论现代社会保障制度及其体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】作为市场经济产物的社会保障制度，既是大型的社会福利工程，也是重要的社会安全制度，对经济发展和社会进步有巨大促进作用，我们必须大力加强社会保障体系建设，同时搞好社会保障体系的配套改革。
【关键词】社会保障 社会保障制度 社会保障体制改革
社会保障是现代市场经济发展的产物，是一项非常重要的社会安全制度，对社会进步与经济发展起着很大的促进作用。从英国伊丽莎白女王1834年颁布《新济贫法》作为萌芽阶段开始，迄今不过160 年的历史，而世界上已有142 个国家（或地区）建立了类型不同和项目有别的社会保障制度，完全空白的国家只有少数几个。可以说，社会保障已成为一种国际惯例。本文拟从现代社会保障制度的性质与作用等几个方面来谈谈我国社会保障体制改革中的有关问题。
一、社会保障制度是一项权利与义务对等的大型社会福利工程
所谓社会保障（英语为“SOCIAL SECURITY”， 直译为“社会安全”），指国家依据一定的法律和法规，在劳动者或全体社会成员因年老、疾病、丧失劳动能力以及其他社会诸项困难时，向其提供基本生活保障或帮助而建立的一种社会制度，是一个多维的概念。第一，它是一个政治的概念，反映了一定社会的政治制度特征；第二，它还是一个经济概念，从经济上满足所有社会被保障者的生活需求。
1.社会保障制度的基本内容
社会保障制度经历了以社会救济为萌芽形式、社会保险为基本内容、社会福利是其完成形式以及医疗保健服务普遍化等四个阶段后，其内容日渐丰富起来。一般而言，社会保障制度包括社会保险、社会救助、社会福利等三个部分。
⑴社会保险。指劳动者及其家属由于生育、年老、疾病、工伤等原因而丧失劳动能力或失业，从而失去生活来源时，根据立法享受的、由社会提供必要物质帮助的社会保险制度。主要包括：养老保险，即对因年老丧失劳动能力的劳动者，在养老期间给予养老金、医疗待遇及生活方面的照顾等；生育和疾病保险，即对因生育而中断劳动和因患病而暂时丧失劳动能力者，给予其生育和患病期间的收入补助和医疗保险待遇；失业保险，即对因失业中断工作的劳动者，给予基本的生活费、医疗费，并为他们提供转业培训和职业介绍等服务。
一般而言，社会保险和社会保障是一个既相区别又相联系的范畴，决不是等同的概念。两者的区别在于，社会保障的范围要比社会保险大得多，社会保险只不过是其中的一个基本组成部分。
⑵社会救助。即劳动者在其不能维持最低限度的生活水平时，根据有关法律规定，有权要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助的一种社会保障制度。例如，我国宪法第45条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力。”它是一种公民应享受的基本权利，其目标是克服贫困。由于现实生活中的贫困现象基本上可分为遭受自然灾害造成的贫困、职业竞争失败造成的贫困、个人生理原因造成的贫困和个人能力原因造成的贫困等四类，因此，社会救助一般包括自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等项目。
⑶社会福利。即由国家或社会为立法或政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。它偏重于提供福利设施和福利服务，不带任何前提条件地给予每一位符合规定的公民，囊括了除社会保险、社会救助之外的其他所有社会保障内容。例如，我国城镇职工和居民所享受的物价补贴等，就是一种社会福利。
概而言之，现代社会保障制度是以社会保险为基础，社会救助和社会福利为补充，构造一个多层次、多渠道、多形式的网状体系，充分提高社会劳动者的福利水平，成为现代经济社会的一种重要的“稳定器”、“减震器”。
2.社会保障制度是一种社会福利
社会保障由国家来主办，为了补偿现代社会中被削弱的家庭保障功能，是家庭保障逐渐解体的结果。当劳动者保障由分散走向集中，由家庭走向社会时，国家作为全社会的总代表，责无旁贷地担当起组织劳动者保障的责任。当然，这个转变不是偶然的，它深刻地反映了由小生产向社会化大生产飞跃的实质，体现了经济发展的内在要求。所以，社会保障带有社会性的特点。
社会保障的主要目的，是在社会劳动者面临生、老、病、死等诸方面困难时向其提供帮助，尽可能实现“孤老有所养，伤病有所医”，因此，其本质是一种社会福利事业。
3.社会保障制度是一项权利与义务对等的事业
劳动者保障是所有的社会都面临的一个问题，是社会再生产的一种运行费用。马克思在《哥达纲领批判》中提到的六项“扣除”，其中“为丧失劳动能力者等设立的基金”就是指社会用于劳动者保障上的费用。无论是家庭保障，还是社会保障，其费用是真实存在的。就社会保障而言，虽然经办主体由家庭变为国家，但其费用负担是不可能转移的，以个体劳动者付费为前提，因此，社会保障制度体现了权利与义务对等的特点。
4.社会保障制度是一项社会共济性事业
社会保障虽然贯彻了权利与义务对等的原则，但是，就劳动者个人而言，这并不意味着所享受权利与应承担的义务恰好相等，否则，对劳动者来说，社会保障和家庭保障没有两样，也就不具备存在的必要性。事实上，以国家为主体的社会保障制度集中了全社会成员的一部分财力，仅对部分社会成员提供帮助（每一时点上肯定只有少数人处于需要救济的境地），共济性很强，大大增强了劳动者个人抵御未来风险的能力，从而增加了社会稳定性。特别是在市场经济条件下，劳动者面临的风险大大增加（甚至是生存风险），如果单纯依靠个人或家庭的自我保障，那么，一旦风险发生，个人或家庭将难以抵御。所以，社会保障制度得以普遍推行的原因，正在于此。
二、社会保障制度是市场经济国家用以调控经济的一个重要手段
1.社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物
前面已经讲到，劳动者保障是所有的社会都面临的一个问题。事实上，只要存在着人类和人类社会，劳动者保障就始终存在，其具体形式是不断发展变化的， 社会保障则是其比较高级的形式。 劳动者保障以1834年的《新济贫法》为界限，分为传统的社会者保障和现代社会保障两个阶段，这是社会经济自然发展的结果。
传统的劳动者保障沿着社会经济发展的脉络，大致可以分为三个时期：⑴萌芽时期（原始社会末期），与当时低下的社会生产力水平相适应，人们必须共同生产、共同享受，共饱或同饥。⑵慈善时期（一直到自然经济社会末期），一方面以家庭保障为基础，另一方面由于社会出现了贫富分化，富人出于各种功利主义或宗教信仰的动机，往往居高临下地进行施舍，这就是世俗的或宗教的慈善事业。⑶济贫时期（资本主义原始积累时期），由于社会上贫富差距急剧扩大，民间慈善事业显然是杯水车薪，因此， 国家以立法的形式介入济贫事业， 其典型是英国1601年的《伊利莎白济贫法》。不难看出，传统劳动者保障之所以采用不同的形式，是与当时的经济发展状况和人们对保障需求的基本需要分不开的。
劳动者保障由传统阶段迈向现代社会保障阶段，也是社会经济发展的必然结果，这个替代过程呈现出渐进的特点：⑴萌芽时期（自由竞争的资本主义时期），与工人阶级日渐恶化的生存条件及斗争的加剧相适应，资产阶级政府出于安抚的目的，对雇佣劳动者的救济标准进行重新修订，由国家出面组织实施，这以英国1834的的《新济贫法》为标志。⑵形成时期（由自由竞争的资本主义向垄断资本主义过渡时期），此时社会生产进一步集中，雇佣劳动者生存风险（包括失业、养老、疾病、工伤事故等）加大，为改变生存状况的斗争加剧，促使资产阶级政府提供各种职业性国家保障计划，以缓和紧张的阶级矛盾，比较典型的是德国1883—1889年的三项社会保险立法（1883年的健康保险计划，1884年的工伤保险计划，1889年的退休金计划），不过尚未形成全国性、整体性社会保障制度。⑶发展壮大时期（第二次世界大战前后），社会保障制度从欧洲向美洲扩展，国家干预加强，不少国家出现了全国性制度，如美国1935年颁布的《社会保障法》，但体系还不够完善。⑷成熟时期（二战后至70年代末），其特点是保障对象全民化，保障项目系统化，并向全世界扩展，典型的如英国、瑞典等西欧国家的福利制度（即英国1948年宣布的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度）。这是与当时战后资本主义国家的繁荣发展相联系的，它们有能力承办如此高标准的福利事业。不过，随着资本主义国家普遍进入“滞胀”的低速发展时期，高标准的福利制度已陷入财政困境，难以为继，因此，自80年代以来，各西方发达国家纷纷进行社会保障制度改革，处在一个分配关系调整时期。
可以说，现代社会保障制度从其萌芽到成熟，同市场经济的发展和成熟密切相关，既是劳动者保障发展的内在要求，又是市场经济国家自觉运用社会保障手段调控经济的必然结果。
2.社会保障收入手段是市场经济国家介入国民收入分配和调节经济运行的重要工具
现代社会保障制度是一种比较规范、法制的体系，通常以社会保障税等形式筹集所需要的资金，这就使国家能够对国民收入分配进行再调节，尽量缩小贫富差距，缓和社会矛盾。
社会保障税一般由雇主和劳动者个人共同负担，税率有所差别。雇主承担的部分进入成本，间接影响其收入水平；劳动者个人负担的部分则是其未来生活费用的预先扣除。所以，通过开征社会保障税，能够调节当时的社会消费总量，影响社会总供求水平，进而达到调控经济的目的。
这只是就开征社会保障税本身而言的。实际上，国家还可以根据国民经济的总体情况，调整征税的范围，调节税率的升降，扩大或降低征税的深度，配合国民经济运行，进行调节。具体而言，随着国民经济的逐渐发展，一方面可以扩大征税范围，由雇佣劳动者扩及自由职业者；另一方面视经济繁荣情况，当经济快速发展时，适当提高征收率，避免经济过热，而在经济处于萧条时，适当调低征收率，支持发展生产。此外，社会保障收入手段还具有“内在稳定器”的功能。即在征收率不变的情况下，当经济高涨时，劳动者收入普遍提高，税基扩大，所筹集的基金相应增多；当经济萧条时，劳动者收入普遍减少，税基缩小，所筹集的基金相应减少，从而自动地起到对经济过热或过冷的抑制作用。
3.社会保障支出手段是国家用以调控市场经济的一个重要稳定器
市场经济是一种周期性、风险性经济，单纯依靠市场调节，不可避免地造成社会和经济周期性振荡，从而对社会生产力造成损害，因此必须对市场经济进行必要的宏观调控，使“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”（十四大三中全会决议报告语）。社会保障支出手段正是其中的一个重要调控手段，具有稳定社会和经济的功能。其主要表现为：
⑴国家可以根据自身财力状况，以及国民经济运行形势，制定社会保障支出标准，实现调节社会总需求的目的。当国民经济处于繁荣发展时期，从低制订标准，或者用较低的系数来调整；当国民经济处于低速运行时期，从高制订标准，或者用较高的系数来调整。这样，通过支出手段的变化，影响社会总需求的水平，进而调节社会总供求的关系，促进供求平衡，达到改善经济运行的效果。
⑵社会保障支出手段的“内在稳定器”作用。当社会保障支出标准维持在一定水平不变的情况下，国民经济高速发展时，劳动者收入普遍提高，失业人数大大减少，有关失业救济、社会福利等方面的支出同样大大降低，形成“收多支少”的局面；国民经济处于萧条时期，失业人数大大增加，劳动者的收入普遍降低，需要社会救济的人数增加很多，社会保障支出相应增多，形成“收少支多”的情况。换句话说，社会保障支出自动地随着国民经济运行变化情况呈现出反方向增减变动，这就是社会保障支出手段的“内在稳定器”功能，以支出为手段，调节社会总供求关系，自动地平抑经济过热或过冷的现象，维持社会安定，促进和保持国民经济良性循环。
4.社会保障基金的投向是国家用以调节国民经济产业结构的重要手段
前面所讲的社会保障收支手段对国民经济的调节作用，不过是一种被动的调控方式，即对国民经济运行的既成事实的调节，运用结余的社会保障基金，投向国民经济产业部门，就可以实现对国民经济的存量调节和增量调节。这种调节方式则是积极的、主动的，从改善国民经济运行基础入手，成为国家的一种重要调控手段。
一般而言，社会保障基金是一种递延的消费基金，通常存在一定的结余，如何用好、管好结余基金并实现保值与增值，是一个值得认真加以解决的问题。按照国际惯例，结余基金的使用首先必须注重安全原则，其次才是效益原则。因此，各国往往规定结余基金用于购买国库券和国家特种公债，将结余基金转为财政性资金，国家就可以名正言顺地使用这笔资金来调控国民经济了。视支出的性质不同，这笔资金具有多种不同的调控作用。
例如，如果国家将该笔资金用于弥补经常性财政支出赤字，就不具备调控产业结构的作用，只不过是财政的一种“寅吃卯粮”；如果国家将该笔资金用于消费性固定资产建设，如居房的建设，则是国家用于改善人民生活的一种手段；只有国家将该笔资金用于基础产业、“瓶颈”产业、高新技术产业等，才能起到调控国民经济产业结构效果。
三、社会主义市场经济时期我国必须大力加强社会保障体系建设
社会主义市场经济下，随着社会化大生产的逐步确立，一方面，由国家出面组织实施社会保障是社会和经济的内在要求，另一方面，国家可以利用社会保障手段调控经济运行，维持社会安定。因此，新时期下，大力加强社会保障制度的建设，具有重大的现实意义。
1.建设完善的、合理的社会保障制度是社会主义市场经济的内在要求
随着社会主义市场经济的逐步确立，社会和人们便呼唤着新型的社会保障体系的出台。建立一个法制的、规范化的社会保障制度是市场经济的根本要求。
⑴市场经济是一种风险经济，每个劳动者面临的生活风险加大，依靠个人或家庭的经济力量很难抵御未来的生、老、病、死、伤残事故等风险的发生。所以，建立一个规范化、法制化的社会保障制度，是劳动者的迫切需要，关系着千千万万名职工家庭的幸福，我们社会主义国家更不能忽视。
⑵国有企业深化企业经营机制改革，建立现代企业制度，迫切需要建立新型的社会保障体系。在激烈的市场竞争中，国有企业要想立于不败之地，除了改进生产技术和提高劳动生产率外，必须改革劳动用工制度，精简人员，实现优化组合，形成一个精干、高效的职工集体，而这一切，没有一个完善的社会保障制度，就寸步难行。
⑶企业间实现生产要素的合理流动和优化组合的迫切需要。市场经济下，优胜劣汰的竞争规律是铁的规则，大量的企业不断破产，大量的新企业不断涌现，这是很正常的现象。此外，企业的合并和分立也是经常发生。这一切，有利于生产要素的合理流动和优化组合，有利于社会生产力的提高，若没有社会保障制度作后盾，将举步维艰，很难实现。
⑷转换政府职能是建立市场经济的一个重要前提条件。市场经济下，政府应主要致力于国民经济的宏观调控，“大的管住、管好，小的放开、搞活”。但是，如果没有一个合理的社会保障制度，一则不少涉及企业的改革措施难以推行，二则失业人员会向政府要饭吃（如静坐），既影响社会安定，又使政府成天忙于解决这些琐事，大的方面不可能管好，小的方面弄得焦头烂额。所以，组织社会保障是各级政府的基本职能之一，建立起现代社会保障制度责无旁贷。
可以说，建立和完善社会保障制度，对深化政府和企业事业单位的改革，培育社会主义市场经济体系，保持社会稳定，具有重大的意义。从某种意义上讲，社会保障制度的轨道铺到哪里，社会主义市场经济的列车就可以开到哪里。
2.建立和完善现代社会保障制度应注意的几个问题
⑴社会保障模式的选择
纵观世界各国的社会保障制度，大体上可以分为两种类型，一是公积金制，二是现收现付制。这两种模式，互有利弊，各有短长。
公积金制是一种国家强制储蓄的劳动者自我保障与社会保障相结合的模式。它适合于那些起步晚、负担轻的国家，在新加坡等一些发展中国家实行，取得一定的成功。这种模式有利于培养公民享受社会保障待遇的自我约束机制，但社会共济性差，近年来新加坡政府引进保险机制实行改革，把公积金制和保险机制结合起来，增强了公积金的功能。
现收现付制即以支定收，先对近期（一年或数年内）需支付的退休金数额进行预测，然后将此笔费用按一定的比率向企业和职工征收。这种模式社会共济性强，能够很好地解决社会成员的公平待遇问题，但是，效率低下的问题比较突出，不利于培养公民的自我约束机制，而且易于造成财政“包袱”。我国在选择具体的社会保障制度模式时，一定要从我国国情、国力出发，多方比较，吸收上述两种模式的优点，走有中国特色的社会保障之路。
⑵开征社会保障税的思考
建立现代社会保障制度，没有一个规范化的筹资手段，是不可想象的。而开征社会保障税，既是世界各国普遍采用的筹资形式，又是一种规范化、法制化、强制性的筹资手段，目前我国已经具备了实现的必要性与可行性。
必要性：第一，征税是一种规范的形式，有利于确保收入的稳定可靠，而现行社会统筹的方式缺乏“刚性”，容易造成保障基金收入的不交、少交或拖欠。第二，有利于解决企业间负担不均的问题。市场经济要求所有企业处于同一起跑线上，公平竞争。但是，新老企业人员负担原本不一，相差悬殊，而社会统筹手段管理分散，筹资比例相差很大，不但不能解决企业间早已存在的负担不均问题，而且还有加剧之势。征税则可以克服社会统筹管理分散、各自为政的弱点，解决因筹资比例不一造成的企业负担相差悬殊的问题和新老企业所固有的负担差距，促进企业公平竞争。第三，征税有利于社会保障事业的法制化和统一化。
可行性：第一，社会保障税是一种特定目的税，直接体现了“取之于民，用之于民”的方针，而近年来人们的依法纳税意识普遍增强，因此，开征此税易为人们所接受；此外，随着市场经济体制的逐步确立，人们生活中的风险因素必然随之增加，从个人切身利益角度看，人们也希望开征此税，以解除他们的后顾之忧。第二，改革开放10余年来，我国经济发展很快，城镇居民收入水平有了大幅度的提高，使开征社会保障税具备了深厚的经济基础。第三，我国已拥有一支精干的税务人员队伍，素质高、业务熟，为开征社会保障税提供了“硬件”准备。第四，世界各国开征社会保障税方面的经验和教训可供我国借鉴，能够使我们少走弯路和少犯错误，迅速建立起规范的社会保障税筹资模式。
总之，目前在我国开征社会保障税，既很必要，又是可行的，各方面的条件已基本成熟，我们应该抓住当前经济体制改革的契机，不失时机地开征社会保障税，为社会保障制度改革迈出关键的一步。
⑶社会保障体制改革的范围和实现步骤
社会保障制度改革是一项庞大的系统工程，牵涉面广，必须慎重。
第一，社会保障体制的目标，是建立城乡一体化的规范的社会保障制度，其内容包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等。
第二，社会保障制度改革是一个渐进的过程，必须贯彻“先易后难，逐步推进，重点突破”的战略方针。即先搞好城镇职工的社会保障制度改革，特别是养老和失业保险改革，然后逐步把农村人口统进来，视经济情况的好坏，最后实现城乡社会保障制度一体化的飞跃。
⑷社会保障体系的配套改革措施
现代社会保障制度的建立和完善，必须以一系列的配套改革为前提。
第一，必须搞好社会保障、企业保障和家庭保障三者的平衡。现代社会保障是社会化大生产的产物，是家庭保障弱化与解体的必然结果。但是，我们强调社会保障，并不是要否定家庭保障，相反，我们仍要大力发扬家庭保障的优良传统，家庭保障所具有的亲情关系为社会保障所缺乏。因此，必须把两者很好地结合起来。至于企业保障，它是介于前二者之间的一种保障形式，在企业有余力时，可以倡导实施。
第二，必须加强社会保障制度有关的立法工作。以法、依法治理社会保障，是市场经济的根本要求。
第三，必须深化劳动用工制度、工资制度的改革。
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