我国社会保障基金筹集方式选择，本文主要内容关键词为：保障基金论文,方式论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、影响我国社会保障基金筹集方式选择的因素
现代人类的文明进步要求人的生存权利不受市场控制，国家和社会应向其成员提供“从摇篮到坟墓”的全过程保障，把社会保障看成是国家的责任，把人的生存看成是人的基本权利。正因为如此，在绝大多数国家，社会保障是在国家立法下，由政府负责制定并保证其实行的法定制度，政府在社会保障费用上负有一定出资比例。这就突出了社会保障的两大特征：强制性和社会性。社会保障基金的筹集必须采取强制的手段，同时应该充分体现互助互济的特性。
社会保障就其本质而言就是社会成员间的互助互济。全体社会成员用小部分财力，对一部分成员提供互助共济，以增强个人抵御风险的能力。显然这并不意味着就个人而言其权利与义务的完全等同，否则社会保障与商业保险和家庭保障无异。但是，笔者认为，我们不能把社会保障看成促进收入公平的国民收入再分配手段，或者把社会保障等同于通常意义上的“社会福利”，这方面西方福利国家的教训极其深刻。市场经济强调竞争公平、机会平等，这一信念对正在从计划经济向市场经济过渡的中国来说尤其重要。我们不应该在打碎了平均主义分配机制后，用社会保障制度的手段来延续平均主义。社会保障的目的是为了用整个社会的力量来抵御个人难以抗拒的风险，使风险在大数定律制约下通过社会得以分散，从而稳定社会，提高劳动生产率。除了对没有能力参加社会保险的人提供社会救助外，市场经济中以不同概率发生的与个人生活有关的风险，应该由社会成员用自己的收入，以互助互济的社会保险方式来解决。国家的主要职责就是提供规则和组织管理。如果说社会保障制度具有收入分配的公平功能，那也只能体现在社会救济和社会福利这两块上，而按照我国的经济发展水平，社会福利所占的比例只能是很小的。从发展的趋势看，社会保障将主要体现在社会保险这一块上。因此，本文所涉及的主要是社会保险基金的筹集方式问题。
我国社会保障制度的特殊性——历史继承性，即由历史沉淀下来的制度因素将极大地影响我国社会保障基金筹集方式的选择。我国社会保障的模式是“劳动保险”的模式，即“企业保险”模式。社会保险工作基本由企业自行管理，社会保险基金也由企业自筹自支，职工的生老病死完全由企业一包到底。而且，我国实行的是低工资制度，社会保障费没有包含在工资之内，国家对其预先扣除，直接变成了固定资产投资。因此，对过去曾经为国家创造了巨大财富的老一代劳动者，国家理应将国有资产的一部分支付给社会保障部门，作为老一代劳动者应该得到的社会保障待遇的一种补偿。如果将这部分人作为社会救助对象是对他们过去贡献的否认，有违基本的公平原则。这个问题在经营困难的国有企业中尤显突出，让那些连工资都发不出的企业及职工交纳保险金既不合理也不现实。解决问题的办法只有实是求事地承认计划经济下积累起来的问题。
另外，由于历史的原因，我国现在的劳动用工制度是一种二元结构。1986年前由国家各级劳动部门按照计划正式分配和招收录用的职工称为国营企业固定职工，一旦被企业录用便成为企业的长期职工没有工作期限。1986年国务院改革企业劳动用工制度，企业开始实行劳动合同制，国有企业在国家劳动工资计划指标内招用的工人统一实行劳动合同制。实行市场经济后，合同制成了企业劳动用工制度的普遍形式。固定工属于老年人口结构，并且老年程度愈来愈严重，而合同工属于年轻人结构。这就产生这样的情况：固定工的社会保险基金几乎没有结余，很多地方还入不敷出，相反合同工的社会保险基金则大量结余。许多地方只能用合同工的社会保险基金来弥补固定工的退休统筹基金，这显然将遭到合同制工人的反对，影响年轻职工的劳动积极性，这个矛盾现在已十分突出。虽然目前国有企业已经实行了全员合同制，但是一定时期内退休职工不会减少，反而将大大增加。在这种情况下，我国社会保障基金的筹集方式只能采用过渡形式，将固定工与合同工的社会保险基金合并使用。但是应该注意合同制工人的社会保险基金（特别是养老保险基金）的大量结余预示着未来的大量支出，因此动用合同工的社会保险基金必须有所控制。
二、社会保障基金筹集模式选择
我国社会保障制度一直采用现收现付制。这是一种根据当年社会保障支出的需要来筹措保障基金的社会保障基金筹集模式，其基本原则是“量出为入”、“以支定收”。现收现付制的具体操作方法是，先对当年或近一、二年内的社会保障所需支付的费用进行预测，然后以相同的比例分摊到所有参加社会保险的单位和个人，当年提取当年使用。现收现付筹资模式的优点是操作简便，无需考虑投资增值问题，避免了因物价上升而带来的保险基金贬值风险。但是，从长远来看该制度会使筹资规模和保障支出难以稳定，甚至出现支付危机。在人口年龄结构较轻、保障范围很小的社会中尚能正常运转；而我国即将进入老龄化时代，这种制度就会产生保障负担沉重的问题。
根据有关方面的预测，离退休人员与社会保险费用占在职职工数量与工资总额的比例已接近20%。2000年后我国人口将进一步老龄化，退休人数占职工人数比例还将进一步上升，2005年为23.02%，2010年为26.17%。2015年达到29.68%，2020年达到33.66%，2050年达到46.40%。（注：劳动部课题组：《中国社会保障体系的建立与完善》，中国经济出版社1994年版，第58页。）几乎两个在职职工就要赡养一名退休工人，完全的现收现付制不能适应我国人口老龄化趋势。从现收现付制向积累制过渡是我国社会保障制度的必然选择。
积累制是根据将来可能和必然发生的养老、医疗、失业时所需要的资金，预选提取并进行储蓄积累，在实际需要发生时再行支出的社会保障基金筹集制度。它的基本原则是“量入为出”，各种社会保险支出一般表现为当代人消费当代人负担。采取这种筹资模式时，要对全国社会经济发展水平、有关人口的健康状况、退休率、工资率、利息率、预期平均寿命等进行宏观预测，在此基础上预测未来各项社会保险支出所需社会保险基金总量，确定一个保证在相当长时期内收支平衡的平均收费率。这种筹资模式的优点是社会保险中融入了自我保障意识，激励机制得到增强，而且提取费率稳定，可在长时期内分散风险。其缺点是储备基金在漫长的储蓄过程容易遭遇通货膨胀风险，因此这一模式的关键在于保证储备基金保值增值。
从现收现付制向积累制的转化不仅是为了保证社会保障基金的供需平衡，从而保持社会保障制度的持续运行；也是为了提高社会保障制度对经济发展的促进作用。实行现收现付制，社会保障资源的需求与供给发生在同一时间，不会有资源的沉淀，即使现收略大于现付，其结余也难成规模。实行积累制，就使社会保障资源的需求与供给发生在不同时期，有些社会保险基金（如养老保险），中间有三四十年的时间差。储存备付，日积月累就会沉淀下一笔数目巨大的资金，善用这笔财富，投资于急需的基础设施建设，对我国的经济发展将作出重要贡献。这反过来又会扩大社会保障资源的供给，促进社会保障制度的良性运行。
从现收现付制向积累制过渡的主要困难是双重负担问题。在改制转轨时期，那些已经退休以及来不及储足基金就退休的人需要在业者赡养。这就使在业者要承受双重负担，既要预收备付自己一代的社会保障基金，又要现收现付上一代的社会保障开支，负担将会非常沉重。因而立刻实行积累制是不现实的。据预测，按照完全积累式，仅养老保险费率现在就要达到工资总额的33%以上，2010年达到最高值36%。（注：劳动部课题组：《中国社会保障体系的建立与完善》，中国经济出版社1994年版，第61页。）如此沉重的负担是我国经济所难以承受的，只有部分积累制才是比较可行的过渡模式。
对于部分积累制笔者认为应该从两方面理解。首先，在同一社会保险项目上积累制和现收现付制同时并存。这样积累率开始时可以低一点，随着经济的发展再适当提高。其次，对于不同的社会保险项目可以分别采取积累制、现收现付制以及两者混合的制度。我国城镇养老保险宜采取混合制。理由是养老保险资源的供给与需求之间的时间差很大，适宜于积累制的运作。只是我国历史沉淀的现收现付制制约了积累制的实行，失业保险宜采用现收现付制。这也是国际上通行的做法。从理论上讲失业一般是周期性的，失业与就业的间隔一般比较短，预测积累率比较困难，而且不利于积累资金的长期投资。医疗保险应该采用混合制。尽管医疗保险属于短期支付项目，但是现收现付制会导致医疗资源的巨大浪费是不争的事实。农村养老医疗保险可以采取完全积累制。我国农村社会保障制度还处在创建阶段，没有历史包袱，完全积累制的实行将使其一开始就处于良性循环之中。
三、社会保障基金筹集形式选择
我国社会保障基金的主要形式是社会统筹。这种形式条块分割、政出多门、管理分散，缺乏法律性、规范性、稳定性、均衡性，导致保障基金的管理成本过高，基金资源流失和拖欠保障基金的现象时有发生；而且降低了保障的社会化程度，保障功能受到削弱。特别是国有企业的社会保障负担过重，降低了国有企业的市场竞争力，影响国有企业改革的进一步深化。例如，养老和失业基金的统筹，企业上缴的比例为职工工资总额的20%左右，有些省份高达40%，而个人缴纳的比例仅为工资收入的3%，企业、国家负担的比例平均达87%以上，有的省份高达93%；个人承担的比例一般低于13%，最低的只有3%。（注：严于龙：《改革我国社会保障资金筹集办法的思考与建议》，《中国软科学》1997年第2期。）
为克服现行统筹形式的种种弊端，开征社会保障税是我们的必然选择。这种形式在法律约束、管理效率、公平负担、收入稳定等方面都有较大优势。这也是国际上普遍采用的筹资形式。现在已经建立社会保障制度的140个国家中，有80多个国家开征了社会保障税。（注：齐海鹏、付伯颖：《我国社会保障资金筹集模式的研究》，《财经问题研究》1997年第7期。）针对我国社会保障基金多部门、分散的管理体制弊病，应该尽快建立相对集中的管理体制，将分散而不规范、不统一的社会保障收费向统一的法制化的社会保障税转变。并且可以适当调整企业与个人负担的比例。这样一方面可以减轻国家财政和企业的负担；另一方面可以加强自我保障功能，体现社会保障的本质。大多数西方国家的社会保障收入一般一半来自企业一半来自个人。根据我国目前很低的人均国民收入水平，个人还不能承担较多的社会保障支出，但是适当提高个人的负担比例还是可行的。改革开放以来，我国国民收入分配格局已经发生了很大变化，其中的一个特点是收入分配向个人倾斜。国家收入比重由1978年的32.7%下降到1995年的14.1%；而同期个人收入比重却由51.2%上升到1995年的69.1%。（注：严于龙：《改革我国社会保障资金筹集办法的思考与建议》，《中国软科学》1997年第2期。）可见适当增加社会保障费用的个人负担部分是合理而现实的。
为了增强个人的社会保障意识，节约社会保障资源，我国社会保障基金的筹集形式在开征社会保障税的同时，应该向社会帐户与个人帐户相结合的方向发展。个人帐户是将社会保险金融化，是一种强迫储蓄形式。这也是社会保障基金从现收现付制向积累制过渡的要求。在社会帐户与个人帐户相结合的问题上，笔者认为我们应该特别注意以下几个问题。第一，这里的社会统筹并非指社会保障费用的统筹，而是指由税收形式筹集的基金分成两个帐户，以充分体现社会保障的互助互济特征。第二，针对不同性质的社会保障项目，应采取不同的结合方式。社会养老保险最适合于个人帐户的运作。很显然养老是对每个人都必然发生的事件，它不是一种随机而不可预测的风险，一般说来每个人都应该而且能够对这一事件负责。个人帐户的建立将促使人们努力工作，通过长期积累使自己有一个生活有保障的晚年。医疗保险适合于社会帐户与个人帐户相结合。重大伤病对某个人来说是一个概率较小的事件，而对社会来说是一个必然事件。个人对重大伤病的风险无力负担，这就需要整个社会的互助互济，因此社会帐户是十分必要的；但是对较小的伤病个人有能力负担，个人帐户的建立为此提供了一条合适的风险预防途径，这也是杜绝医疗资源浪费的最好方法。至于失业保险，可以考虑在社会帐户基础上，建立支出性的个人帐户。一般说来失业是一种周期性现象，失业保险是在业者对失业者的互济，在这一领域建立社会帐户是最重要的；但是这种保障的目的是为了保证失业者的基本生活需要，以促进其再就业。可见失业保险的重点在于它的使用上，支出性个人帐户的建立可以促使失业者尽快找工作，避免有些人经常以失业救济金度日的现象。第三，应该建立一个统一的社会保障基金管理机构，促使两个帐户上的基金保值增值。
综上所述，我国社会保障基金筹集方式，应选择部分积累制模式，并通过税收的形式建立社会帐户和个人帐户。但是，对不同的保障项目应该采取不同的筹集方式。