部经济产业的物质基础，通过这些服务，企业得以享受规模经济，降低生产成本，提高生产率等效益。
为加速城市化进程，必须加大城市基础设施建设的投资，实行适度的超前开发。同时，坚持把它列入测量城市建立与发展的主要指标之一，这是防止城市化中“虚化”的一项主要措施。
第三，加速城市化与城市建设与管理的立法，运用法律手段，保障城市化的加速发展。城市化既是经济、社会发展的进程，又是结果，它涉及方方面面的利益再分配与调整，涵盖的问题也相当复杂，单有规划与政策，还不能确切地规范人们的各种行为，相反地人们会利用政策的空隙与管理上的漏洞，进行博弈与投机。改革开放之后，国家对城市发展方面的立法逐步加强，通过了诸如《中华人民共和国城市规划法》（1989）等一批直接关系城市发展的重要法律，保障了城市的健康发展。然而，随着城市化的发展，新问题不断出现，立法需要细化和加速进行，诸如城市流动人口管理、城市基础设施建设与管理、城市社区管理、城市集市贸易管理、城市设置与晋级等等，都应立法，以便有法可依、以法治理。这将有助于全国城市化进程有序、健康的发展。
三、中国城市化进程中的三个资源配置战略问题
反思近半个世纪的城市化进程，我们看到有三个具有战略性的问题需要正确解决，即如何面对城乡间的人口流动问题，如何合理而有效地开发城市土地资源问题和如何改进城市建设的投资体制与加强城市管理问题。这三个问题实质上就是城市化中要素资源配置合理化问题。它制约着我国城市化的发展。
（一）城乡间人口流动与城市人口政策。
城市化的过程就是农村人口不断向城市集中，非农人口比重逐渐增加的过程。我国人口基数世界第一，农村人口又始终占据很大比重，到1997年仍占70%（注：《中国统计摘要》1998，中国统计出版社。）。随着农村经济的发展，我国农业剩余劳动力约有三亿左右，这一大批劳动力急待向非农产业转移，由于城市化过程中城市的门槛成本较高，再加上认识上的原因，城市长期通过户籍政策限制人口流入城市，从而导致城市人口的增长和城市化水平的提高，主要是靠城市人口的自然增长而实现的。
我国农业剩余劳动力的转移在面临城市人口进入壁垒的情况下，找到了一个重要的出路，即“离土不离乡、“进厂不进城”的乡镇企业。从1978年至1995年乡镇企业共吸纳了1.28亿人，占农村劳动力的28%。乡镇企业以土地投入和劳动力投入代替资本投入的方式，创造了全国农村56%的社会增加值和全国工业45.51%的增加值（1995）。 （注：《中华人民共和国1995年第三次全国工业普查资料摘要》，中国统计出版社1996年。）这就是说乡镇企业在15年中以其特有的投入方式支持了全国工业化和财富的增长。这是中国工业化过程中的一大特点。
然而，这种离土不离乡的人口流动方式并未推动中国城市化的发展，相反，由于粗放经营和技术总体上落后，面对市场激烈竞争，乡镇企业增长幅度不断下滑，从90年代初期年均增长33%下降到1997年的18%；吸纳农村劳动力的能力从80年代每年1000万人下降到300多万人， 乡镇企业职工失业人数加大。为继续发挥乡镇企业的优势，需要在发挥低劳动力成本的比较优势基础上，加上技术创新力度，逐步使其向城市集中，发挥集聚经济效益。这就需要加速城市化的进程。从全国来看，虽然城市存在人口入市壁垒，但农村人口，特别是剩余劳动力为寻求高收入和物质文明，进城务工的人数有增无减。全国农村转移到非农产业的劳动力有14.2%集中在乡镇，15.3%在县城，19.8%进入地级以上的城市。这种情况表明，在经济发展过程中，农村人口向城市的流动是一种自然规律，我们只能因势因地，进行疏导，而不能限制与堵截。事实上，城市发展本身也需要一部分技术水平较低、劳动强度较大的劳动力供给。为此，对人口流动，必须在战略上实行转变，变限制为逐步吸纳，根据条件，制定有区别的户口政策，在大、中、小各级城市中有计划地吸纳农村剩余劳动力，并以此带动农村经济的发展。这是推动我国城市化过程中需要认真研究的重要问题。
（二）高效率开发城市用地，加大城市开发强度。
我国是一个人均耕地面积缺少的国家，这一基本国情要求在城市化过程中必须节约用地，高效率地开发城市用地。建国以来，我国人均耕地锐减，从1949年的2.71亩，降为1994年的1.19亩，相当于世界平均水平（3.69亩）的32%，美国（10.93亩）的10.9%，巴西（4.98 亩）的23.9%和同是人口大国印度（2.89亩）的41.2%。从1949 年算起， 到1990 年我国每年减少耕地940 万亩，约相当于每年新耕的耕地， 而我国可开发利用的后备耕地资源只有10.6亿亩，其中可开发成耕地的仅为1.94亿亩，有的研究者认为中国土地承载的人口极限为15亿人。（注：温铁军：《农村劳动力和过剩人口向小城镇转移中的产权问题》，《产业论坛》1998年第12期（内部刊物）。）人地矛盾是极为尖锐的。而耕地面积大量减少的一个重要原因是城市发展中对土地粗放经营，占用土地过多。
土地是人类赖以生存和发展的最宝贵的资源，城市化过程中在实施方面首要的问题就是对土地的高效率开发，这应和计划生育一样定为国策。就我国而论，高效率地开发城市用地，第一，要通过立法，严格控制城市用地，如将目前城市人均用地153平方米，降到100平方米，就可腾出9500万亩地，即6.334万平方公里来，直接还耕， 这比十年来非农建设项目占用耕地面积总和还要多。第二，盘活城市内部的闲置土地。我国目前城市土地闲置率至少为15%，约400万亩， 这是因为同样的工业项目，我国的用地比发达国家高出11—13个百分点。有资料说明，如将这些土地盘活，城市可挖掘出约40%的土地潜力。（注：《经济日报》1998年6月21日。）第三， 更为主要的是应当提高城市建筑的容积率（注：指建设基地内（包括居住区或小区）的地面以上的总建筑面积与基地总面积的比值。），加大城市开发强度。我国城市平均容积率仅为0.31，大大低于国际上工业国家的城市容积率，即使是城市的中心商务（业）区也是如此。例如英国城市中心商务区的容积率为3.5—4之间，美国纽约这类地区的容积率为15，我国的香港为14。当然，提高这一比值需要大量的建筑成本，但是过低的容积率也必然增大土地开发成本，严重制约城市经济的集聚效益增长。我国城市里需要改造的旧城一般占城市建成区面积的10%，改造后容积率可提高1—2倍，这相当于挖掘出大约40%的土地潜力。城市规划界对提高城市容积率存在争论，理由是过高的容积率必然带来大量的城市负效应。笔者认为我国的问题是容积率过低，仅有的一点高层建筑布局又不集中，导致城市土地开发成本、建设建筑成本和交易费用过高，这不符合城市空间结构合理化规律。一般笼统地反对城市的高层建筑是不全面的。
（三）加速城市基础设施建设，加强城市设施管理，提高城市建设资金效益。
城市基础设施严重滞后的原因主要是：1.没有把城市基础设施作为城市经济增长点看待，只认识到它是为城市经济发展和居民福利服务的一种公共物品，没有看到它本身是城市里维持就业、带动众多相关产业发展的经济增长点；2.城市基础设施建设的投资体制单一，改革滞后，建设资金只依靠城市财政，由于财力限制，建设停滞不前。北京、天津的地铁建设就是一例。国外对城市道路、通讯、电力、给排水等基础设施的建设、管理、维修，已经引进市场机制，在投资方面早已开辟出多元化体制，BOT（建设、营运、 产权转移）已成为许多国家基础设施投资管理的有效形式。我国上海、广州的地铁建设速度很快，原因就在于实行了投资体制改革。1998年，我国把基础设施的投资作为促进国民经济发展的一个支点，连续增加了投资额度，总额已达2000亿元，规模空前，这为城市基础设施的发展创造了良好的外部条件和增长契机。
城市基础设施是城市的一种重要资源，其规划、建设必须与管理同步进行，这不仅是出于基础设施的维护与再生产的需要，还是为了更好地发挥它的经济效益、集聚效益与功能，即提高城市建设资金效率。目前，我国城市基础设施的管理严重滞后于建设，已经到了制约城市发展的地步，城市管理滞后的主要原因是缺乏制度创新。目前我国绝大多数城市仍然实行计划经济体制下的条条管理制度，即由政府各有关部门多头管理，同一条道路竟有工商、税务、公安、交通、环卫、环保、防疫、园林、电力、市政、市场管委会、占道办、街道居委会等十三个部门管理。结果导致管理目标不明，职能交叉，机制不当（扭曲成为部门创收、维护就业的手段），管理主体空缺（区、街管理部门有责无权），模式陈旧（多头管理，相互扯皮），效率低下。为改变这种局面必须从制度创新入手，探索城市基础设施营运的新体制，改变政府职能，引入市场机制，讲求效率和效益。
城市管理的改革与加强，涉及城市化的质量，即城市推动经济发展的重要功能，应提到城市化战略的高度去认识，并列入全国城市经济发展的工作日程。
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