浅谈分税制条件下预算外资金的发展趋向，本文主要内容关键词为：分税制论文,条件下论文,浅谈论文,预算外资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算外资金与地方政府有着密切的关系，一方面，地方政府行为是促进预算外资金迅速发展的一个重要因素；另一方面，预算外资金作为地方政府可支配的机动财力，有利于地方社会经济的发展。在社会主义市场经济体制下，预算外资金的内容和本质都将发生根本性的变化，预算外资金与地方政府的关系也会有重大的调整。
改革开放以来，预算外资金的内容和规模都有了较大的发展，特别是近几年，预算外资金已与预算内资金“并驾齐驱”，甚至还超过了预算内资金的规模。以梧州市为例，1990～1992年，预算外资金收入共56659万元，相当于同期预算内收入的113.76%，主要用于：支持城市基础设施建设3232万元，占同期预算外资金支出的5.45%；支持各项事业发展6051万元，占10.21%；帮助解决企业流动资金紧缺9294万元，占15.67%；改善职工生活12500万元，占21.08%；企业固定资产投资支出及设备更新支出23853万元，占40.23%。可见，预算外资金对加快地方经济和各项事业的发展、支持企业发展生产、提高职工生活水平等方面，都有着重要的作用。
一、地方政府行为促进了预算外资金的发展
在预算外资金的发展中，地方政府行为起着重要的作用，可以讲，代表着地方经济利益的地方政府行为是促进预算外资金迅速发展的主要因素。
首先，地方相对独立的经济利益是预算外资金存在和发展的前提。改革开放以来，推动地方经济发展已成为地方政府的主要工作，但由于在计划管理的条件下，地方财政收入和支出的范围都有明确的规定，地方政府对地方财力的调度缺乏必要的灵活性，加上地方预算资金不足，难以适应地方经济和各项事业快速发展的需要。因此，地方政府迫切要求在地方财政预算之外能存在一块可以由地方政府支配，能灵活地用于发展地方社会经济的机动财力。
其次，放权让利、放水养鱼等地方政策的实施促进了预算外资金的发展。为了鼓励企业发展生产、提高效益，国家特别是地方政府采取了一系列放权让利、放水养鱼的政策，如推行承包经营责任制、扩大企业利润留成比例等，企业留利形成的各项基金的规模不断扩大。同时，通过改革国家与企业的分配关系，使一部分预算内资金向预算外资金转化，如折旧基金不再由财政集中，留给企业自主使用，对企业实行利润上缴包干等，促进了企业预算外资金的发展。
此外，创收活动的开展，扩大了预算外资金的来源和规模。由于预算内资金的紧缺，为了加快各项事业的发展，国家和地方政府、地方财政部门都鼓励有条件的行政事业单位开展创收活动。通过创收，一方面调动了有关单位发展事业的积极性，照顾了这些单位的利益，另一方面，这些单位利用创收收入解决部分经费开支的来源，在一定程度上减轻了财政负担。
地方政府行为对预算外资金发展的影响是多方面的，其中最直接的是地方政府开征各种建设基金，如城市基础设施建设基金以及其他专项建设基金，直接扩大了预算外资金的规模。同样地，地方政府可以通过各种不同的行为，直接或间接地调节地方预算外资金的规模和结构，从而使预算外资金的发展与地方社会经济发展战略的要求相适应，缓解地方建设资金的不足，促进地方社会经济的快速发展。
二、预算外资金对地方社会经济发展的作用
由于地方政府行为与预算外资金的发展有着密切的联系，因而在地方政府组织地方经济发展、促进社会事业发展等方面，预算外资金都起着重要的作用。
（一）预算外资金是地方基础设施建设的重要资金来源。由于预算内资金紧缺，加上银行资金受信贷规模和项目效益等因素的制约，预算外资金已成为地方基础设施建设的一个重要的资金来源。如很多城市开征的城市基础设施建设基金以及其他专项建设基金，这些基金大多是用于城市基础设施建设的发展，在一定程度上缓解了地方基础设施建设资金不足的矛盾，有力地促进了地方经济的发展。
（二）预算外资金是改善事业发展条件、促进各项事业发展的重要力量。预算外资金是各部门和单位自行提留、自主使用的专项资金，能充分地调动事业单位增加收入、促进事业发展的积极性。从梧州市的实践情况看，较为成功的是文化事业单位在财政等部门的支持下，通过开展“以文补文”活动，走“创收——弥补事业经费不足——促进事业发展”的道路，既解决了事业发展经费不足的问题，又繁荣了文化事业。
（三）预算外资金是提高职工生活水平的重要渠道。预算外资金除了弥补单位经费不足外，其中还有一个很重要的作用是办集体福利，提高职工的生活水平，从而稳定职工队伍，有利于社会经济的发展。
（四）预算外资金是地方政府调控地方经济发展的一个有力手段。一方面，地方政府可以通过开征城市建设或调节基金，允许某些部门或单位收费等，来加快地方重点产业和项目的发展；另一方面，由于预算外资金大多实行“财政专户储存”的管理办法，地方政府还可以通过地方财政部门，在不改变预算外资金所有权的前提下，利用专户储存的时间差，灵活地支持地方重点项目的建设。从而协调地方经济发展的比例速度，使地方经济的发展尽可能符合地方政府的目标，实现地方社会经济发展的战略。
但是，由于预算外资金与各部门、各单位的经济利益紧密联系，在实际工作中，预算外资金的筹集和使用也出现了一些值得注意的问题。在筹集方面，最突出的问题是巧立名目乱收费，不少部门和单位为了自己的经济利益，不顾规定和影响，巧立各种名目，乱收滥收，加重了社会的负担，引起了社会的不良反应；在使用方面，由于缺乏有效的监督和引导，很多预算外资金不按规定的用途使用，甚至擅自提高消费性支出的比例，乱发奖金福利。这些混乱现象的存在，既影响了预算外资金的使用效益，也有悖于地方政府鼓励预算外资金发展的初衷，在一定程度上影响了地方社会经济整体发展的效益和目标的实现。
因此，在实际工作中，必须重视预算外资金的总量和结构要合理的问题。在总量上，要充分考虑社会的承受能力，特别是行政事业性的“无偿收费”，如果超过了必要的“度”，对社会经济的危害很大；在结构上，既要与社会经济发展规划相配合，又要与地方发展的实际情况相适应。总之，要加强监督和引导，根据实际情况及时采取有效的措施，协调好预算外资金与地方社会经济发展的关系。
三、分税制条件下预算外资金的发展趋向
应该讲，目前地方政府与预算外资金的这种过于紧密的关系是不规范的，与社会主义市场经济中经济运行机制是不相适应的。特别是预算外资金来源渠道的随意性和利益关系的不确定性，将随着市场经济体制的建立而发生根本性的改变。
随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，特别是政府直接管理、过多地干预经济的职能的弱化乃至消失，预算外资金将失去其存在的意义，地方政府将不能再把预算外资金视作自己的机动财力，进行直接的资金调度，地方政府对地方经济的调节只能依靠财政预算资金和各种产业政策，运用各种经济杠杆进行间接调控。
预算外资金存在的主要原因是由于预算管理权限的限制，特别是上下级预算内财力的划分存在着不确定性。地方政府为了能获得更多的可支配财力，减少预算内财力上划的可能性，主观上希望压低预算内收支的增长，而实行“藏富于企业、藏富于民”的政策，把不少应当纳入预算内管理的资金放到预算之外，甚至将部分预算内收入转移到预算外去。最明显的是大部分的行政事业收费，从本质上讲这部分收入是凭借特定的政府行为取得的，属于赋税和规费的范围，是应该纳入财政预算内管理的。但目前这部分收入大多是划为预算外，由各部门和单位自行管理。这种做法尽管在一定程度上方便了地方政府在资金上的调度，促进地方经济和各项事业的发展，但从另一个角度看，这部分资金的预算计划之外运行，也就在一定程度上逃避和脱离了财政等管理部门的有效管理和监督。不仅在使用上出现了混乱的现象，还导致了部分财政收入的流失，降低了国家资金的整体使用效益。这些情况对地方社会经济的发展也是不利的。
在社会主义市场经济体制确立后，特别是分税制财政管理体制的实施和复式预算的推行，地方政府希望通过扩大预算外资金来扩大地方可支配财力、从而加快地方经济发展的内在动力基本消失。相反地，由于各级政府的事权和财权已清楚地划分，上下级预算内财力的划分也已经明确，为了减少财力流失，加强对地方资金的使用监督，提高资金的整体使用效率，地方政府会要求把原来的预算外资金纳入预算内管理。由于预算外资金的内涵和本质都发生了根本性的变化，预算外资金作为独立于财政预算之外的机动财力将不再存在，原来按部门划分为财政、行政事业单位、国有企业及主管部门的这三块预算外资金，或纳入预算内管理，或不再属于财政性资金。
由财政部门管理的预算外资金，是由财政部门直接支配的财力，其使用具有较强的专用性和计划性。从目前实际使用的情况看，已与预算内资金无异。实行分税制分级财政管理体制后，这部分资金是地方财政的固定收入，应纳入预算内管理，实质上已转变为预算内资金。
行政事业单位的预算内资金，主要包括行政性收费和事业性收入。其中行政性收费和部分与政府行为密切相关的事业性收入，应纳入预算内进行管理；而与政府职能无关的那部分事业性收入，随着政府职能的转变和明确，这些事业单位的性质将转为企业，其收入也应转变成企业收入，属于企业自行管理的资金。
国有企业及主管部门的预算外资金，随着企业产权关系的明确和企业自主权的扩大进行分流，属于国家产权的，由国有资产管理部门进行管理，其收益应纳入建设性预算；属于企业产权的，则由企业自主使用。
这些预算外资金转变性质，纳入预算内管理后，将通过预算的渠道，更规范、更有效地为地方政府的目标服务，对地方经济的发展将起到更大的促进作用。
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