全球化、WTO与公安法治，本文主要内容关键词为：法治论文,公安论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1008-5246(2002)05-0010-06
近几年，全球化和WTO成为引起我国学术界和社会各界兴趣的热门话题。随着中国加入WTO，人们非常关注到底怎样理解全球化，全球化与WTO的关系怎样，为什么会出现全球化趋势。公安机关作为执法机关，更关注全球化、WTO会给公安法治带来些什么效应，及应采取些什么回应对策。这些问题是密切联系的。弄清这些问题，对适应加入WTO的新形势，搞好公安法治工作，更好地维护社会稳定，有十分重要的意义。
一、全球化与WTO
（一）全球化的涵义辨析
改革开放以来，我国实现了以经济建设为中心的战略转移，经济建设成为我们国家的“重中之重”。在这种背景下，人们谈到全球化时，谈话最多的是经济全球化。这虽然很自然，但却给人们一种印象，似乎全球化就是指经济全球化。实际上，“全球化是一个综合的社会现象”。[1]它包括多方面的内容。大家知道，马克思主义的一个基本原理，就是经济是基础，政治是经济的集中表现，所以，经济全球化必然有它的政治表现。经济上的交流与交往，必然伴随着文化上的交流与交往，脱离文化的单纯的经济交往是不存在的。随着经济全球化的发展，各民族文化在相互接触、碰撞、交流过程中，其思维方式和行为模式会日渐趋同，因而必然造成文化的全球化。经济全球化，包括投资的全球化、贸易的自由化、金融的全球化等等，如果没有法律作保证都是不可能进行的。因为在现代社会，任何经济活动，都必须仰赖于法律的规制、约束和调控。这就必然形成各国日渐趋同的法律制度。唯如此，才能缓和经济全球化中的矛盾和冲突，推动经济全球化更好地发展。可见，经济全球化又决定了必然有个法律全球化问题。
所以，全球化决不单单指经济的全球化。从一般意义上讲，它是指全球范围内展现的全方位的沟通、联系、相互影响的历史进程与趋势。[2]从内容上看，它包括由经济全球化所引发的政治、文化、法律等诸多领域的沟通、交往和联系的加强。具体来讲包括：
1.经济的全球化。经济全球化是指生产资源的配置超出民族国家的范围，在全球各个国家和地区实现优化配置，造成资本、商品、劳动力、科学技术等经济要素全球化流转，形成世界统一的市场体系。[3]很显然，经济全球化，就其本意来讲，既包括商品市场的全球化、资本市场的全球化，也包括劳动力市场的全球化，但发达国家往往只强调前两者，对后者却绝口不谈。实际上，他们很害怕劳动力全球化的流动，总是想尽办法阻止发展中国家劳动力的流入。仅此一点就可说明，经济的全球化实际上是资本主义经济体系对世界支配与控制的过程。[4]
2.政治上趋向“全球社会”。由世界各国不同的利益格局所决定，政治多极化必然是今后世界政治发展的基本趋向，但由于经济全球化的发展，各国之间的经济联系愈来愈密切，因而必然导致各国之间政治上的共同话题越来越多。在这种背景下，有的学者提出了“全球社会”的概念。90年代，联合国还召开了有关全球化的一系列高峰会议。为了解决全球性的问题，国际上还成立了“全球治理委员会”，治理的内容，包括南北平衡、发展援助、债务减免、环境保护等等。如果加上联合国其他组织的职能，全球治理的内容就更多了，这是各国政治趋同的一个重要表现。“全球社会”、“全球治理”都是人类社会发展的客观趋势，它是以往历史上从未有过的新事物，给我们研究马克思主义理论提出了很多新的问题。
3.文化的全球化。在经济全球化和全球社会发展的过程中，各个国家的文化和价值观念也相互渗透，出现了全球文化整合化，造成多元文化的和谐共处，这就是文化的全球化。文化全球化同经济全球化一样，是不可抗拒的发展趋势，但文化全球化并不象经济全球化那样，使各民族的文化走向同一。因为每个民族的文化都有自己特有的传统和个性，所以，世界文化的发展本来是多元化的。现在是既要多元化，又要全球化，两者不是二元对立的，而是辩证统一的。多元化是全球化之内的多元化，超然于全球化之外的多元化是不存在的；全球化是在保持多元化基础上的全球化，就是通过全球各种文化交流而达成一定的共识，超然于多元化之外的全球化，也是不存在的。
4.法律的全球化。经济全球化是以市场经济为枢纽的。由于经济的指令规制着法律的指令，所以市场经济就是法制经济。[5]由此所决定，经济的全球化必然导致法律的全球化。法律全球化有两种表现形式：一是国内法的国际化，即在一个国家或地区的法律由于种种原因，如该国在经济、政治领域的主导地位或霸权，而在世界其他地区流行起来；二是国际法的国内化，即一些国家所参加的国际组织的规则，如世贸组织的规则，两个人权公约，对成员国具有法律上的约束力，国内法必须根据这些规则进行调整。主权国家作出这种选择，是有利于本国法治发展的。
由上可知，全球化实际上是各国之间经济、政治、文化、法律等全方位的碰撞、吸收、融合的过程，决不是某一个领域的独轮车。
（二）全球化与WTO的关系
经济全球化是19世纪60到70年代，伴随着工业资本开拓的世界市场的形成而应运而生的。二次大战后，随着资本主义经济体系的一系列变革而得以发展起来。为了适应新形势，早在1948年的哈瓦那宪章中美国就提出了建立国际贸易组织的构想，但由于美国国会担心该组织会限制美国国家权力和干预美国经济政策而否决了这一提议。此后，GATT（关税贸易总协定）一直在部分地行使国际贸易组织的职能。进入90年代，经济全球化在经历了漫长的发展过程后，终于在1995年1月1日正式成立了WTO（世界贸易组织）。其目的是建立和维护持久有效的国家之间的多边贸易体系。WTO支持国家间的多边贸易谈判，致力于克服国家之间的贸易障碍，尽可能地保证全球贸易平衡、简便和自由进行，促进各成员国经济增长和人民生活水平提高。
WTO的成立是经济全球化发展的必然结果，它反过来又促进经济全球化更快的发展。它通过关税贸易总协定、服务贸易总协定和知识产权协定和一些基本原则，以及解决争端的程序等，使全球范围内的贸易行为得以规范化，从而促进经济全球化的发展。
全球化的发展，以经济全球化的发展为动因。换句话说，是经济全球化的发展促进和带动了其他领域全球化的发展。而经济全球化所以能迅速发展，经济上与资本主义生产方式本身的特点有关。资本主义生产方式最大的特点，就是它本身有一种打破国家疆界，向全球扩张以追求利润最大化的冲动。在适宜的条件下，如统一的以市场经济为基础的世界市场形成，各国贸易、金融、投资的相互依存程度大大提高等，本能的冲动就演变为各国竞相参与的经济行为，造成了经济全球化的发展。政治上与政府的抉择有关。企业的国际化经营，使各国争夺和保持最佳投资国选地的竞争加剧，各国就纷纷制定优惠政策，吸引国外投资。导致各国政府在一定程度上减少或消除对本国经济直接控制的努力，放弃部分原有的权力，由此也促进了经济全球化的发展。科技上与通迅和运输领域的革命性发展有关。微电子技术的发展和国际互联网的广泛使用，使全球范围的通讯费用大大降低，国与国之间的距离大为缩短，由此大大降低了全球经济运作的成本，这同样促进了经济全球化的发展。
经济全球化发展的客观必然性，决定了其它领域全球化发展的不可逆转性。因为人的行为，包括政治行为、文化行为、法律行为等，都要受经济行为的操纵和支配。所以，经济全球化必然成为其他领域全球化的巨大推动力量。反过来，其他领域全球化的发展，也会为经济全球化的发展创造良好的条件，促进其更快的发展。
二、融入全球化公安法治面临的机遇和挑战
（一）公安法治面临的机遇
笔者认为，加入WTO，全面融入全球化，给我国公安法治的发展提供了巨大的推动力。具体表现在：
1.经济全球化能促进我国经济发展，使加大公安法治投入成为可能，为公安法治发展提供重要的物质保障。
中国加入WTO，深入融入经济全球化之后，大量外资和先进技术会进入我国市场，增强我国的经济实力，保证经济持续增长。我国的对外贸易90%是在WTO成员国之间进行的。加入WTO，会大大减少或消除与一些成员国之间的贸易障碍，使我国的对外贸易迅速增长。同时，我国将不再只是作为国际贸易规则、原则和政策的被动接受者，而能成为制定与调整这些国际贸易规则、原则和政策的积极参与者，因而能更好地维护我国在国际贸易中的利益。所有这些，都能促进我国经济的发展。更重要的是，加入WTO和深入融入经济全球化，将给我国经济带来强大的外部压力，迫使我国按照WTO的规则调整经济结构和加大国有企业改革的力度，使我国经济适应新的经济运行规则，这同样会促进我国经济的发展。
只要经济发展了，国家的财政收入就会大幅度增加，这样就可以加大对公安法治的资金投入，公安法治的物质保障问题就可以从根本上得到解决。目前，制约公安法治水平提高的一个重要因素，就是体制问题。我们实行的“块块为主”的体制，是导致地方保护主义、行政干预、滥用警力的一个重要根源。如果实行“条条为主”的体制可以革除许多弊端，但这样做的前提是要不吃地方财政。解决这个问题，国家经济必须有大的发展，财政收入必须有大幅度的增加。通过加入WTO，融入经济全球化，促进我国经济大发展，来解决这个问题不是没有希望的，由此可能给我国公安法治的发展开辟广阔的前景。
2.文化的全球化能促进中外文化比较，优化民警的文化心态，为公安法治发展提供重要的环境保障。
有人将文化的全球化理解为“西方化”、“美国化”，我认为是不正确的。目前美国文化在世界上处于强势，我们应该正视这一现实。在文化全球化的过程中，必须警惕和抗拒美国和西方一些国家搞文化霸权主义，但也没有必要因为警惕和抗拒这种霸权主义，而在“民族化”的旗帜下排斥或扭曲西方文化。应该看到，西方文化之所以处于强势，在于他们比我们整整多了一个时代，即工业革命的时代。可以说，西方文化是以先进的生产力为依傍的，而我们的民族文化更多地是属于农业时代的文化，从历史眼光看是滞后的。[6]由于我国农业时代经历了非常漫长的时期，所以其文化传统的影响根深蒂固。我国公安法治中存在的一些问题，与这种影响是密不可分的。比如，刑讯是我国历史上的法文化遗产，现在刑讯不仅早已非法化，而且已经犯罪化，但它不仅依然存在，而且仍在对公安法治起很大的破坏作用。我们奉行多年的“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策，实际上是以追求犯罪嫌疑人的“口供”为目的的。正是为了获取口供，才搞刑讯，可见，反映农业时代文化的刑事政策，明显具有与时代不相容的滞后性，是应该加以克服的。
文化的全球化将给人们造成一种开放的文化观念，不仅要认同民族文化，而且要认同世界各国文化，包括西方文化，并努力将民族文化融入世界潮流之中，促进各种文化的融合和比较，在比较中发现不同文化的优缺点，从而摒弃缺点，发扬优点，形成反映时代化特点的民族文化的个性和特色。这种文化氛围必然会优化公安民警的文化心态，给公安法治提供重要的环境保障。比如，通过中西法文化的比较，我们会发现，美国的刑事司法制度比较重视保护人权，特别是犯罪嫌疑人和被告人的权利，这是其优点和长处，但他们为了保护人权，不惜牺牲司法效率和侦查效率，甚至不惜放纵罪犯，则是其缺点和不足。而我国的刑事司法制度比较重视打击犯罪和侦查效率，这是我们的优点和长处，但我们为了打击犯罪，而对犯罪嫌疑人和被告人的权利却保护不够，这是我们的缺点和不足。在维护社会稳定日益重要和社会文明越来越进步的今天，我们的法治观念必须实现由一元片面的价值观转向多元平衡的价值观，[7]即既要重视打击犯罪，又要重视保护犯罪嫌疑人和被告人的权利，将两者有机地结合起来。公安民警树立了这样一种观念，就会使自己的文化心态得到优化，在执法过程中，就会把“统治”的心态变为“服务”的心态，把追求“威信”的心态变为追求“公正”的心态，把“信赖口供、依赖口供”的心态，变为“重视证据、证明口供”的心态。这就会把公安法治提高到一个新的水平。
3.法律的全球化能促进我国法治建设，迫使公安民警提高法律意识，为公安法治发展提供重要的素质保障。
法律全球化的发展将造成一种态势：任何一个国家都必须把法治建设放在非常突出的位置，否则就不能很好地维护本国的利益。在这种情况下，我国将迎来一个法治建设的新时代。在法治建设战略上，我们将既立足本国，又放眼世界。立足本国，就是从本国实际出发；放眼世界，就是密切关注世界的发展变化，通过加强法治建设，逐步与国际惯例接轨。这就必须完成立、改、废的艰巨任务。立，就是制定一些发展我国经济所需要的、WTO规则所要求和允许的、符合市场经济运作的法律法规。老实讲，对WTO规则调整的事项，不少方面我们还没有相应的立法。比如，在服务贸易方面就有不少空白，如果不改变这种状况，会很难保护我们的合法权益。改，就是修改现行法律法规中不符合WTO规则的一些内容。这方面的任务非常繁重，涉及很多法律和部门，需要做大量的工作。废，就是废除那些不符合WTO规则的规定。其中包括很多“内部文件”和一些地方性法规，这些东西不能作为法律依据。只有做好立、改、废的工作，才能与国际惯例接轨，真正融入法律全球化的过程之中。
在进行大规模立、改、废的过程中，会在全国上下形成一种学习法律、研究法律的浓厚氛围，促进全民法律意识的提高，使依法办案、依法办事的观念深入人心。这样就会从外部对公安民警形成一种压力：不熟悉、掌握相关的法律将寸步难行。从而迫使他们潜心学习法律，从内心深处确立起法律至上的理念，让法律意识在头脑中牢牢扎根。在法律意识的支配下，他们会更刻苦地钻研学习法律，成为有广博法律知识的高素质的公安执法人才。良好的法律素质，是公安民警在警务活动中守法的基础，严格、公正、文明执法的保证。有些公安民警，在执法活动中之所以大搞刑讯逼供，或贪赃枉法，一个重要原因就是法律意识淡薄，法律素质太差。所以，有良好的法律素质作保障，提高公安法治水平就具备了坚实可靠的基础。
（二）公安法治面临的挑战
笔者认为，加入WTO和深入融入全球化，我国公安法治面临的冲击和挑战可以概括为：执法任务非常繁重，执法难度空前加大，执法要求不断提高，这在客观上给公安机关造成诸多不适应。
1.执法任务非常繁重。
首先是打击犯罪的任务非常繁重。公安法治的一个重要任务是打击和控制犯罪，而刑事犯罪总量不断增加的现实，使公安机关面临非常沉重的压力。近几年，随着社会开放程度的提高和国际交往关系的日益密切，我国刑事犯罪的总量一直在增加，今后增幅会更大。因为社会生产力的发展使社会个体的平均能量增大，而维持社会有序化发展的各种文化、道德和规则没有达到理想程度之前，在市场机制的作用下，社会个体的能量得到激发，社会内部的磨擦和碰撞随之增加，社会犯罪总量必然会增加。[8]有些犯罪类型会增加得特别突出，一是经济犯罪。加入WTO会进一步激发市场经济的活力，而市场经济越发展，经济犯罪的机会就越多。尤其随着我国经济体制改革的深化，新旧体制替换、并存的矛盾会大量增多，在中国经济与国际经济接轨的过程中更会出现一些可被犯罪分子利用的薄弱环节，不可避免地会导致金融等经济领域的犯罪大量增加。二是跨国犯罪。经济全球化引起资本、技术、管理等向全球扩散，造成国与国之间人、财、物大流动，从而为需要很大活动空间的跨国犯罪创造了条件，导致这种犯罪大幅度增加，其中毒品犯罪、洗钱犯罪等增长幅度会更大。三是有组织犯罪。有组织犯罪能提高犯罪能量、扩大犯罪规模，且有利于犯罪群体自我保护，是一种符合“最优化原则”的犯罪形态。而且，在经济全球化的条件下，国内外的黑社会犯罪组织很容易勾结在一起，激发起更大的犯罪能量，导致这种犯罪形态更快的发展，其组织化程度会愈来愈高，并呈合法化、职业化的趋势。四是高科技犯罪。全球化本质上是科学技术普及化。高科技的普及在推动生产力发展的同时，也会被犯罪分子所利用，导致高科技犯罪，特别是计算机犯罪，诸如电子敲诈、快速洗钱、网上走私、黑客入侵等犯罪形式发展起来。此外，职务犯罪、恐怖犯罪、环境犯罪等，都会在全球化的新形势下大幅度增长。
其次是维护社会稳定的任务非常繁重。除了各种刑事犯罪之外，影响社会稳定的因素还有很多。其中最主要的是由失业人口剧增而造成的治安问题大量增多。这会使公安机关面临更大的压力。加入WTO，我国政府承诺不再对国有企业进行补贴，因此，很多技术落后缺乏竞争力的国有企业将面临破产和被并购，由此造成的失业人口可能达到500万，甚至更多。尽管加入WTO可能带来1000万个新的就业机会，但是由于新创造的就业机会与失去的就业机会并非同时发生，两者根本无法抵消，而且新创造的就业机会与失业人员的工作性质不同，因而无法吸纳现有的失业人员。入世后，我国农业市场将开放，农产品平均关税将从目前的22%下降到17.5%，外国农产品必然大量涌进，导致农民增收更加困难。目前我国农业过剩人口就达1000多万，由于乡镇企业结构不合理，技术含量低，不可能经受住入世大潮的冲击，破产的厄运不可避免，由此造成的农业过剩人口必然会更多。城乡大量失业人员的存在，不仅为刑事犯罪多发造就了后备军，而且会导致他们与政府之间的矛盾加剧，在适宜的条件下，会引发诸如冲击党委政府、游行示威、请愿上访等多种形式的群体事件及各种治安问题，威胁社会稳定。
再次是治安行政管理的任务非常繁重。治安行政管理是公安执法的一个重要方面，加入WTO后，公安机关在这方面的压力同样是很大的。入世后，外商在我国投资的领域和规模将不断扩大，尤其在服务领域突破会更大。我国将逐步放开商务、金融、电信、旅游、医疗保健、环境、娱乐等领域。就旅游业而言，外商投资的旅行社、饭店、宾馆、度假村、游乐园等，肯定会大量增加。这些都必然导致治安行政管理的范围进一步扩大。加入WTO，伴随着产业结构的调整，劳动力市场将进一步开放，破产企业的职工和农村剩余劳动力为再就业会进入无序流动状态，形成新的流动高峰，造成流动人口管理的任务加重。伴随着文化市场的进一步开放，国外腐朽的文化产品会大量流入中国，因而导致这方面管理的任务加重。随着我国与WTO各成员国经贸、科技、文化交流的加强，外国人来中国和中国人出国都会成为家常便饭，因而必然导致出入境管理的任务不断加重，等等。
2.执法难度空前加大。
加入WTO后，我国将出现许多新的犯罪类型，侦查工作将涉及许多新的知识领域，导致公安机关在这方面的执法难度空前加大。比如，侦查金融犯罪案件，涉及到银行、会计、证券、保险等方面的知识；侦查侵犯商业秘密犯罪案件，涉及到一些生产技术知识，如设计图纸、工艺流程、配方，生产数据及商务、管理、财务等方面的知识。其中很多知识是公安执法人员以前所不了解、不熟悉的，只能边干、边学、边请教，其难度可想而知。加入WTO以后，环境犯罪案件可能大量增多。这类犯罪的特点是危害潜伏期长，隐蔽性强，其中有些案件，认定其因果关系需要具有深博的专业知识和先进的仪器设备，条件不具备很难做到正确的认定并将案件侦破。与新的犯罪类型相适应，犯罪分子会大量使用新的犯罪手段，如科技手段、专业手段、智能化手段、各种反侦查手段等。这些犯罪手段，将强化犯罪的隐蔽性，导致发现线索难、突破难、搜集证据难。有些新型犯罪会造成新的证据形式，并具有前所未有的新特点。比如，加入WTO后可能大量发生的网络犯罪案件，其证据形式是电子证据。它所具有的新特点是：高科技性和无形性、提交形式的多样性、易被篡改、破坏性、分散性和连续性等。[9]这些新特点，使电子证据的搜集、审查、采信、保全都比较困难，因而严重影响此类案件的侦破效率。此外，犯罪范围亦今非昔比。如前所述，经济文化的全球化，将导致犯罪的国际化，所以，公安机关面临着在国外执法的问题，将参与双边或多边的侦查协作、联合执法，以不断拓展侦查空间和范围。在国外执法，与外警协作，肯定会遇到语言、文字上的障碍，异国风情不懂和对所在国法律不熟悉等问题，由此亦必然加大执法的难度。
加入WTO，群体性事件将呈高发态势，而且会表现出“历史问题伴随现实矛盾而凸现，合理要求通过违法行为而表现，多数人的愿望由于少数人的煽动而爆发”的特征。它是人民内部矛盾尖锐化的表现，具有利益矛盾突出，成因复杂，对抗性增强的新特点，处置难度是很大的。各级领导干部和公安机关在执法过程中，必须真正掌握一套正确处理人民内部矛盾的方法和艺术，做好察民情、听民意、解民忧、泄民愤的工作，才能有效地维护社会稳定。这些工作，说起来轻松，具体实施起来，都有很大难度。搞不好，不仅党委、政府不满意，群众有意见、有怨气，而且会造成大的事端，形成新的不稳定因素。
治安管理方面执法难度加大主要表现在：一是因利益冲突造成的治安案件难处理。在一些城乡结合部，因征地、施工、用水、用电、污染等问题引起的治安案件会大量增多。有些农民靠厂吃厂、靠矿吃矿思想严重，抢、盗、卡、要事件会频频发生。这些案件或事件多数因利益冲突引起，表现形式激烈，处理难度很大。二是涉外治安案件难处理。加入WTO，外国企业会大量增多，外资企业内的劳资纠纷必然会随之增多，外国人之间发生的治安案件亦可能增多，公安机关既要对他们搞好服务，又要加强管理，对发生的治安事件必须处理好，但由于不同国家之间的法治观念存在很大差异，导致对事实和证据的认定必然出现差异，处理起来难度肯定很大。三是涉及卖淫、嫖娼、赌博活动的案件难处理。入世以后，以外国人为服务对象的一些行业可能兴起，在这些行业内卖淫、嫖娼、赌博活动会泛滥起来，而且有可能向社会化、职业化的方向发展，涉案地点和人员会中外混杂，由此增加处理的难度。
3.执法要求不断提高。
随着“依法治国”基本方略的实施和普法运动的不断深入，广大群众的法治观念会愈来愈强，监督公安机关执法的自觉性会愈来愈高。在这种形势下，公安机关必须不断提高执法要求，保证公正和效率，否则，必然会在行政诉讼中败诉，影响公安机关的声誉和形象。
更重要的是，加入WTO，在法治要求上必须与国际惯例接轨，沉默权问题自然会被提上日程。实行沉默权制度，是法治国家刑事诉讼的基本要求，我们实行这个制度是履行义务和责任。因为我国政府参加签署的《公民权利与政治权利国际公约》第14条第3项明确规定：“任何受到刑事指控的人，有权不被强迫自证其罪或供认罪行。”我国参加签署的《联合国少年司法最低限度标准规则》第7条规定：“被告人有保持沉默的权利。”我国政府对《公约》和《规则》有关沉默权的条件并未声明保留，这就意味着我们有义务和责任履行这一制度，不存在主观上愿不愿意实行的问题。笔者认为，在我国实行沉默权制度，只是个时间问题和在什么程度上实行的问题。一旦实行这个制度，就意味着我们的侦查模式，思维方式，证据理念都将发生重大变革，意味着对公安机关执法不断提出了更高的要求。
以上所述表明，在加入WTO，深入融入全球化之后，要搞好公安法治工作，必须在人力、物力、财力、智力上都加大投入，这种客观要求与公安机关长期存在的警力严重不足，财力非常短缺，素质比较低下的客观现实形成尖锐的矛盾和冲突，由此造成最严峻的挑战。
三、面对新形势公安法治应采取的回应对策
面对加入WTO，深入融入全球化的严峻挑战，必须制定有效的回应对策，才能推动公安法治深入发展。笔者认为，这些回应对策主要应包括以下几个方面：
（一）实现公安工作法治化
目前公安工作人治的成分不少，包括进行的某些改革，缺少法律依据，长官意志色彩很浓，随意性很大，因而难以收到应有的效果，所以提出公安工作法治化是很有必要的。笔者认为，公安工作法治化的基本要求是：
1.把宪法和法律作为最高依据。
宪法和法律是人民意志的体现，具有最高的权威性。所以，任何执法活动，都只能以宪法和法律为最高依据，而不能以政策为最高依据，更不能以某个领导人的个人意见为最高依据。当政策和领导人的意见与宪法和法律发生冲突时，应坚决服从宪法和法律，反对一切以言代法、官大于法、权支配法的人治做法。在刑事执法和行政执法领域是这样，在其它领域亦应当如此。应该指出，目前不少与公安执法密切相关的领域尚无法可依。如警力配备、保障机制、公安机关的职位及规格、素质要求等，都因无相应的法律规定，而在实践中表现出很大的随意性，长官意志的作用非常之大。如果说在以前这种局面尚可应付的话，那么，在加入WTO之后，会很难保证法治工作正常开展。所以，实现公安工作法治化必须完善和健全法律，把一些制约公安法治健康发展的问题都法律化，从而为公安工作法治化提供足够的法律保障。
2.真正维护社会公正。
公安工作法治化的真正价值在于维护社会公正。公安机关应通过无偏私的执法活动实现这种公正，任何偏私的行为都是与法治化相对立的。要做到这一点，必须更新观念，彻底从“工具论”和“刀把子论”中解放出来，认真贯彻非岐视性原则，做到“内外无别”、“外外均等”。而且要实行独立办案，切实摆脱政府官员的干预。现实生活中，有些案件由于各种原因很难处理而久拖不决，但一旦上层领导做了批示，就会立马得到解决。这实际上还是“权大于法”，与公安工作法治化相差甚远。维护社会公正，既包括实体公正，也包括程序公正，两者不可偏废。值得指出的是，公安机关普遍存在着重实体、轻程序的观念，认为程序法可有可无，因而在执法活动中根本不按程序法的要求办事。如有的先讯问后传唤，先处罚后审批；先处罚后告知等；还有的走程序，但不给机会，使程序法形同虚设。实现公安工作法治化，必须彻底改变这种陈腐的观念，牢固树立实体法与程序法并重的意识。必须明确，程序错误，同样谈不上维护社会公正，所以，任何违反程序法的行为，都是与公安工作法治化水火不相容的。
3.强化社会监督机制。
依法办案，维护社会公正，离不开有效的监督机制。所以，完善和强化社会监督机制，是实现公安工作法治化的重要保证。有效的监督机制是一个复杂的体系，既包括检察机关的监督，也包括人大、政协的监督。要完善这些部门对公安工作的评议制度，公安机关应广泛听取他们及广大群众对公安执法的意见，发现问题及时解决。此外，还要特别重视新闻宣传部门的监督作用，对滥用职权、腐化堕落、侵犯合法权益的人和事，必须及时给予揭露、曝光，并严肃处理。
（二）做到既保障人权又控制犯罪
人权保障和犯罪控制是刑事诉讼两大主要目标。在法律全球化深入发展的今天，各国越来越清醒地认识到，这两者不可片面强调任何一个方面，只有做到人权保障与犯罪控制并重，在两者之间寻求最佳平衡点，才能使执法活动更科学和文明。以往公安执法，比较强调打击犯罪，常忽视人权保障。随着国际刑事司法准则的引入，必须改变这种价值追求，确立起既保障人权，又控制犯罪的价值目标。为此，在侦查模式上，应由“先供后证”、“以供求证”，转向“以证求供”、“先证后供”。以往公安机关办案遵循的是“先供后证”、“以供求证”的途径，根据犯罪嫌疑人的“口供”去寻找“证据”，最后定案。这种侦查模式，不是建立在重调查研究、重证据的基础上，而是建立在“以口供为中心”、“以口供为线索”的基础上，过份依赖“口供”，必然搞刑讯逼供。而“以证求供”、“先证后供”模式的重心是放在证据上，强调以证据证明犯罪事实，是“重证据，不轻信口供”基本原则的体现，即使实行沉默权制度，也是可行的。[10]在证据理念上，应由依赖人证转向重视物证。以往办案人员比较习惯于依赖人证的方法，在获取人证时往往忽略对各种物证的发现和提取，因而常错失提取物证的时机，给破案造成被动。必须明确，重视物证，实质上就是重视科学技术，是科学时代办案的要求。在强制措施的运用上，应该严格把关、严格规范。目前，公安机关使用强制措施，由于没有第三方对其合法性进行审核，表现得比较随意，使刑事拘留成为侦查中最常用的手段，由此导致犯罪嫌疑人在被法院判决之前就失去人身自由，其基本人权遭到侵犯，即使是无辜者也得不到公正的对待，在引入国际刑事司法准则之后，这项制度是一定要改革的。在改革之前，对强制措施的使用必须严格控制，严格把关，严格规范，尽量减少随意性，更不得超期羁押。这是保障人权的需要，也是真正严格、公正、文明执法的需要。
（三）保持法治一贯和统一
过去，我们习惯于用群众运动的方法搞建设，吃了不少苦头。改革开放以来，在经济建设上虽然已摒弃了这种做法，但在刑事司法领域却有所表现，其标志就是不断地开展“严打”和“专项斗争”。这种做法成效是有的，但其弊端亦很明显，就是导致临时突击，放松正常执法。有的公安机关为了显示“严打”成果，对该抓的犯罪嫌疑人不抓，想在严打开始时一网打尽，结果使其闻风逃跑，造成很大被动。在“严打”时，还往往忽视正常的诉讼程序，使办案质量降低。在融入全球化的新形势下，必须改变这种做法，牢固树立法律是衡定常法的意识，保持法治的一贯性。否则，必然影响我们在国际上的执法形象，有悖法治的基本精神。目前，对公安法治造成重要威胁的是地方和部门保护主义。办理经济案件，尤其如此。有一个犯罪分子伙同银行职工诈骗外地企业100多万元，外地公安机关前来追捕，当地公安机关竟通风报信使犯罪分子逃之夭夭。这种地方保护主义严重破坏法治的统一，与社会主义法治格格不入。必须明确，保持法治统一，不仅是建设法治国家的需要，也是WTO规则的基本要求。在融入全球化的新形势下，要保证WTO规则同我国与之相关的法律在全国统一实施，不清除地方和部门保护主义绝对不行。
（四）大力提高公安队伍的素质
要适应加入WTO和融入全球化的新形势，公安队伍的整体素质必须有一个大的提高，否则，决不能完成日益繁重和复杂的执法任务，更不可能达到愈来愈高的执法要求。我认为，要提高队伍的整体素质，除了加快引进高素质人才的步伐外，最主要的是加大教育培训的力度，使公安队伍各方面的素质都有一个大的提高。首先要提高与公安法治密切相关的一些专业素质，如经贸、金融、外语、计算机等专业知识素质。这方面的素质虽然间接与公安法治发生联系，但都是今后办案不可缺少的，如果对其中有些知识一无所知，将导致无法开展执法活动。所以，必须通过学习培训，在公安队伍中普及其基本知识，并在此基础上造就出一些擅长某一个方面的专才，能独挡一面地开展工作。其次要大力提高与公安法治直接相关的法律专业素质。法律专业素质的高低直接决定公安队伍的执法水平，所以，必须下最大的力气提高法律素质。我认为，在新形势下，应该有新的法治境界，除了必须深入学习传统的法律知识外，还应该认真学习并掌握与WTO规则相关的法律知识，学习了解我国政府签署的《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，从引入国际刑事司法准则的高度反观自己的执法活动，以便在今后的刑事司法改革中处于主动地位。再次要努力提高公安队伍的职业道德素质。有些公安民警知法犯法，往往与其职业道德素质很差有关。所以，要从根本上提高公安法治水平，必须高度重视提高整个队伍的职业道德素质。要通过学习和实践，使民警真正解决“灵魂立法”的问题，从思想上构筑起司法腐败的防线，保证正确使用手中的权力，真正做到严格、公正、文明执法。
收稿日期：2002-07-10
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