论市场经济条件下民族优惠政策的坚持和完善，本文主要内容关键词为：条件下论文,优惠政策论文,市场经济论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们党和国家的民族政策是依据马克思主义民族理论，结合我国多民族的基本国情和民族问题长期存在的客观现实制定的，是我们正确认识和处理民族问题的重要行为准则。其本质是促进各民族平等、团结、互助，发展进步和共同繁荣。就内容而言，它分为基本政策和具体政策两部分，前者如民族平等团结和民族区域自治等大政方针，后者包括所有涉及少数民族权益等具体的规定。比如对民族省区实行区别于一般省市的财贸和财政体制，国家和发达省市对民族地区开展扶持和对口支援，在人口生育、升学、就业和干部任用等方面予以照顾等等。在新中国数十年的社会实践中，上述政策得到了有效的贯彻和执行，并取得了举世瞩目的巨大成就。伴随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步过渡，我们党的民族政策尤其是一些大政方针，继续保持了很好的连续性。但在微观方面，许多相关的具体的民族优惠政策则出现了与民族地区的实际发展不相适应的现象，或名存实亡，或无法施行，或有待完善。这就为我们在新的形势下坚持和完善民族政策，更好地为少数民族和民族地区的发展繁荣服务，提出了新的亟需解决的课题。
一
历史经验表明，每当社会发展处于体制转型时期，社会问题就会大幅度上升，作为社会总问题一部分的民族问题也是如此。其中许多问题的产生是同一些民族政策与形势发展不合节拍相关联的。这些政策，尤其是具体的优惠政策，有相当一部分难以在现实中真正到位，有些甚至在萎缩或消失。主要表现在：
（一）有些政策名存实亡。以原民族贸易三项照顾政策为例，在新的形势下，由于对民族贸易和民族用品生产缺乏有效的宏观调控手段，“条块”关系不顺，有关方面在价格、税收、财政、金融、物资、投资等方面的改革措施出台时，未能充分考虑民族贸易和民族用品生产的特殊性和历史原因，大都采取“一刀切”的方式，致使以往“含金量”比较高的“三项照顾”政策被变相取消。在自有资金照顾方面，1994年民贸企业贷款月息与一般企业同为10.98%，年底返回民贸企业2.4‰。但随着1993年底金融体制改革的进行，特别是从1994年第三季度起，银行便停止向民贸企业返还2.4‰的贴息；在利润留成方面，“利改税”以后，大中型民贸企业改按50%的固定税率计征所得税，只比一般企业抵5个百分点。然而，实施增值税之后，民贸企业实际留成比率普遍低于50%；在价格补贴方面，国家规定，对边远地区和贫困地区收购农副产品实行保护价格，对部分主要工业品的供应实行最高限价，对边远地区实行城乡同价，其差价损失由当地财政弥补，或在企业上缴的所得税款中抵扣。随着价格放开，尤其是1987年财政包干后，最高限价和地方补贴名存实亡。如我国最边远最贫困地区之一的新疆和田地区，以往每年400至500万的补贴和照顾，现在已经全部取消。
民族贸易由于基础差、底子薄，加之优惠政策的“断奶”，从而导致经营范围不断缩小，生存条件越来越差，一些民族特需用品和日用工业品高进高出，直接影响着当地群众的消费生活，人们对此反映强烈。尽管1997年11月国务院根据形势发展的需要，出台了新的有关对民族贸易和民族特需用品及日用工业品继续给予扶持的优惠政策，但其能否得到有效的贯彻落实，还有待实践的检验。
（二）有些政策无从落实。1995年1月1日前，民族自治地方享有矿产资源开发补偿地方留成的优惠政策，明确规定民族自治地方留成比例应高于非民族自治地方20个百分点，即达70%。但《中华人民共和国矿产资源补偿费管理规定》颁布施行后，除对五大自治区给予60%的提成外，其他民族自治地方的全部和非民族自治地方一样都整齐划一地定为50%。又比如外资企业实行“自主经营、自负盈亏”体制以后，原来的“自治县外资企业利润留成比例高于非自治县10%”的照顾规定，也自行消失了。
1993年底，金融体制实施改革，专业银行向商业银行和政策银行转变，银行贷款以高投入、高回报、低风除为原则，普遍向效益好的地区和企业倾斜，民族自治地方的发展遇到了严重的资金困难。国发[1991]70号文件中关于“各专业银行向民族自治地方贷款资金要与自治地方发展水平相适应”的规定，无法继续落实。
（三）有些政策有名无实。这类政策多出台于近几年，其共同点是：上面出政策，民族自治地方自己出资金。比如1994年，由于实行新的公务员制度，需要调整行政事业单位公职人员的工资，仅此一项，吉林省的延吉州就需要增加支出14,512万元，而这次调资，国家又不予补助。类似自治地方财政自行消化的方式，使得自治地方本级财政更加吃紧，增加了民族自治地方的财政压力。很显然，这种仅有形式而缺少实质内容的政策对民族地区的发展是很难产生积极效应的。
（四）有些政策尚需进一步完善。客观地讲，从长远的角度来看，这类政策对民族地区是有利的。1994年开始实行的新税制，由于所有减、免税收政策全部取消，实际增加的财政收入大部分被中央和上一级拿走，这就相应地减少了民族自治地方的财力（原体制下，民族自治地方多为财政补贴地区，收入增加量部分全部留归自治地方自行支配）。此外，新税制规定，中央级税收部分以外的基数内部分税收通过国家返还给自治地方，这样做无形中增加了资金的往返时间，削弱了自治地方资金自给的能力。比如，原体制时期，延吉州财政资金自给率可达到99%，分税制以后，则降到50%左右。目前，全州有相当一部分县市不能按时发放工资，跨月开支、贷款开支、拖欠工资现象较为普遍。
此外，一些专业部门实行系统内垂直领导，导致条块分割，往往因为系统内部文件或某些既得利益，而使一些民族政策得不到落实，这类情况在民族地区资源开发过程中，表现得尤为明显。
二
许多民族优惠政策在贯彻落实过程中，出现上述现象，原因是多方面的。
其一，民族优惠政策赖以存在的客观环境发生了质的变化。以往这些政策是在计划经济体制下形成的，具有鲜明的阶段性和时代性。在当时的特定环境中，有其存在的客观必然。它通过具体的贯彻和落实而产生的物质效益与社会效益是不能抹杀的。但是，当计划经济体制开始让位于与之有着本质区别的社会主义市场经济体制的过渡时期，相当一部分原有的民族优惠政策因为所依存的基础发生了变化，已同现行机制不相适应。客观表现就是，由于经济体制的转换，各种新的利益集团形成，计划经济条件下指令性划拨失去了继续沿袭的可能；各级日益弱化的宏观调控能力和民族地区日益增长的需求形成的反差，以及民族地区与发达地区差距的不断拉大的现实，又进一步增加了贯彻和落实民族优惠政策的难度。
其二，制定民族优惠政策的内在运行机制不完善。很显然，任何事物的产生，除了合适的外部环境而外，关键还取决于其自身具有的条件，即内部机制的完备状况。客观地说，经济体制改革以前，我国制定民族优惠政策的机制是相对完善的，但在步入社会转型时期，由于对原有的机制缺乏必要和及时的调整，其运行思路和方式严重滞后，尽管人们大都意识到了社会转型时期，民族优惠政策稳定性差、时效性不强，不可避免地会受到冲击，但却苦于机制老化，很难迅速跟上社会发展变化的节奏，及时出台既与国家大政方针保持一致，又与民族地区的实际相吻合，针对性强、目标明确、易于操作的政策。
其三，民族优惠政策的执行和监督机制不完善。一项政策的实际效果如何，很大程度上取决于政策的执行主体及其职责是否明确，这是落实政策的关键。而在现实中，一些民族优惠政策在出台时，恰恰忽略了这一点，使得民族优惠政策在贯彻落实过程中，缺乏全局上的协调和配合，常常会因此出现相互扯皮、推委的现象。同样，类似执行主体不明确的问题，还体现在政策的监督机制方面。遍观我国的民族优惠政策，大都没有明确监督主体，缺乏对民族优惠政策的执行情况进行全面有效地督促检查、具体考核、评估，缺少奖惩措施等相关量化规定。这在无形之中淡化了民族优惠政策的严肃性和有效性，形成了政策执行与否，以及执行程度优劣都无所谓的局面。
其四，人为因素使然。民族优惠政策难落实除了自身的原因外，也不能排除人为因素的作用。在现实中，有些同志特别是一些领导干部民族感情淡薄，对少数民族和民族地区缺乏起码的了解，在工作中，不能自觉地把贯彻落实民族政策，同本地区、本部门的实际工作有机地结合起来，而是把它视为包袱。有些同志政策观念不强，过于强调本单位利益，看不到相关民族政策本身所包含的巨大的社会经济效益及其对少数民族和民族地区的强大推动作用，看不到自己及其本行业部门在落实民族政策工作中应尽的义务和责任。与此同时，一些民族地区的领导同志思想观念陈旧，认为政策是虚的，不能充分地用足用好有关的政策规定，使之转化为看得见的物质力量，而是热衷于跑项目、要资金等本来可以借助政策要求就能解决的具体事务。
三
民族优惠政策的坚持和完善，是一个艰巨而又复杂的系统工程。在新的形势下，要切实做好这一工作，难度是可想而知的。为此，我们认为必须从现实着眼，解决好以下几个问题：
首先，要在坚持和完善民族优惠政策的指导思想和实际工作中，坚持发展的观点，全局的观点。
坚持发展的观点，对于我们做好社会转型时期的民族政策工作尤为重要。随着社会的快速发展，经济体制改革的各项政策和举措相继推出，少数民族和民族地区面临的问题不断出现，这些现象在客观上要求我们制定和执行相应的民族政策时，必须坚持动态的、发展的观点，根据形势的变化，不断进行调整和完善，不失时机地把党和国家关于民族工作的大政方针由原则性的概念，变为少数民族看得见、摸得着、实际受益的具体政策规定，使之符合时代的特征和民族地区的实际，能够有的放矢，确保民族优惠政策的有效性和可行性。
既定的具体的民族优惠政策也不是一成不变的，在政策的落实方面，也要坚持发展的观点，因时因势对其做出相应的调整，对于其中已升华为民族法规、条例的内容，要以法律的形式确定下来；对于在实行过程中继续发挥指导、规范民族工作作用的内容，要不断加强完善；对于那些由于一定原因失效而不再执行的内容，要及时予以清理废止。
坚持全局的观点。贯彻民族政策是一项复杂的系统性工作，涉及到社会的许多部门和领域，这就要求在研究和制定民族优惠政策时，既要立足于少数民族和民族地区的实际，又要着眼于全局，将少数民族和民族地区转型时期社会经济发展面临的新情况和新问题，同国家的大局联系起来，将对少数民族和民族地区的优惠政策，同我国转型时期的政策措施及其走势联系起来，这样才能避免民族优惠政策与其他改革性政策措施相冲突，从而把握住制定和落实民族政策的切入点。
此外，民族政策的制定和落实，往往要涉及到许多地区和部门，涉及到各族干部群众的利益。因而，还需要从多方面入手，做好协调工作，以取得有关部门和不同群体的理解与支持，形成强大的合力，推进民族优惠政策的坚持和完善。
其次，坚持和完善民族优惠政策，既要强调统筹兼顾的原则，又要突出重点。
民族政策工作范围广泛，客观上要求既要统筹兼顾，又要把握重点，在现阶段，国家宏观调控方式的变化以及民族地区经济实力亟待加强的现状，决定了我们的民族政策工作不可能整齐划一地向前推进，只能集中力量抓主要矛盾，先行解决主要问题。具体而言，就是：
1.在政策上重点研究解决少数民族和民族地区，由于经济体制改革而产生的一系列关系其社会经济发展的特殊问题，如差距拉大的问题、扶助脱贫、再就业的问题等等。运用具体的特殊的优惠政策措施，不仅从道义上，还要在法律上给予强化和规范，使这些问题得以圆满解决。
2.在政策上重点研究解决加快民族地区改革开放步伐，激发内在活力的问题。为民族地区的改革开放创造一个全新的宽松环境，允许按照邓小平同志提出的“三个有利于”原则，积极探索适合自己实际的发展模式，建立起充满活力的社会经济管理和发展机制。
3.在政策上重点研究解决因民族、宗教等因素交错而引发的影响民族团结、社会稳定发展的民族关系问题。在我们这个多民族国家里，民族关系是一个牵一发而动全身的敏感问题。对其处理的好与否，将直接关系到民族地区的改革、发展和稳定，关系到各民族共同发展繁荣目标的实现，是必须时刻关注的问题。这其中很可能会直接或间接地涉及到民族优惠政策的制定与实施等因素。
第三，坚持和完善民族优惠政策，必须保持其连续性和稳定性。
改革开放以来，民族地区经济发展，社会进步，民族团结，人民群众安居乐业，总的形势很好。但同时，也必须清醒地看到，目前的民族工作面临着许多不利因素，这些因素的存在，使得民族问题比以往更具有重要性和紧迫性。要妥善解决好民族问题，最根本、最关键的是把少数民族和民族地区的经济搞上去。而要搞好经济建设，就离不开党的民族政策作引导和保障。
从现实来看，国家给政策，除了根据新情况出台新政策而外，更主要的还是继续运用已有政策，也就是说，保持民族政策的连续性和稳定性是十分必要的。李鹏同志曾经指出：“要把经过实践检验是有利于发展社会主义经济和巩固民族团结的、得到各族人民拥护的民族政策坚定不移地贯彻下去，并根据改革开放以来新的实践经验不断加以丰富发展和完善。”对此，我们就要继续坚持原有民族政策，在实际工作中，调整、完善我国的民族政策体系。有的优惠政策因情况发生变化确实需要改进或废止的，改进时一定要保持原有政策的本质精神；废止时一定要制定出替代措施，籍以延续少数民族地区应享有的权益。唯有如此，才有利于推动少数民族和民族地区的持续发展，才有利于国家的长治久安和兴旺发达。
第四，坚持和完善民族优惠政策，要走出几个认识上的误区。
民族优惠政策之所以会在社会转型时期出现诸多问题，主要原因之一是由于对施行民族政策存在认识上的误区，忽视了民族问题的特殊性、重要性和长期性，在政策上搞“一刀切”造成的。
误区之一：认为民族优惠政策与社会主义市场经济相悖逆。
搞社会主义市场经济，就要遵从竞争的规则，强调公平合理。从表面上看，相当一部分民族优惠政策的内容规定似乎是与之相悖的，但就客观而言，又是必需的。首先，这是社会主义市场经济的原则和目标决定的。社会主义市场经济的原则和目标就是要实现各民族共同富裕，对经济、文化处于落后状态的少数民族和民族地区，在政策上予以优惠和照顾，帮助他们加快发展，以利于实现最终共同繁荣的原则和目标。其次，实行民族优惠政策，有利于创造平等竞争的环境，少数民族和民族地区由于历史等多种原因所致，目前在总体上还缺乏平等竞争的能力，通过全面贯彻落实民族优惠政策，可以促其发展提高，增强其经济实力，尽快实现与先进民族进行公平竞争的愿望，共同推动社会主义市场经济的健康和协调发展。
误区之二：认为民族优惠政策会弱化民族地区自力更生的能力。
民族地区发展进步的内因在于少数民族自身，这本是无可厚非的，但由于人所共知的客观因素的作用，民族地区的发展与繁荣还离不开外部力量的启动。如何实施外部启动，具体的形式就是给他们以优惠的政策，在人力、物力、财力等方面予以扶持。当然，这种政策倾斜和物质帮助并不是简单的形式上的“输血”，而是通过有意识的给予，引导和帮助他们建立起正常的“造血”机制，促进其体内“血液”的良性循环，进而增强自力更生的能力，使他们更有力量战胜贫困和落后，走向繁荣和富裕。
误区之三：把扶贫政策等同于民族优惠政策。
扶贫致富是当前我国的战略任务之一。民族地区因其特殊原因，扶贫攻坚任务比全国其他贫困地区更加艰巨。为尽快解决民族地区贫困人口的温饱问题，给予必要的政策倾斜，加大扶贫力度，是理所当然的。但因此而将扶贫政策等同于民族优惠照顾政策则是错误的。因为扶贫政策只是落实民族政策中的一个组成部分，若以此互相替代，忽视民族问题的特殊性和重要性，忽视少数民族和民族地区依法享有的权益，那将会对维护国家的政策、发展以及稳定大局，实现各民族的共同繁荣产生不利的影响。对此，应予以高度重视。
第五，坚持和完善民族优惠政策，要更新观念，注重实效。
改革旧有观念，使之与时代发展相一致，是我们制定民族政策工作的前提。我们应该面向建立社会主义市场经济体制的全局，从有利于把少数民族推向市场，尽快进入市场经济的运行轨道，适应市场竞争规律的角度出发，谋划出台相应的民族优惠政策。彻底改变以往以救济、无偿投资为主要形式的扶助办法。不能把眼睛只盯在减税收、争贷款上，而应在产业政策、资源深度开发、科技扶助和加大招商引资力度等方面下功夫，千方百计地为民族地区增加“造血功能”，以便为其形成一种长期受益的“政策效应”。
毫无疑问，制定和实施民族优惠政策的目的在于“换取”推动本地区民族工作的实效。通常说来，我们在制定、调整民族政策时，都应在充分掌握本地实际情况的基础上，坚持“特事特办”的原则，集中力量解决主要问题，而不宜制定包罗所有少数民族涉及到的经济、社会等诸多问题的“一勺烩”式的政策。原因很简单，这样面面俱到的政策很难做到内容具体，易于操作，只能是从原则到原则，到头来却体现不出民族政策应有的实效性。