论建立国有资产管理与运营新体制，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十多年来企业改革的经验表明，传统的国有资产管理与运营体制是大量发生的国有资产闲置、浪费和国有企业改革难以深化、改革难以继续的根本原因。当前，由于宏观层次上国有资产管理与运营体制改革的滞后，给确定改制企业的投资主体带来了困难，出现了财政和国资部门、行业主管部门及企业争当投资主体和争任国有股权代表的局面，并由此引发了一系列问题：一是仍没有改变企业由于国有资产出资者缺位造成的多头负责、实际又无人负责的状况，造成多部门的行政干预与对国有企业所有权监督的严重不足相并存的局面；二是各部门的代表虽然都代表同一国有资产，但又都对各自的派出部门负责，重大问题还得向各自的派出部门领导请求，有分歧意见也很难统一，加上部门代表的主要工作不在企业，产生了“董事不董事”的现象，严重影响企业的正常决策；三是企业中的国有股股权代表大都由政府部门派出的人员充任，这与《公司法》中关于公务员不得兼任企业董事、监事或经理的规定明显相悖。因此，宏观国有资产管理与运营体制改革的滞后，已对进一步深化国有企业改革构成了严重制约，可以说对它的改革已势在必行。
那么，如何改革传统的国有资产管理与运营体制呢？笔者认为，应当建立三个层次的国有资产管理与运营新体制的基本框架：即在中央和地方分别成立专职的国有资产管理监督机构——在中间层次上组建国有资产投资运营机构——在微观层次上对国有企业进行公司化改造，使之与资产投资经营机构建立起资产纽带联系。这三个层次均以资产联系为纽带。深圳、上海和广州等地已经对建立国有资产管理与运营新体制进行了改革试点，他们都基本上采用了上述三层次的基本框架，并取得了较为满意的成果，这种改革思路可以用下面的简图来表示（见下页）：
一、在中央和地方政府这一层，这一新体制能实现政府社会经济管理者职能与国有资产所有者职能的分离。政府的社会经济管理者职能主要体现在发展科教文卫事业、宏观调控等方面，它与政府作为国有资产所有者追求实现国有资产保值、增值目标所具备的所有者职能不同。这一层次改革的难点与关键，在于如何构造国有资产所有者的组织体系，建立起权威性的国有资产管理监督机构。必须明确国有资产管理委员会作为专司国有资产行政管理职能的主体，使其依法行使国有资产所有者的代表权和对国有资产的监督管理权、收益权、处置权，国有资产管理委员会的管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益的最大化。目前，国有资产所有者的职能分别由政府不同部门来行使，例如，财政部门行使所有权中有关收益的权力、组织人事部门行使所有权中选择经营者的权力，重大投资决策权、对企业财务的监督管理权则分散在经济综合部门和企业主管部门。由多个部门分别负责行使所者权利中的某一项权利，造成了对国有资产的监督管理实际上无人真正负责、所有权主体实际上“缺位”的后果。因此，有必要将国有资产所有者的各项职能集中起来，成立由政府党政主要负责人任主任，经济计划、组织人事、体改、财政等各部门负责人参加的、具有权威的国有资产管理委员会，来通盘研究和决策国有资产体制改革与企业发展大政方针和政策措施。国有资产管理委员会只有是一个权力机构，才能体现对国有控股公司的管理权、投资参与权、资产划拨权以及收益调度权，才能通过正常的法律程序来任免资产运营机构的董事会成员，并通过董事会去影响国有控股公司的决策，以真正在政府和企业之间构造一个“隔离带”，以此来推进政企分开。“国资委办公室”作为国有资产管理委员会的常设办事机构可以在现行机构中的“国资局”的基础上来组建，但它必须从财政部门独立出来。财政部门的主要职责是为政府实现其一般行政管理职能筹集和再分配资金，而国有资产管理部门的职能是实现国有资产的保值、增值。两个性质不同的机构混设在一起，不利于各自目标的实现。现在的国资局是财政部门的一个内设机构，其工作人员也基本上是从财政部门抽调出来的，由它组成的国有资产管理机构缺乏权威性和代表性，难以真正履行国有资产所有者的职能。将要新设的“国资委办公室”与现在的“国资局”相比，职能增加了，作用更大了，并且在相当长时间里，它还要参与政府部门职能转换、建立国有控股公司等涉及各方利益调整的系列工作，国资局现有人员无论从数量还是素质上都难以适应这些要求。因此，解决的办法是，对国资局现有人员进行调整，再将综合经济部门、行业主管部门中与国有资产管理相关的处室和人员划转到“国资委办公室”中去。此外，国有资产管理委员会到底是应设在各级人民代表大会之下，还是设在各级政府的行政序列之下，理论界尚存在争议。笔者认为，将国有资产管理委员会设在各级政府行政序列中也许更具现实可行性，从各地已采取的改革试点及其实施方案来看，基本上也都采取此种做法。
二、在中间层次，“国资委”将国有资产经营权以授权或委托方式交由国有控股公司等国家授权投资机构经营。国有控股公司作为一种上接政府、下接国有企业的中间经济层次，其如何设立不但涉及国有产权制度本身，而且将对我国未来经济体制改革和整体格局和其它领域的改革产生深远的导向性影响。因此，在这一层次上如何塑造真正意义上的国有资产经营机构，不仅是建立国有资产管理与运营新体制的关键，也是一项事关全局的、牵动面极大的重要任务。
按照政企分开的原则，政府行政机构（包括上述将要设立的“国资委”）不能直接经营企业的国有资产，这就需要确立一种具体化的国有资产经营主体，由政府授权其行使国有资产的出资者职能，并承担其占用的国有资产保值、增值责任。这种具体化的国有资产经营主体，就是《公司法》中所定义的“国家授权投资的机构”。其具体形式包括国有控股公司、国有资产经营公司、国家投资公司、大型企业集团等等。国有控股公司作为国家授权投资机构的一种典型形式，它如何设立尤其是否设立行业性控股公司，已成为当前经济生活中的一个热点问题。
第一，首先要明确的是，一方面，国家授权投资的机构（以国有控股公司为例）与“国资委”之间的关系应是资产受托与委托的关系，双方依照法规和公司章程来规范各自的权利、责任和义务。
第二，作为一种介于政府与国有企业之间的中观经济组织，国有控股公司有望从机制上解决一些长期困扰我国改革和发展的体制矛盾。
第三，根据西方市场经济发达国家的经验，其国有控股公司是国有经济在长期发展过程中自然形成的，先有控股公司，再投资设立子公司，形成规范的母子公司体制。〔1〕
第四，建立国有控股公司是一项涉及全局的重大改革举措，在其设立过程中必须坚持的基本原则是：对国有控股公司自身，要坚持企业化的原则，防止产权关系的行政化；对产品、服务和产权市场，要保护和促进竞争，防止可能出现的垄断；对相关领域的改革，要有利于政企分开，有利于企业成为市场主体，防止出现“婆婆加老板”的局面。
第五，对建立国有控股公司所能发挥的积极作用要有一个客观、全面而清醒的认识，也就是说存在一个对国有控股公司“合理定位”的问题，优化行业结构、实现政企职责分离、强化所有权约束、政府机构改革、盘活国有资产、提高国际市场竞争力等目标的实现，要靠改革的整体推进才能达到，组建国有控股公司只能在一定范围内为这些问题的解决发挥积极作用。〔2 〕而且国有控股公司本身也并非一种完美无缺的组织形式。
第六，当前，对于应当在国有资产管理与运营新体制设立控股公司这一中间层次的资产经营公司似乎已成为人们的共识，争议的焦点在于通过怎样的途径建立国有控股公司。从各地提出的意见和实践来看，主要有以下三条途径：（1）依法设立新的国有控股公司。 即由“国资委”牵头，抽调有关投融资职能部门的人员进行组建。经“国资委”授权以后，对企业中的国有股进行投资运作和产权经营活动。（2 ）授权具备条件的大企业和企业集团公司作为国有控股公司，“国资委”通过委派董事，使所有者代表进入企业内部，形成企业内部激励与约束机制。（3）通过将行业总公司和政府行业主管部门改组为国有控股公司， 这是当前最具争议性的热点问题。
三、在微观层次，主要是着力于构筑适应国有资产管理与运营新体制要求的微观经济主体。根据现代企业制度要求，大部分国有大中型企业应以资本联系为纽带，改组为有限责任公司；具备条件的，则改组为股份有限公司。改制后的企业作为国有资产管理和运营的实际运作者，依法成为自主经营，自负盈亏的法人实体和市场竞争主体，对国有资产的保值增值承担责任。
综上所述，这种三个层次的国有资产管理与运营新体制在宏观层次上能实现政府的社会经济管理者职能与国有资产所有者职能的分离，在中间层次上能实现国有资产监督管理职能与国有资产运营职能的分离，在微观层次上能实现国有资产终极所有权与法人财产权的分离。这一新体制通过层层授权，建立责任制度，能够解决国有资产责任者缺位的问题，能够实现在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、完善宏观调控权的改革要求，能够为国有企业建立符合社会主义市场经济要求的现代企业制度（包括建立规范有效的法人治理结构）提供体制保证。
但是也有不少经济学家对这种国有资产管理与运营新体制所能发挥的作用持怀疑态度。美国斯坦福大学经济系的青木昌彦、钱颖一教授认为，“这种体制只会重现那种过多行政干预的机制。因为在转轨过程中资本市场的功能是不完善的，由于控股公司的业绩无法用诸如其证券价格等宏观标准来衡量，因而母控股公司对子控股公司的评估不可避免地带有随意性。另一方面，由于控股公司远离市场，很难得到有关企业的有经济价值的信息，因此会产生无效率。再者，从动态的角度考虑，控股公司的经理人员可能会抑制将来必要的进一步改革，因此这一结构可能会变得十分僵化。”〔3 〕吴敬琏教授在评议世界银行《改善国有企业的经营——最近的国际经验》一文时也对这种体制的效率提出了质疑：“诸如世行的论文所说。多层级控股公司结构的效率性质是值得怀疑的；在资本市场尚不发达的条件下，国家对控股公司的经营绩效很难有客观的评价，多层次控股公司很容易因内部人控制失控而发生低效率。”〔4 〕北京大学中国经济研究中心的张维迎教授更是对这种新体制持基本否定态度，他认为这种体制第一个问题是它不能保证将那些真正有才能的人选择到经营岗位；第二个问题是它不能真正解决国有资产的保值增值，第三个问题是国家作为股东也不能真正解决政企不分；第四个更为严重的问题是在无法对国有资产经营者产权交易行为实施有效的监督。〔5〕这些怀疑、甚至是否定性观点的提出， 无疑也是有其充分理由的，无论其正确与否，它们都将为建立我国国有资产管理与运营新体制提供十分有益的启示，并对这一新体制进行客观、全面、科学的评价。
注释：
〔1〕银温泉：《改革》，1996年第2期
〔2〕张翼湘：《经济日报》，1996年5月31日第5版。
〔3〕参见青木昌彦、钱颖一：《转轨经济中的公司治理结构》，中国经济出版社，1995年4月第1版。
〔4 〕吴敬琏：《改善国有企业经营之我见——评世界银行〈改善国有企业的经营——最近的国际经验〉一文》，《现代企业导刊》，1995年第16期。
〔5〕参见林毅夫、张维迎：《国有企业改革出路何在》， 《现代企业导刊》，1995年第19期。
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