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［中图分类号］F08:G40-054 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-0209(2007)05-0117-07
一、义务教育贫困学生资助问题的产生
2006年9月《义务教育法》修改前①，我国实施收费的义务教育制度，大量贫困学生因为负担不起入学费用而失学，产生了贫困学生的资助问题。
（一）收费的义务教育制度导致贫困家庭教育负担沉重
《义务教育法》规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”，但对杂费没有作任何规定。由于学校经费不足，免收学费的规定事实上无法实行。《义务教育法》刚颁布，1986年9月国务院马上转发了原国家教委等四部委《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》，该意见虽然重申义务教育阶段免收学费，但同时提出“有条件的地方可以免收杂费”，实际上是允许学校向学生收取杂费。在原国家教委1992年发布的《义务教育法实施细则》中，不再提免收学费，而作出了“实施义务教育的学校可以收取杂费”的规定。各省、市、自治区制定的实施《义务教育法》的条例、办法中，基本体现了《义务教育法实施细则》中对学费问题的规定，有的同时规定免收学费和收取杂费，有的不提免收学费，只提收取杂费。在法律和有关政府文件中，没有对学费和杂费进行界定，没有对它们的区别作出过说明。因此，杂费实际上就是学费。实际上，《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》、《义务教育法实施细则》对《义务教育法》不收学费的规定作了修改，形成了收费的义务教育制度。
除了是否向学生收费外，各级政府如何分担义务教育经费，是义务教育财政制度的重要内容。《义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”但对不同层级的政府如何分担义务教育经费，没有具体规定。各级政府之间展开了近20年的博弈。在中国的行政体制下，上级政府具有地位优势，结果中央政府将义务教育财政责任转移到地方政府，省级政府将责任转移给区县。在农村，责任最终被转移到了最基层的乡镇一级。
然而，这种以乡镇为主的农村义务教育财政制度，是一种违反财力与责任匹配原则的财政制度。中央和省级政府掌握了主要财力但不举办义务教育，基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县级和乡镇政府财力薄弱，却承担举办义务教育的重任，负担绝大部分义务教育经费。这种纵向不平衡与横向不平衡共存的状况，必须通过转移支付来改变，但中国的财政转移支付却偏向发达地区②，结果，大多数乡镇政府根本没有财力举办义务教育，无法满足学校基本经费需求。为了生存，学校必须通过收费来维持运转并取得了政府对增加收费的支持或默认，义务教育财政困难被转移到学生家长身上，使得农村学生家庭教育负担沉重，贫困家庭难以承受。国家统计局农村社会经济调查总队对西部11个省、市、自治区的抽样调查发现，2002年六个省份农户的文化教育娱乐支出（主要是教育支出）成为除食物支出外的第二大支出项目，大于衣着、住房等生活必需品支出[1](P150)。笔者参与的 2001年对甘肃农村贫困户的调查表明，教育支出占到了家庭纯收入的20.4%，其中相当一部分家庭只能通过向亲戚朋友借款来负担子女上学费用。
（二）家庭经济困难导致大量义务教育学生失学
如果存在完善的贫困学生资助制度，即使学校收费，也不至于导致大量义务教育贫困学生失学。但由于没有及时建立贫困学生资助制度，出现了大量贫困学生失学的现象。
在义务教育阶段，对儿童入学作出决策的是家长而非儿童本人。家长在作出儿童教育决策时，是从家庭效用最大化出发的。在家庭的效用函数中，儿童教育的收益主要是未来收入的提高，成本是现期的货币支出和放弃的儿童劳动收入③。增加儿童的教育支出，就减少了当期可用于消费、生产和投资的资金。贫困家庭的货币收入很少，无储蓄可以动用，也难以获得信贷资金，面临很紧的预算约束。将稀缺的货币资金用于子女教育，机会成本非常高。因此，对贫困家庭来说，即使预期到让子女上学是家庭最好的一项投资，但当入学成本偏高又无法得到必要的资助时，让子女失学则是无奈却理性的选择④。
1994-1995年，国家教育发展研究中心进行了一项覆盖全国12个省、区179个县近7500万人的大型义务教育调查，发现在贫困地区，有44%的初中生和47%的小学生是因为家庭经济困难而失学。另外，有52%的被调查校长认为儿童未入学可归因于家庭经济困难，有49%的被调查家长认为子女辍学是因为家庭经济困难和学校收费高[2] (P155-157)。1997年，美国密西根大学教授Brown和Park对分布在中国六个省的六个国家级贫困县进行了抽样调查，发现家庭贫困导致更高的儿童辍学率。他们的计量表明，由于贫困和信贷限制，贫困家庭子女辍学的概率是非贫困家庭的三倍[3]。国家统计局农村经济社会调查总队2000年对国家级贫困县43101名学龄儿童进行调查，发现学费过高和家庭贫困是导致儿童失学的最重要因素（占52.7%）[4](P123)。2001年我们参与的英国政府海外发展部和甘肃省教育厅资助的“教育成本分担”调查发现，贫困地区家庭收入水平与儿童辍学存在显著的负相关关系。我们一共调查了100个家庭。在收入较低的50个家庭中，约30%的家庭有子女辍学；在收入相对较高的另外50个家庭中，只有约 19%的家庭有子女辍学。2004年我们对中部地区一所初中辍学儿童的家长进行了访问，51%的家长将“家庭经济困难，无钱交费”列为子女辍学的原因。
由于家庭贫困，无力负担入学费用，义务教育儿童失学问题非常严重，这成为普及义务教育的最大障碍。根据2000年人口普查数据和教育统计数据计算，2000年全国小学阶段失学人数约354万人，初中阶段失学人数约734万人。东北师范大学农村教育研究所对吉林某县的调查发现，2000级初中学生平均辍学率为48.5%[5](P5)。上海财经大学公共政策研究中心对河南商丘市的两所农村初中的调查发现，2000年入学的学生到2003年分别流失了53%和52%[6](P236-237)。
当家庭因经济困难而让子女放弃接受更多教育时，就会导致教育投资不足，而教育具有巨大的外部性，个体教育投资不足将使整个社会受损，因此需要政府给予贫困家庭直接的经济资助。Carneiro和Heckman在对美国长达50年的数据进行经验分析后得出结论：家庭经济条件对子女教育形成的信贷约束是长期的，即对子女在整个成长期间的认知能力、非认知能力和学术倾向等方面的发展都有影响。因此，政府的资助应从较低教育阶段就开始，如果仅仅依靠较高阶段的教育资助，如只对贫困大学生进行资助，将使最需要资助的那部分贫困家庭子女丧失接受较高教育的机会，从而无法获得资助[7]。
二、义务教育贫困学生资助制度建设的进展
（一）基本空白期：1986-1996年
《义务教育法》对贫困学生资助作出了原则规定：“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”该规定虽然因为没有指明“国家”是哪级政府而显得空洞，也没有给贫困学生带来多少实际的资助款项，但还是对贫困儿童的资助表示了一种积极态度。然而， 1992年的《义务教育法实施细则》对资助态度不是很积极。该细则对贫困家庭减免杂费的规定是：“对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费。”对享受助学金学生的范围限定很严格：“依照义务教育法第十条第二款规定享受助学金的贫困学生是指：初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生，少数民族聚居地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生。”上述规定把非少数民族聚居地区、非经济困难地区、非边远地区的贫困小学生排除在享受助学金的范围之外。这一细则实际上仍比较空泛，例如没有规定享受助学金的贫困标准，没有规定助学金标准、甚至没有规定助学金的资金来源，而且把中央政府的责任完全推脱：“实行助学金制度的具体办法，由省级人民政府规定。”1995年，原国家教委和财政部发布《关于健全中小学学生助学金制度的通知》，要求各地方政府健全助学金制度。但这个通知与《义务教育法实施细则》的相关规定没什么区别，只是在资金来源上指示各地“按照财政体制和教育管理体制，实行分级管理分级负担”，对中央政府承担何种财政责任还是未提及。
在实施《义务教育法》的地方性法规中，对贫困儿童资助的规定也很空泛。例如，《河北省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》对贫困儿童资助只提到：“对烈士子女或家庭经济有特殊困难的学生可以酌情减收或免收杂费”。至于如何确定“家庭经济有特殊困难”，资金由谁承担，谁负责实施，都没有提及，是一个无法操作的规定。《宁夏回族自治区义务教育条例》提出，对由自治区政府批准设立的寄宿制回民中小学接受义务教育的学生、家庭经济特别困难的学生和残疾学生减收或免收杂费。但对经费来源和如何实施，也没有提出具体措施。
由于制度的近乎空白，这一期间政府提供的义务教育资助资金微乎其微。1996年各级政府提供的义务教育奖、助学金总额为3.55亿元，其中初中为1.18亿元，生均2.37元；小学0.4亿元，生均0.3元⑤。
（二）缓慢进展期：1997-2002年
20世纪90年代后期，义务教育阶段学杂费、书本费以及各种乱收费不断增加，儿童因贫困而失学的问题逐渐突出。“希望工程”、“春蕾计划”等民间半民间资助义务教育儿童入学的项目相继出现，社会舆论对儿童失学有了更多关注。这一时期，我国加入了《经济、社会和文化权利国际公约》等国际公约，签署了《世界全民教育宣言》等国际文件，中国政府向全世界作出了保护公民教育机会均等的承诺。在这一背景下，义务教育贫困学生资助制度建设有了一些进展。
1997年10月，原国家教委和财政部制定《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》，中央政府开始在财政上直接拨款资助贫困儿童入学。该办法规定，“九五”期间，中央政府拨款1.3亿元，设立“国家贫困地区义务教育助学金”，补助部分国家级贫困县农村贫困儿童的杂费和课本费。这一办法与以前的几个文件相比，具有一些实质性内容：规定了受助条件、补助标准、补助用途、评定办法、组织实施主体、资金拨付程序、监督审计要求等。该文件再次要求各地拨款，建立助学金制度。另外，这一办法更加重视资助贫困小学生，明确提出要优先安排对小学阶段贫困生的资助。
2001年5月发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，各级政府要完善并落实中小学助学金制度，采取减免杂费、书本费、补助寄宿费（“两免一补”）等办法减轻贫困学生的负担；从 2001年开始对贫困地区贫困家庭的中小学生进行免费提供教科书制度试点。这一决定奠定了义务教育“两免一补”的资助框架。为了落实国务院的决定，教育部、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室2001年9月联合发布《关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》。该通知除重申中央政府设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款外，还要求按照财政体制和教育管理体制，实行以地方为主、分级管理、分级负担的办法，主要从各级财政安排的教育事业费中统筹解决资助资金。
新世纪开始后，部分地方政府对义务教育贫困学生资助问题的态度也发生了积极的变化。云南省2000年开始对25个边境县市的边境沿线行政村小学及其以下学校1-6年级的12万名在校学生实施免教科书费、杂费、文具费的“三免费”教育，所需经费由省级财政负担。免费经费按每生每年 150元划拨到县，具体工作由县级负责。广东省从 2001年秋季开始，对农村年人均纯收入1500元以下的贫困家庭接受义务教育的子女，免收书费和杂费，其经费全部由省财政负担。每年资助的学生约100万。
这一时期义务教育贫困学生资助制度建设的进展，主要体现在中央政府开始承担资助责任，提出了“两免一补”的资助模式，一些地方政府开始探索建立本地的资助制度。但是存在的问题是，还没有提出资助的目标，没有解决资助资金的分担问题，资助规模还比较小。例如，2002年各级政府提供的义务教育奖、助学金总额为6.85亿元，其中初中为2.93亿元，生均4.4元；小学3.92亿元，生均3.2元⑥。
（三）快速推进期：2003-2006年
本世纪初，我国经济高速增长过程中出现的城市贫困群体急剧扩大、农民收入增长缓慢等社会问题日益突出，公众和舆论对社会公平的呼声强烈。 2002年10月中共十六大后，新一届领导集体提出“以人为本”的执政理念和建设社会主义和谐社会的发展思路，农村发展和农民福利等社会公平问题成为社会热点。正是在这一背景下，义务教育贫困学生资助制度的建设快速推进。
2003年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》。明确提出要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利。特别重要的是，提出了到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学的重要目标。为了落实国务院的上述规定，财政部、教育部2004年2月制定《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》，进一步明确资助对象，提出了“两免一补”资金分担办法：中央财政设立专项资金，主要为中西部部分农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免费提供教科书，地方各级政府应同时承担对家庭经济困难学生免除杂费和补助寄宿生生活费的责任。该办法还对中央资金的分配和管理作出了规定。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》及相关实施文件的发布，是义务教育贫困学生资助制度建设取得突破性进展的标志。
2005年12月，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出从2006年春季学期开学起到2007年，分年度、分地区逐步实施全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费的工作，并重新调整了资金负担责任：免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。通知还提出，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。这一文件初步解决了资助目标、资助对象、资金分担和管理、组织运作等核心问题，标志着我国义务教育贫困学生资助制度的基本形成。 2006年9月，修改后的《义务教育法》开始实施。该法明确规定，义务教育不收学费、杂费，各级政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费，这就以法律的形式规定我国实行免费的义务教育制度，并对已基本形成的义务教育贫困学生资助制度进行了法律确认。
2003年以来，我国义务教育贫困学生资助制度建设快速推进并基本成型，资助资金和资助面也迅速增大。2003年政府义务教育奖、助学金为 8.88亿元，2004年为13.2亿元。2005年仅“两免一补”资金就达到72亿元，享受免费教科书学生达到3400万人，享受免杂费资助的学生达3100多万人，享受寄宿生生活补助的学生近600万人⑦。
三、义务教育贫困学生资助制度存在的问题与相应对策
（一）现行义务教育贫困学生资助制度存在的问题
1.覆盖面偏小，部分贫困义务教育学生还难以享受资助
尽管2005年国务院的通知规定，进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。但从我们的调查和各地披露的情况看，从农村进入城市的流动儿童大多数没有享受到资助。虽然有关的资助制度没有排除在民办学校就读的学生享受资助，但多数地区将资助限定在公立学校就学的学生。在民办学校，甚至在民工子弟学校就读的学生，大多数没有享受到资助。即使在农村学校，免费教科书和贫困寄宿生生活补助的覆盖面也远远小于实际需要。据湖南省龙山县教育部门调查核实，2005年秋季该县义务教育贫困学生有35546人，但免收教科书费的指标只有30700人，尚有4846名贫困学生不能获得免费教科书；贫困寄宿生超过12000人，只有8000名获得生活补助，还有超过4000人没有获得生活补助⑧。
2.贫困寄宿生生活补助资金没有保障
在现行制度规定中，中央政府承担了中西部地区全部的免教科书经费和大部分免杂费经费，地方政府负担贫困寄宿生生活补助经费，但对于由哪一级政府负担贫困寄宿生生活补助经费没有明确规定，多数省份规定由县级政府负担。然而，由于各种原因，很多县级政府没有安排必要的资金用于贫困寄宿生生活补助。国家教育督导团“两免一补”工作专项督导检查也发现，省级财政承担的寄宿学生的生活补助资金基本落实，市（州）县两级政府虽然采取了一些措施，但限于财政困难，寄宿生的生活补助资金不能完全落实⑨。贫困寄宿生生活补助资金没有保障，不但导致上述贫困寄宿生生活补助覆盖面偏小，而且资助标准严重偏低，失去了资助的意义。如湖南龙山县的补助标准是每人每学期50元，而寄宿生在校生活费每月至少要100元，一学期50元的补助根本不能解决贫困寄宿学生的生活困难问题。
3.贫困生甄别困难，学校工作压力大
由于只有一部分贫困学生能获得免费教科书和生活补贴，就产生了甄别贫困生的问题。虽然各地都规定了本地的贫困标准，如农户人均年纯收入627元、869元等⑩。但因为农户没有收入记录，得不到人均纯收入数据，贫困线实际上失去了甄别作用。在同一个村或同一个班级里，家庭之间收入差别并不明显，特别是在偏远的贫困地区，大部分家庭处于贫困状态，对受助学生的确定难度很大。
现行制度规定，乡镇、村委会、学校共同参与资助工作，确定资助名单。在实际操作中，省级政府将资助名额分配到县，县分配到乡镇或学校，然后通过学校老师的走访和村委会的协助来确定资助名单。教师要利用节假日和夜晚走村串户调查学生家庭生活情况，发放、回收、填写资助申请表、登记表。学校既要核实名单、数据，审核评定，又要公示信息，上报材料，保管档案。工作程序繁琐复杂，消耗了大量人力、物力和时间。由于指标有限，家庭条件相似的学生，有的得到资助，有的却没有得到资助，容易造成没有享受资助的学生家长的不满，有的家长把怨气发在学校或教师身上，给学校造成很大的压力，影响正常的教学秩序。
4.受助学生承受心理压力，部分贫困学生失去资助
现行制度规定，得到免费教科书和生活费补助的贫困学生名单要在学校和乡镇、村公布，要在免费教科书扉页上加盖“本书由国家免费提供”印章。这些做法对一些受助学生产生了伤害。调查发现，一些贫困学生感到公布名单，在教科书扉页上加盖“本书由国家免费提供”印章，伤害了他们的自尊心。于是，虽然有些家庭的确困难，却不愿提出申请，放弃资助。
（二）完善义务教育贫困学生资助制度的对策
1.将流动儿童和民办学校学生纳入资助范围
现在流动到城市上学的农村义务教育儿童有近千万人，还有相当数量的农村儿童在当地民办学校读书，将他们排除在资助范围之外是很不合理的。应该落实国务院的规定，将其全部纳入资助范围。流动儿童得不到资助的主要障碍，是上级政府在分配各地的资助资金时，只按户籍学生分配，没有考虑到流动学生的需要，流入地政府不愿意承担非户籍学生的资助资金。可以根据学生流动范围进行资助资金的转移支付，对于跨省流动的学生，中央政府应根据各地流入学生数负担其全部资助资金；省内流动的，省政府负担资助资金。对于在当地民办学校上学的农村学生，应按照农村公立学校的标准享受资助。
2.全部免除农村义务教育学生教科书费
现行制度只免除贫困学生的教科书费，产生了甄别困难、管理工作量大、影响学校正常教学的问题。如果免除全部农村义务教育学生的教科书费，上述问题可以得到解决。按最宽的口径，2005年我国农村义务教育小学生为9134万人，初中生为 5136万人。现行制度已经免除了3400万学生的教科书费(11)。按小学每生教科书费一年90元、初中每生160元计算，免除全部农村义务教育学生教科书费，每年增加资助资金不到125亿元，中央和东部发达地区财政是完全可以承担的。
3.完善资金分担办法，提高贫困寄宿生生活补助标准
现行制度没有明确贫困寄宿生生活补助资金的来源，导致资助资金无法落实，资助面小，标准严重偏低。相对于免杂费和教科书费，贫困寄宿生生活补助资金需求较少，省级政府完全可以承担。应明确规定由省级政府负担贫困寄宿生生活补助资金。在落实资金来源的基础上，应该按照贫困寄宿生的实际人数进行资助。根据寄宿生最低生活费需求和家庭负担程度，确定相应的补助标准，改进目前补助标准严重偏低的状况。
4.简化资助管理工作，减少受助学生的心理伤害
不管是否全面免教科书费，现行的在免费教科书扉页上加盖“本书由国家免费提供”印章的做法都应该废止。这一做法既伤害受助学生的自尊心，又增加工作量。应该改进受助学生的公示方式。公示的目的是让公众判断受助学生家庭是否贫困，获得资助是否合理。现行的做法是在学校和乡镇或村里同时公示。在学校公示对部分受助学生心理伤害较大，而学校其他学生并不一定了解受助学生的家庭经济状况。可以考虑只在受助学生所在的村进行公示，这样既达到了监督的目的，又大大减少了对受助学生的伤害。
［收稿日期］2006-12-11
注释：
①下文论及《义务教育法》的问题，除特别说明外，都是指修改前。
②按财政部的数据计算，1999年，除西藏、青海外，得到中央政府财政转移支付最多的三个地区是：上海（人均1363元）、北京（757元）、天津（711元），最少的三个地区是：山东（190元）、安徽（202元）、河南（203元）。见王善迈、袁连生主编：《2001年中国教育发展报告》，北京师范大学出版社2002年版，第29页。
③虽然法律禁止义务教育学龄儿童进入劳动力市场，但在发展中国家，实际执法不严，加上家庭自我雇佣，儿童还是有经济收入的。
④失学包括不入学和辍学（入学后退学）两种状况。
⑤本文引用的教育经费数据如果没有注明，均来自中国统计出版社历年出版的《教育经费统计年鉴》。
⑥参见教育部财务司、国家统计局人口和社会科技司编：《中国教育经费统计年鉴—2003》，中国统计出版社2004年版，第9页。生均资助额根据资助总额和当年学生人数计算得到。
⑦参见教育部：《2005年“两免一补”工作成效显著》，http://202.205.177.12/edoas/website18/info19382.htm。
⑧参见国家统计局湖南调查总队：《湖南春季“两免一补”基本落实政策力度还需加大》，http://www.jx.stats.gov.cn/tjfx/yjck/200603080022.htm。
⑨参见国家教育督导团对黑龙江等六省“两免一补”工作专项督导检查公报，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info19041.htm。
⑩国家统计局根据全国农村住户调查数据和人体最低营养标准以及食品支出与非食品支出的比例，确定每年我国农村绝对贫困线和低收入线。2002年农村绝对贫困线是人均年纯收入627元，低收入线是869元。见国家统计局农村社会经济调查总队编：《2003中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2003年版，第9页。很多地方参照国家统计局的贫困线和低收入线作为本地的贫困标准。
(11)由于无法得到农村学生统计数据，计算时取最大口径，即将包括县城在内的县及以下全部学生数作为农村学生数，并假定2005年得到免费教科书的3400万学生在小学和初中的分布比例与全部农村学生比例相同。