美国城市学区投资组合管理模式及其启示，本文主要内容关键词为：学区论文,美国论文,管理模式论文,投资组合论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G511 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)01-0035-06 21世纪以来，投资组合管理模式(Portfolio Management Model，PMM)开始成为美国城市学区①治理改革的新趋势。截至2011年，全美共有24个城市学区实行了投资组合管理改革，其中有代表性的包括纽约、华盛顿、芝加哥、新奥尔良和奥克兰等。[1]“投资组合”是资产配置领域广泛应用的理论学说，主张利用多元化的投资渠道来降低投资风险，对此有一个通俗的类比：“不把所有的鸡蛋放在一个篮子里”。学区治理引入这一理念，其主旨是吸纳多种办学力量、追求学区中办学模式的多样化和差异化。同时，学区教育行政部门的职责和角色相应地进行了调整。投资组合管理学区的教育行政部门称为中心办公室(central office)②，负责学区教育服务供给的整体设计，并对学校的教育服务质量进行评价和问责。在以上行政管理职能之外，中心办公室重视沟通与支持，致力于构建与学校之间的伙伴关系。 与传统学区相比，投资组合管理学区的治理方式在许多方面都发生了变化，尤其突出地表现在投资组合管理模式的主要特征上。 一、投资组合管理模式的三个主要特征 投资组合管理改革并没有事先规划好的蓝图，最初萌芽的时候甚至没有“投资组合管理模式”这个名称，改革的内容更多是在不断摸索中发展起来的。随着最早几个学区的改革逐渐形成了一些共同的趋势，并且开始影响更多的学区进行类似的改革，人们才逐渐从实践中总结出改革的“核心”“特点”等。比如，卡特里娜·E.巴尔克莱(Katrina E.Bulkley)认为投资组合管理改革的三个共同线索是：学校选择的扩张、使用外部提供者管理学校、关注以多种方式提供高质量的人力资本；[2]6-8而肯尼斯·J.萨特曼(Kenneth J.Saltman)总结了投资组合管理模式的四个核心：分权、特许学校扩张、重组或关闭失败的学校和基于成绩的问责。[3]参考以上观点，本文认为，投资组合管理模式改革的主要特征表现为以下三个方面。 (一)学区招标与学校多样化 投资组合管理学区致力于公立学校的多样化发展，并采用招标的方式吸引不同的办学主体。当学区需要开办新学校时，中心办公室会面向社会公开招标，征集新学校的办学方案和管理团队。招标的对象既不局限于本学区，也不一定是教育系统的从业者，全美范围内的各种团体和个人都可以通过竞标赢得办学机会。公开招标为投资组合管理学区引进了新鲜的办学力量，促进了学校的多样化发展。在投资组合管理学区中，各种不同的办学模式同时存在，包括传统的公立学校和私立学校，也有介于公立和私立之间的特许学校、契约学校和磁石学校，还有更具营利性质的教育公司。在美国20世纪80年代的学校选择运动中，这些办学模式已经产生，在投资组合管理改革中，多样化办学得到了更大的发展，尤其是其中的特许学校。根据美国教育改革中心的数据，2011-2012学年，全美范围内共有5714所特许学校，为超过190万的学生提供服务，这只占了全美公立学校学生4％不到的比例。[4]但是，在投资组合管理学区，特许学校服务了更大比例的学生。2011-2012学年，全美特许学校注册学生比例最高的三个学区——新奥尔良、密歇根和华盛顿特区——都是投资组合管理学区，其中，41％～76％的公立学校学生在特许学校就读。[5][6] 同时，公立学校在发展中也会把一些业务外包给校外的非营利组织和私营机构，这不仅包括校车服务、路灯维修、垃圾回收等比较外围的工作，也包括教学、课程、学校管理、教师专业发展、学生成绩提升等学校的核心工作。相对于教育行政部门，非营利组织和私营机构提供的支持性服务更加丰富，这与学区招标一起，促进了公立学校系统的多样化。 (二)标准化测试与学校问责 根据学生的学业成绩对学校评级，并在此基础上进行问责，是投资组合管理模式的另一个共同趋势。中心办公室根据学校在标准化测试中的表现对其进行评级，对于不同评级结果的学校采取不同的管理策略。各个学区标识学校评级的方式也不一样，有的学区用字母，有的学区用颜色。比如，在奥克兰联合学区，蓝色和绿色代表好学校，红色代表最差的学校，黄色和橙色的学校居于两者之间。[7]对于评级高的学校，中心办公室给予更多的办学自主权，学校在经费使用、教师聘任、课程设置、教材选择等方面会获得更大的自由。相反，评级低的学校不得不接受更多的行政干预，包括对学校具体事务的监管，要求学校进行整体转型的改革，等等。如果学校的表现仍然不能得到提升，中心办公室可以关闭学校，并通过开办新的学校来取代它们。虽然被关闭的学校实际上只是极少数，但是这打破了公立学校系统的传统，学校不再是永久性的，“被关闭的可能”让公立学校感受到更大的生存压力。 评级是进行学校监管和问责的依据，因此，对投资组合管理学区来说，拥有良好的学校评价系统非常重要。目前大多数投资组合管理学区使用州一级的标准化测试作为评价依据，但是也有越来越多的学区致力于建构独立的评价体系。比如，纽约市教育局于2008年耗资8亿美元，与IBM公司、无线年代(Wireless Generation)公司合作开发了学业成就报告和创新系统(Achievement Reporting and Innovation System，ARIS)，用来收集、分析和比较整个公立学校系统里学生学业成绩的数据。[2]102 (三)中心办公室的核心地位与学校自主权 中心办公室作为投资组合管理学区的教育行政机构，在改革中处于核心地位。中心办公室通过招标把不同类型的办学者放到同一个平台上竞争，又借助于对办学者的选择加强了控制和引导。同时，它负责对学校进行绩效评价和问责，有权力关闭表现糟糕的学校。实际上，通过以上举措，中心办公室实现了对学区学校教育服务供给的总体设计和质量监管，成为整场改革的核心。正如卡特里娜·E.巴尔克莱所指出的，“投资组合管理模式把地方政府的公共能力和干预主义推向了舞台的中心”[2]5。 投资组合管理模式中的学区中心办公室职责定位于学区层面教育服务供给的总体设计和监管，因为权力边界相对清晰，中心办公室权威的扩张并没有挤压学校的自主权。相反，形成更加自治的学校也是投资组合管理改革追求的目标之一。在投资组合管理模式中，中心办公室赋予学校的自主权是有弹性的，根据学校的表现有所不同：表现良好的学校获得更多的办学自主权，对表现不佳的学校则会加强行政干预。 二、投资组合管理模式评析 投资组合管理模式是一种具有综合性的制度创新，其中包含了20世纪80年代以来美国教育改革中的多种要素，融合了集权和市场两种不同的改革路径。同时，学区教育行政部门的职责和工作方式也有较大的改变。 (一)教育行政部门的工作职责和工作方式发生了新转变 为了适应投资组合管理改革的需要，中心办公室的工作职责和工作方式发生了实质性的变化，与传统学区的教育行政部门有许多不同。 首先，投资组合管理改革使中心办公室工作职责的界定更加合理、清晰。中心办公室专注于学区教育服务供给的总体设计和学校办学绩效的监管，对学校的直接干预较少，而且这种干预是根据学校在标准化测试中的表现有差别地进行的。与传统教育行政部门面面俱到、不加区分的管理相比，中心办公室的权责有明确的限制，其与学校之间的关系更有弹性，可以依据学校的表现适度调整。 其次，中心办公室的工作方式发生了变化，重视沟通和支持，致力于构建与学校之间的伙伴关系。在投资组合管理模式中，学区管理的学校变得十分多元，不少参与学校办理的组织和个人对传统学校系统缺乏了解，需要中心办公室提供更多的政策支持。比如，一些新型学校的校长没有教育行业的从业背景，缺乏关于联邦、州和学区政策的相关知识。而中心办公室，面对多样化的学校，难以事先确定学校发展需要的政策和支持。沟通中心办公室的政策与学校的多样化需求因此变得十分重要，承担这一任务的中心办公室行政人员被称为“跨界协调者”(boundary spanners)。跨界协调者有时需要缓冲中心办公室对学校的干预以促进改革的实施，比如以教学辅助的方式与学校合作，培养学校获得好成绩的能力；或者当学校背离了中心办公室规定的标准化运作程序时，为学校担保。通过这些缓冲活动，跨界协调者为学校创造了更多自治空间，促进了改革在学校层面的实施。 (二)投资组合管理模式融合了集权和市场两种不同的改革路径 投资组合管理改革大多发生在实行市长控制的学区，与传统美国学区的学区委员会管理相比，市长对教育的控制更多、权力更集中。同时，如前文总结的，在投资组合管理学区中，中心办公室的管理权威大大扩张，处于改革的核心地位。市长控制加之中心办公室，投资组合管理学区因此比传统学区表现出更强烈的权力集中的特点。这种强有力的集中管理有利于学区坚持某一种改革方向，对于投资组合管理模式的发展非常关键。另一方面，投资组合管理模式又延续了美国基础教育改革中的市场化和准市场化趋势。这在许多方面都有所表现：将学校的核心业务外包给非营利组织和私营机构，更大规模地发展特许学校，赋予学校更多自主权，允许学生和家长选择学校等。 集权和市场是教育改革的两极，投资组合管理学区发展将二者并举，以适应改革不同方面的需求。对于具体实施中的冲突，学区则设计相应的制度进行缓冲。例如在纽约，2002年1月，纽约州议会通过了《市长控制法案》，赋予市长更多控制、干预教育的权力。2003年1月，纽约市开始在全市范围内实施一种新的阅读和数学统一课程，目的是提升教育系统的一致性，为教师和学生的流动提供便利。这些对于纽约市中小学已有的自主权是一种很大的干预，正如校长联合会会长所说，她的会员们“从未被如此微观地管理过”。[2]94为了缓和市长控制对学校形成的压力，纽约市于2004年春成立了学校自主权保护区。最早一批进入保护区的学校有24所，包括纽约市特许学校和小学校运动中产生的许多新型学校。到2006年1月，保护区里的学校已经超过了300所，占纽约市学校总数的1/4。保护区里的学校能够更加自主地管理学校的活动和预算，同时对学生学业表现承担更多责任。[2]100 教育改革往往或者趋向集权，或者趋向市场，投资组合管理改革却将两种不同趋向的改革策略融汇在一起，形成了独特的改革路径。通过市场促进学校间的竞争，鼓励差异化办学的同时又利用集权加强监管，保障教育服务的品质和改革的稳步开展。对于两者之间的冲突，则在改革实施中创造一定的空间进行缓冲。因为投资组合管理模式尚在发展之中，成效还有待检验，但我们认为这一尝试为教育改革发展提供了宝贵的经验。 (三)投资组合管理模式是多种改革要素的系统整合 对于美国的教育改革而言，投资组合管理模式并不是全新的事物，它更多是对美国20世纪80年代以来历次教育改革中成功要素的系统整合。1983年《国家处于危机之中：教育改革势在必行》颁布以来，美国全国范围内经历了四次教育改革。“第一次改革关注各州课程标准和毕业要求的发展。第二次改革是学校重构，经常将学校改善计划用作学校改革蓝图。第三次改革走向了以测验为基础的问责制和学校汇报卡，激发了联邦和州对学校整体转型的资助和干预。差不多在同一时间，州和学区推动了第四次改革，通过特许或者其他学校设计方案鼓励差异性的学校，增加学校和家长的选择”。[2]83-84很清楚，后面三次改革的要素在投资组合管理改革中都有所体现：与第二次改革相同，投资组合管理模式也关注学校改进，将薄弱学校的提升作为改革的目标；第四次改革中发展出的差异化、多元化办学成为了投资组合管理模式中促进学校提升的手段；第三次改革强调的以测验为基础的学校问责也是投资组合管理改革的组成部分，中心办公室以此为基础实现对学校的监管。 可以说，投资组合管理改革将美国20世纪80年代以来教育改革中取得的成功要素提取出来，进行优化组合，形成了一个新的系统。在这个系统中，各种改革举措相互补充、相互制衡，从而有利于扩大改革的效能。这种系统化的组合也是一种制度创新，反映了美国和其他发达国家在公共政策领域更广阔的发展趋势。 三、投资组合管理模式对我国教育综合改革的启示 党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，也为“深化教育领域综合改革”指明了方向——建立教育公共治理的新模式。投资组合管理模式是美国城市学区治理的一项综合改革，是一种教育公共治理的实践探索。从教育公共治理体系建设的视角着眼，投资组合管理改革中的实施策略、观念更新以及改革的方法论都可以给予我们有益的启示。 (一)明晰政府权责边界，发展学校弹性自治 我国的教育改革大多是政府主导型的，其中，政府集权与学校自主权之间关系的处理是一个难题：管得过死会使学校丧失活力，放任不管又难免影响改革的推行。实际上，难题的根源主要在于政府的权责界定不清，行政管理过多地指向了学校的具体事务，与学校自主管理形成了管理权限的交叠和矛盾。双方的权力竞争正说明了政府在权力和职责界定方面存在问题。政府在教育改革发展中有自己独特的职责，对学校具体事务的过多关注反而容易造成对自身应有职责的缺位。美国的投资组合管理模式以学区中心办公室作为改革的核心，与我国教育改革的政府主导具有相似性。中心办公室的职责定位以及对政府集权与学校自主权之间关系处置的策略，对于我国教育改革实施过程中的相关问题具有借鉴价值。 首先，对政府的管理权限和边界要有清晰的界定。中心办公室的职责主要是对投资组合管理学区的教育服务供给进行总体设计，并监管学校的办学绩效。虽然中心办公室的权力扩大了，但并没有涉及学校管理的具体事务。其次，根据学校表现，赋予弹性自主权。中心办公室给予评价等级高的学校更多的自主权，对于评价等级低的学校则进行更多的行政干预。相对于抽象地、整齐划一地讨论学校自主权，根据办学绩效有差别地对待是一种更符合现实情况的管理创新。再次，建立学校自主权保护区。当集权、统一与学校自主权产生冲突的时候，自主权保护区成为缓解冲突的中间地带。 在教育改革和发展中，教育行政部门有着不同于学校的独特职责。这种职责是什么？应该如何实行？这是每一层级的教育行政部门都应该思考并响亮回答的问题。投资组合管理模式给我们的启示是：地方教育行政部门的职责应该面向区域教育发展，着眼于教育服务体系的整体设计和质量监督。同时，在具体事务方面应赋予学校自主权，并以此调动学校的积极性，差异化的自主权和自主权保护区都是其中具体的策略。 (二)跨界协调构建伙伴关系，柔性管理促进改革实施 我国的教育改革主要采取自上而下的方式推进，各级政府，特别是教育行政部门发挥着核心和主导作用。教育行政部门推进改革的常见方式包括：政策宣传、行政命令、树立典型等，所扮演的角色更多是居高临下的命令者，而对于学校在改革实施过程中所面对的实际困难往往并不了解和关心。久而久之，学校会丧失主动参与教育改革的热情，更多的是被动地等待命令，甚至出现“上有政策，下有对策”的情况，极大影响了教育改革的实质性推进。 美国投资组合管理改革中的学区中心办公室也是整个改革的核心，是学区教育改革的设计者、推动者和监督者。但是，中心办公室推动学校层面改革实施的策略和自身的角色定位都与我国教育行政部门有所不同，其中有不少值得借鉴之处。中心办公室通过跨界协调者为学区中多样化的学校提供服务与支持，而不是单方面的监管和程序化的服从。致力于构建伙伴关系的“跨界协调者”要与学校保持密切的联系，了解不同学校的实际情况、改革实施过程中遇到的困难。因为熟知中心办公室的政策和学校的具体情况，他们常常能发挥桥梁的作用，给予学校恰当的帮助。 在教育行政部门与公立学校及教育领域其他类型的组织之间构建起更为平等的伙伴关系，更多用柔性服务替代强制命令。同时，教育行政部门又是“同辈中的长者”，对教育服务的整体质量负责。在我国教育公共治理体系构建中，这正是一种努力的方向。 (三)引导多元主体共同参与，促进公立学校个性发展 在投资组合管理改革中，公立学校的多样化发展很多借助了非营利组织和私营机构的力量。中心办公室通过招标的方式举办新学校，广泛吸纳了学区内外、社会各界的办学力量。投资组合管理学区中特许学校的发展也为非营利组织和私营机构参与公立学校发展提供了机会。同时，公立学校的业务外包给非营利组织和私营的学校支持机构也已经成为一种趋势。通过学区招标、特许学校发展、公立学校业务外包等渠道，在投资组合管理学区，非营利组织和私营机构全面参与了公立学校的发展。相对于政府独立办理公立学校的传统模式，多元主体共同参与提供了更加丰富多样的办学思路和支持性服务，促进了公立学校的个性化发展。 借力多元主体促进公立学校发展，我国也不乏这样的改革案例。例如，在上海的学校委托管理改革中，作为非营利组织的成功教育管理咨询中心成为接受上海市教委委托代为管理郊区薄弱学校的支援机构之一，发挥了积极的作用。但是总体来说，我国教育领域的非营利组织和私营机构的数量有限、种类单一，对公立教育的参与度低。实际上，对于公立学校来说，政府仍然是寻求支持和帮助的唯一渠道。投资组合管理模式给我们的启示是：教育服务的提供不应该只由政府承担，多元主体的共同参与才是教育公共治理的发展趋势。而且，非营利组织和私营机构在教育发展中的作用不仅限于举办私立学校，通过政府采购等方式，它们可以融入公立学校的发展，为公立学校系统实现多样化发展提供助力。 目前，我国教育领域的非营利组织和私营机构尚处于发育的早期阶段，政府如果能给予政策鼓励和经费扶植，会像及时雨一样有益于其发展。同时，如何打破制度壁垒、引导多元组织融入公立教育发展之中，如何建立准入标准和质量监督体系等，都是值得深入研究的课题。 (四)整合既有成功要素，探索有效改革创新 自20世纪80年代以来，我国基础教育领域的改革已经持续了30余年。值得思考的是，在探索教育综合改革的路径时，既有的改革经验具有怎样的价值呢？我国现有改革历程中的一个误区是新的改革往往另起炉灶，而不是在既有改革的基础上进一步拓展。改革的成本因此大大增加，成效又难以累积。投资组合管理改革通过挖掘美国20世纪80年代以来历次改革中的成功要素，将其进行系统整合，形成了有效的改革创新。关于如何继承既有改革中的成功经验，这一探索给予我们方法上的启示。在教育综合改革的路径探索中，我们可以梳理已有的改革经验，将其连接成更有系统性、逻辑性的整体。 以教育管理领域的改革为例。十八届三中全会报告指出：“深化推进管办评分离，扩大省级政府统筹权和学校自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”实际上，我国教育改革中进行过与以上要求相关的实践探索。比如，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出了校长负责制的改革，并在全国各地开展了广泛的改革实践；20世纪90年代以来，民办学校开始兴起，投资和办学多元化的改革逐渐深入，现代学校制度建设的探索也随之展开；2005年发端于上海并已推广到江苏、浙江等地的学校委托管理改革，其核心就是建立管办评相分离的运行机制。以上改革对我国当代基础教育管理体制产生了重要的影响，其改革形式或者其中的部分成功要素为探索教育综合改革路径提供了可资借鉴的经验。 注释： ①美国的学区(school district)有两个层面：一是城市范围的学区，一个城市就是一个学区；二是城市内部的学区，称为本地学区(local school district)，比如纽约市学区又划分为32个本地学区。本文讨论的学区是指城市范围的学区。在美国的教育行政体系中，它是继联邦教育部和州教育部之后的一个行政管理层级，主要负责开办和管理辖区内的公立学校。 ②大多数投资组合管理学区教育行政机构的名称为中心办公室(central office)，但也有少数投资组合管理学区沿用改革之前的名称，比如纽约市的教育行政机构就称为教育局。本文用“中心办公室”指代投资组合管理学区的教育行政机构。