政府信任与理性怀疑：一个理论的探讨，本文主要内容关键词为：理性论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］19082［文献标识码］A［文章编号］0447－662X（2010）02－0068－06
很久以来，政府信任似乎不是一个显问题。然而，30年来的改革开放，在取得重大成就的同时，公众对改革的认同度不升反降；经济的持续发展也付出了过高的资源和环境代价；在社会和体制双转型快速推进的过程中，又积聚了大量的社会矛盾和社会冲突等等，这些无不彰显出对“政府信任”的拷问。当下中国，政府尤其是地方政府普遍存在着信任缺失的状况，这已是不争的事实。如何改善政府信任，也就成为目前学界和政界讨论颇多的热点话题。普遍的观点认为，政府信任缺失根源于政府自身存在的深层次问题没有解决好，从而使得政府日益成为社会矛盾的聚焦点，为此，应当从政府层面去寻找原因，探寻改善政府信任的种种途径，这一点无可指责。问题在于思维方式上的主客体二元思维定势，须知，政府信任是政府和公众主体的互动生成关系。以此来考量政府信任的改善，就需要在研究路径上加以转变，关注公众在政府信任改善中的角色定位问题。如果作为互动关系一方的公众不能秉持一种对政府的理性批判和警惕态度，政府信任的改善必将缺乏动力之源。本文旨在从学理上论证公众的理性怀疑对政府信任改善的重要性，提出关于政府信任改善的新的研究路径。
一、政府信任：公众与政府的双向互动
讨论政府信任，必须首先对信任作出界定。然而在不同的研究领域，对信任的解释或界定又有其不同视角。如巴伯在其《信任的逻辑与局限》中就将信任定义为一种“期望”，即“对于自然的和道德的秩序的坚持和履行的期望”。再如罗素等人也提出：信任是建立在对另一方意图和行为的正向估计基础上的不设防的心理状态。国内学者丁煌教授认为，从学术研究的观点来看，信任是一种至少包括两个人的社会心理现象，它不仅是在人际交往中产生，而且是建立在人们彼此之间互动的状况之上。① 本文倾向于将信任理解为一种心理预期，是信任主体际之间的互动生成。在这个意义上来理解政府信任，可以将其界定为公众基于公共利益及社会利益的实现基础上对政府行为的一种理性评价和期待，是公民长期以来对公共行政活动进行客观评价的一个心理结果。可见，政府信任在此处是指政府与公众两大主体因互动而生成的一种信任关系，这一信任关系包含着公众和政府两大关系体。“公众”这一概念特指政府工作对象之总和，而“政府”则是广义上的政府概念。从本质上讲，政府作为从社会中分化出来的产物，它所反映的是一种权力委托与利益互动关系，支撑这种关系的因素有两个：第一是信用，即政府对公众的承诺与政府的实际产出的正相关，我们称之为政府信用；第二是信任，既公众对政府所获得的信用的一种肯定，我们称之为狭义的政府信任，即特指公众对政府而言的信任，也即主客体关系意义上的政府信任，是包含在公众与政府主体际的信任关系之中。因此，本文所指的政府信任应当包含政府信用与政府信任两个向度，这两个向度的互动耦合关系就是我们一般所理解的政府信任。对于政府以及它所赖以存在的那种委托关系来说，只有拥有人民的信任，政府才能获得授权并保持这种授权的合法性。② 德国社会学家卢曼认为信任是简化复杂性的机制之一。③ 也就是说，政府信任是可以作为一项重要的社会资本。政府如果完全缺失了人民对其的信任，那么这个政府乃至整个社会就无法正常运行。而政府是否能获得公众的信任，又是与政府本身的信用有关。因此，要改善政府信任，需要从政府自身抓起，通过自身行政效率的提高来弥合政府对公众的承诺与政府的实际产出之间的张力，就成为一种现实选择，这也是学界和政界何以特别强调要从政府层面着手去改善政府信任的初衷。但问题是，是不是这样就一定能改善政府信任呢？
为了回答这个问题，我们可以就政府信任和政府信用的二维模式图来进行学理的探讨。如右图所示，这里的政府信用就是政府对公众的承诺与政府的实际产出所形成的信用，而政府信任就是狭义上的公众对政府的信任，横轴表示政府信用，纵轴表示政府信任，A、O、B、C点分别表示政府信任与政府信用的极值点。在AOBC区域内可划分为相等的甲、乙、丙、丁四个政府信任区域。在对二维图分析之前有必要对一些词语的内涵做些说明。下面涉及的政府信任和政府信用，其存在和不存在都是指在经过一定时间互动政府信用后形成的一种状态，也即一种相对均衡状态，并不是由于一时狂热或受蒙骗鼓动而形成的暂时情形。另外就是要区分政府的本质信任和情境信任，政府的本质信任是指政府因实际上是有信用而获得的信任，情境信任是指政府在某些特定情况下引起人们相信而实际上并不可信的信任，下面分析中涉及到的政府信任指的是本质信任。
笔者认为政府信任或政府信用的极值状态并不存在，也就是现实中并不存在政府的完全有信用或公众对政府的完全信任，故二维图的外框用虚线表示。AO线表示政府完全无信用，这样的政府显然不可能存在。OB线表示政府完全无信任，也意味着没有任何的合法性基础，也不可能存在。BC线表示政府完全有信用政府获得部分信任，AC线则与其相对应，这两种情况会存在吗？同样是不可能的，因为在长期的互动过程中，一方会发现自己的完全信用或完全信任并没有换来对方的完全信任或完全信用，这是一种非均衡状态，会此消彼长最后达到均衡，这样BC、AC线就不存在了。我们再看C点，C点表示政府完全有信用而且政府获得完全信任，这点理论上是存在的，政府信用越高政府信任也越高，但是实际中要考虑信息不对称、人类的有限理性和信任信用可识别性等因素的影响，同样C点也不可能存在。综上，现实中政府信任与政府信用必处于区域内的一点而且会处于变动之中，没有一个政府是完全有信用的，当然也不会完全无信用。这也说明了，作为公众与政府互动耦合而生成的广义上的政府信任，单单依赖政府信用这个向度，完全把希望寄托在政府身上，以为政府通过自身的完善就能积累信用，从而获得公众对其的信任，从而促成广义上的政府信任的改善，只是一种理想化的想法，这也是传统的主客体二元思维的逻辑必然。因此，改善政府信任，除了政府自身的积极作为之外，还必须另辟路径。这就需要从政府信任关系中的公众一方去寻求答案。
二、理性怀疑：一个视角的转换
既然政府并不完全有信用，因此公众对政府的不信任也就顺理成章了。正如罗素·哈丁所说，公民对政府的态度首先是不信任而不是信任：“由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因，我们不应该一般地信任政府。”④ 根据近代政治哲学的理解，政府的建立是公民、社会的一种两害相衡取其轻的无奈选择，在公民把自己某些天赋的权利托付给政府时，他们对政府可能对他们生活造成的危害和影响是有清醒认识的：一个是这种托付或转让是有限度的，对于人及其生存至关重要的一些基本权利并没有一揽子转让给政府。所以，对于公民来讲，他们依然是自由而平等的权利主体。二是公民保留了对政府的选择权和控制权。从政府的权力来源讲，一切权力来自于人民，应该直接接受人民的授权和监督。为了有效地制约和监督政府的权力，一系列针对政府的宪法、法律和措施等被相继建立起来，也就有了政府权力的分立和制衡，从而产生了现代的民主制度。由此可见，公民对政府的不信任是现代政府体制得以形成和建立的前提和基础，是民主政治和法治国家存在的必要条件。
但是不信任绝不是意味着消极抵触、不合作和服从。由不信任而产生的怀疑必须在一定条件下，才有助于政府信任的改善，这种怀疑就是理性怀疑。所谓理性怀疑，就是在公众与政府的主体际关系当中，公众应始终秉持理性批判的态度，在与政府的积极互动过程中，对其保有恰当的怀疑而且能设计相应的制度性规范以制约、监督和问责政府的一种情势。由于长期以来，在我国的政治文化传统中，缺乏一种理性怀疑和批判精神，公众对政府或公共权力顶礼膜拜，因而，在这样的背景下谈理性怀疑，就涉及到两层意思：一是在观念上，公众要由过去完全信任政府纠正到恰当怀疑上来。二是在行动上，要将这种观念转化到实际行动中，采取制度化的措施，让政府真正为人民负责。前者是后者的前提，后者是前者的具体化。
从政治层面上讲，政府信任作为政府与公众之间的一种互动关系，是政府合法性的重要来源，也是政治稳定与社会和谐的可靠保障。就中国政治的合法性基础来说，改革开放以来，在传统的以意识形态和个人魅力为基础的合法性面临重大挑战和困难时，我们党适时地在合法性建设上从原先的重意识形态和个人魅力转向以经济增长为主要内容的有效性。⑤ 以此中国政治获得了重要的合法性来源。正如有国外学者所评价的：改革开放以来经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉。⑥ 问题是经济增长并不足以成为合法性的唯一来源，它会导致亨廷顿所说的合法性的“政绩困局”：“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”，“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”⑦ 改革开放以来，特别是最近的政府救市政策折射出，在政府的潜意识里，并没有真正摆脱经济增长的传统思维，甚至出现“国进民退”和市场化改革的中断等不该有的现象。30年的改革开放的成果并未能惠及普通民众，甚至在利益分配上进一步失衡，财富在三个方向上趋于集中，如在政府和社会关系上偏向于政府，在劳资关系上偏向于资方，在普通企业和垄断企业上偏向于垄断企业等，从而催生了大量的社会矛盾和社会冲突，降低了公众对于改革的认同度，使得政府越来越成为社会矛盾的聚焦点。在错误的观念指引下，一些官员一味地只注重经济增长速度，为了政绩而乱摊派，搞劳民伤财而难有实效的“政绩工程”、“形象工程”，或者只图眼前经济增长，而无限制地掠夺自然资源，破坏生态平衡，以及虚报数字，欺上瞒下。所有这些不仅无益于合法性基础的加强，更会适得其反导致合法性的流失，也就是我们所讲的政府信任危机。这当中除了政府自身的问题之外，在某种程度上，可能与公众长期以来在观念上缺乏对政府的理性批判，因而在实践层面上无法真正形成制约监督政府的制度和机制有关，鉴于此，理性怀疑也就变得极为重要了。
三、政府信任改善需要理性怀疑：多角度论证
理性怀疑是公众对政府持有的理性的批判态度。为什么需要公众的理性怀疑？因为政府作为一个人格化的主体，本质上也有自己的特殊利益诉求，也会形成自己的既得利益，如果没有来自公众的或社会的压力，人格化的政府会趋向于不断巩固和加强自己的利益，走向保守，甚至公众的对立面，它不会自己限制和监督自己，这是权力的必然逻辑。因此，来自于公众或社会持久的理性怀疑，就成为政府不断变革和改善自己的外部压力机制，更是政府获得其授权的合法性来源。为了更好地说明这个问题，下面我们将分别从交易成本理论、制度理论、“经济人”假设理论、风险理论等多个角度来加以分析。
1.交易成本理论的分析
玛格丽特·列维在他的《恰当防范促成好邻居关系：对信任、信任缺乏和不信任的交易成本分析方法》一文中指出，⑧ 良好的互信有利于降低交易成本，获得更大的收益。但基于人的有限理性和有机会主义倾向，在交易过程中如过分地信任某人，一旦随后被实践证实他是不可信时，信任方所受到的损失将会是巨大的。因为期间双方的约定即责任关系是不明确或没有的，因此最终所付出的交易成本会更大。若能秉持理性怀疑，在交易期间明晰责任关系，虽会付出一定的交易成本，但最终的交易成本会小于完全信任一个本不值得信任的人所遭受的损失。也即，与其完全信任他人不如理性地怀疑他人，这样交易成本虽会有一定付出但不至于高到无法承受。将之运用到在公众与政府的信任关系上，假设公众完全信任政府，这时其他的制度防范措施不会出现，因为这会降低“交易成本”，但如前文所析，完全有信用的政府是不存在的，因此，完全信任政府的公众就会受到损失，而且这些损失会比“交易成本”还要多。再假设我们付出一定的交易成本，即我们在与政府的互动过程中增设一些防范机制，明晰权利与责任关系。若政府后来被证实是不可信任，则根据防范机制，政府就应当受到一定惩罚，弥补公众的损失。这样既有利于减少公众的损失也有利于政府提高自己的信用，最终实现公众与政府的良性互信。总之，公众在与政府的互动过程中存在两种可能，公众付出一定“交易成本”以减少或规避损失，或我们完全信任政府，不付出任何“交易成本”，结果却可能收获更大的损失。从中只能选一，而对政府保持理性怀疑就不失为一种明智选择，这叫“两害相权取其轻”。
2.制度理论的分析
社会学新制度主义认为制度对行为具有规范和制约作用，而行为对制度具有能动性，也即它能够影响制度安排和制度变迁。行政人员在制度框架下具有一定的自由裁量权，行政人员尤其是官员的个体行为如果出现偏差或腐败，则会直接损害政府形象，降低政府威信，影响公众对政府的信任，进而导致政府信任缺失。制度以各种各样的程序、规则等形式，强制性地要求个人服从或通过教化和内化的社会化方式促使个人在制度下行动。缺乏有效的制度保证，将会使个人行为从源头无“规”可循。公众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用基础之上。这样的信用制度必需是对行政人员具备强有力的规范制约作用以至于个体行为不会或尽可能少地出现偏差或腐败。但是我国政府行政体系的运作中，长期以来存在着“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性的特点。由于制度的缺乏，政府行为常常被个人行为所代替，导致信用的无法保障，催生部分官员的腐败行为，在人民的心中产生极恶劣的影响，从而降低公众对政府的信任。⑨ 制度理论告诉我们，由于行为不当或制度的缺陷都将导致政府信任缺失，特别是在当下的中国，由于行政人员素质普遍不高和信用制度并不健全，政府行为和信用制度存在失信的空间，在此情况下，对政府的理性怀疑就显得极为重要了。这就要求公众在理性怀疑的基础上迫使政府要建立制约机制，以提高政府信用，化解政府信任危机。
3.“经济人”假设理论的分析
“经济人”假设是公共选择理论的主要分析方法。所谓“经济人”即“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。在经济活动过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机。“经济人”假设认为人有两个基本特点：自利和理性。按照公共选择理论的观点，“经济人”范式反映了人的基本行为特征，是社会中所有个体行为特征的统计描述，因而用这个范式既可以用来分析经济市场上当事人的行为，也可以用来分析政治市场上当事人的行为。因为个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益最大化或极大化个人的效用作为最基本的动机，人并不会因他所处的地位不一样而使其本性改变。⑩ 既然政府行为中的人也是“经济人”，这就会导致“政府失灵”问题，也就是政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预的效率低下和社会福利损失。中国传统的价值观认为政治家、官僚是“大公无私”“克己奉公”的代表，是“毫不利己，专门利人”的模范，是“全心全意为人民服务的公仆”。这些观点否认了政治过程中，有个人利益的存在，或者说在相当程度上把个人利益放在极次要的地位。“经济人”假设和政府失灵论则打破了这一观念。(11) 在政府和公众的互动关系中，既然政府官员和市场中的人一样都是“经济人”，而且政府也会失灵，那么政府的失信现象，也就在所难免了。因此，公众对政府的理性怀疑就不但是应当的，而且也是合理的。
4.风险理论分析
本文所指的风险主要是道德风险，道德风险充斥于经济的交易过程中，同样地，它也存在于公众与政府的信任关系中。那么到底是什么导致了道德风险的存在，又与哪些因素有关？信息不对称是产生道德风险的根源，而诚信会影响道德风险的大小。(12) 对于政府与公众而言，道德风险就是由公众与政府之间信息不对称造成的，而政府诚信（信用）则是影响政府信任的重要因素。什托姆普卡认为以下信任风险由低到高依次为：期望他人所做行动的工具性品质，如规律性、合理性等；期望他人行动具有道德品质，如道德上是负责的；期望在某些情况下把他人的利益放在自己的利益之上。(13) 意思就是期望他人办事合理性合规律性的风险，小于他人是完全有道德品行的，更小于他人会大公无私毫不利己专门利人，也就是说如果你信任一个会把你的利益置于他的利益之上的人，那么你要承担的风险将会是最大的。从中国社会现实来看，长期以来我们的伦理说教都是过高地宣扬官员的德性。公众在这样的舆论之下会想当然地相信政府和官员。而风险理论告诉我们，公众在信任政府的时候也使自己面临着巨大的道德风险，因为政府并非完全可信。因此，对于政府我们应抱有适度的理性怀疑。信任关系中存在着风险，我们就应建立减少、化解和转移风险的机制，这样我们才不会因风险过大受到大的损失，同时也让那些辜负公众信任的行政人员受到规范制约和问责。
四、结论
通过以上分析，我们旨在说明政府有我们不能完全信任的地方。若完全信任政府，放纵政府的行为不但无益于政府信任的提高而且公众还会因此受损，进而导致政府信任的缺失，最终公众与政府的互信将荡然无存直至整个社会陷入混乱。笔者认为之所以会出现当下的政府信任危机，原因就在于我们不会也不敢去理性怀疑，不会是指中国历史上缺乏监督制约政府的政治制度传统，也缺乏一种怀疑和批判的政治文化传统，即使是在当下，主流舆论依然是政府是全心全意为人民服务的高调，认为即使政府出现偏差也只是暂时疏忽而已。不敢是指在政府明显处于是强势的地位下，公众不敢去怀疑政府的信用。另外就是当公众开始发觉政府并没有全心全意为人民服务的时候，不懂得怎样去纠正政府的偏差，因而就产生消极情绪，乃至采取不合作态度。其深层次原因就在于人们的观念还相对落后，不知道政府必须被监督制约；也不知道为什么它必须受到监督制约。这与长期以来我们没有形成一种理性怀疑和批判精神不无关系。因此，本文的结论是，就广义的政府信任而言，它其实是一种公众与政府对等主体间际的互动耦合关系，包括公众和政府两大关系主体。改善政府信任，通过政府自身改革和行政效率的完善来提升政府信用，从而获得公众对政府的信任，是必须的也是应该的；但仅仅这点是不够的，我们还应该致力于培育公众对政府的理性怀疑和批判精神，从而为政府自身的完善形成一种压力机制，只有这两方面真正互动起来，政府信任才能得到最终的改善，政府的合法性基础才能得以巩固。
另外需要补充的是，即便我们知道理性怀疑的重要性，而要将其付诸实施也非朝夕之功，它牵涉到理性怀疑具体如何实施的问题，这已不是本文所要阐述的问题。但有几点我们必须要指出：一是理性怀疑需要一个大的政治环境，即成熟的民主体制。首先民主政治会孕育责任性。在一个民主制度中，我们不是依赖精英们的“伦理责任感”，而是依赖政治的、制度的“责任机制”；其次民主制度通过强调有约束力的和稳定的宪法，会强化事先承诺机制。(14) 制度化的政府和政策的落实将导致期望的坚实性与稳定性，并因此导致更强的信任。(15) 一个民主的政体需要建立在民主忠诚基础之上的合法性批评；在这个意义上，一定的不信任对一个有生命力的民主秩序是重要的。简单地说，制度化的不信任越多，自发的信任就会越多。(16) 理性怀疑不仅不会加剧公众与政府的不信任，相反公众会更信任有制度性防范的政府。二是理性怀疑需要公民意识的觉醒和公民精神的培育，而这就离不开市场经济进一步完善，以及相应的政府、社会和市场关系的合理定位，更需要政府自身的角色定位和职能转换，推动社会组织的发育和成长。
最后，我们也要澄清一些对理性怀疑可能产生的误解。首先理性怀疑并不能被量化，也就是不能被理解成适中适度的怀疑。并不是说对某些部分怀疑而对某些部分不怀疑或是某段时间怀疑或某段时间不怀疑，这些都是对理性怀疑的误解，理性怀疑是要时时刻刻怀疑政府整体，建立防范机制也是针对一般化了的整体。是不是等到政府完全可以被人们信任时就不需要理性怀疑了呢？当然不是，政府完全被公众信任是一种理想状态，即便完全被人们信任，理性怀疑也是很有必要的，因为如果我们少了理性怀疑那么政府就会变得放纵，在没有信任制度的情形之下，政府同样也会变得缺少信用。好的制度下坏人会变成好人，同样的道理，在理性怀疑之下，缺少信用的政府也会重新转变为人们信任的政府。因此理性怀疑应是一贯的，时时刻刻存在于人们的观念里，这样才能营造政府与公众的信任关系。随着中国社会民主的不断成长，植根于其中的理性怀疑会逐渐对改善政府信任发挥其作用。在民主制度下，一个没有被人们怀疑被制约的政府是不存在的，一个处处受到制度性规范的政府是一个会被人们信任的政府。
注释：
① 丁煌：《浅谈政策有效执行的信任基础》，《理论探讨》2003年第5期。
② 王良：《社会诚信论》，中共中央出版社，2003年，第255页。
③ N.Luhmann 1979:Trust and Power Chichester:John Wiley & Sons,p47.
④ ［美］马克·沃伦主编：《民主与信任》，华夏出版社，2004年，第22页。
⑤ 龙太江、王邦佐：《经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国政治的合法性》，《复旦学报》（社会科学版），2005年第3期。
⑥ ［法］让·马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年，第7页。
⑦ ［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波——二十世纪末的民主化浪潮》，三联书店，1988年，第59－64页。
⑧ ［美］玛格丽特·列维：《恰当防范促成好邻居关系：对信任、信任缺乏和不信任的交易成本分析方法》，《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》，科学出版社，2003年，第163－175页。
⑨ 张超、张旭升、吴元清：《试论政府信用的社会学本质与政府信用重建：新制度主义视角》，《理论月刊》2008年第7期。
⑩(11) 许云霄：《公共选择理论》，北京大学出版社，2006年，第21、26页。
(12) 肖建：《诚信的经济学分析》，《财经问题研究》2003年第4期。
(13) ［波兰］彼得·什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，中华书局，2005年，第72页。
(14)(16) ［波兰］彼得·什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，中华书局，2005年，第186、187页。
(15) Hardin,R.1991:Trust person,trusting institutions,’in:R.J.Zeckhauser(ed.),Strategy and Choice,Cambridge,Mass.:MIT press,p185－209.