保护气候难民的全球框架议定书，本文主要内容关键词为：议定书论文,难民论文,气候论文,框架论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
选自美国《环境》杂志2008年11/12月号
马尔代夫政府于2006年8月组织了一次关于气候问题的会议，与会者包括政府代表、环境和人道主义组织和联合国机构，议题是保护和重新安置“气候难民”，这基本超出了以往关于气候政策的辩论。马尔代夫这样的岛屿小国仅高出海平面几米，环境问题已触及国家安全的核心，国家的生存也与此息息相关。这些低洼的岛屿国家首当其冲地承受了全球气候变暖的后果，许多环礁可能会在本世纪消失或无法居住。
然而，与气候有关的移民可能演变成更大的全球性危机，远远超过一些岛屿国家面临的威胁。估计到2050年，气候变化可能导致200多万人不得不放弃自己的家园。这种估计有一定的偏差，取决于所依据的假设，包括人口增长、经济发展、温度升高以及气候变化的程度和时间的影响，如海平面上升。大多数观点认为：在21世纪，全球变暖的趋势可能会迫使数百万人（主要集中在亚洲和非洲）离开他们的家园，迁移到其他地方。
政府间机构气候变化专门委员会在2007年发布的评估表明，气候变化可能进一步恶化，极端天气在区域内的程度和频度都会增加。在最坏的情况下，到2080年，全球气温每上升1-2度，风暴潮就可能每年影响到大约1.03亿人口。气候变化造成的主要后果之一是海平面的不断上升，这将威胁到地势低洼的沿海地区，同时使暴风潮造成更大的破坏。成千上万的小岛屿处于危险之中，其中很多岛屿可能被海水淹没。如果海平面上升1米，风暴潮就可能使马尔代夫、马绍尔群岛、基里巴斯、图瓦卢等岛屿国家变得无法居住。此外，随着全球气候变暖，干旱和缺水问题可能更为严峻。一些研究预测，即使以最低增长率作为假设，全球升温1-2度，就可能导致7亿-15亿人口面临水资源短缺。依赖冰川融化获得饮用水的人可能遇到严重的用水问题。例如，喜玛拉雅—兴都库什山脉下游的各国将面临水资源日益稀缺的严酷现实，该地区人口约占世界人口的50%-60%。
亚洲、非洲、拉美和小岛屿国家的大量人口可能成为气候难民。亚洲较为脆弱，因为其人口密集度高，沿海地势低而且易受热带风暴影响。气温上升2-3度，就可能导致南亚3900万-8.12亿人口面临水资源紧张。仅孟加拉国的气候难民就可能超过目前世界上所有难民的总数。缺水和干旱也将影响到成千上万的非洲人，14个非洲国家已经陷入了用水短缺的困境，到2030年，这一数字将增加到25个国家。非洲也同样易受海平面上升的影响，特别是在埃及和尼日利亚三角洲地带。在拉美，委内瑞拉和乌拉圭有数以万计的人居住在洪水泛滥的高危地区，而众多的危地马拉和墨西哥人却面临着日益严重的干旱。到2010年，由于南美洲安第斯山脉冰川融化造成的缺水，可能会影响到3700万人，到2050年可能是5000万人，包括一些较大的城市，如厄瓜多尔的首都基多、玻利维亚的首都拉巴斯、秘鲁的首都利马。
大多数气候难民都希望留在他们自己的国家，尤其是只有部分区域受到气候变化影响的国家。然而，一些研究表明，气候难民还可能跨越国界。例如，英国国防部条令中心(DCDC)发布的“全球战略趋势计划”预计，2007-2036年，来自撒哈拉以南的大规模非洲移民将向地中海、中东和欧洲迁移。德国全球变化项目咨询理事会指出，加勒比海群岛和中美洲的大规模移民将迁徙到美国，中美洲也将有大量移民流动。
气候变化和联合国难民制度
这一气候移民危机已迫在眉睫，但联合国对难民保护制度的准备明显不足。目前，联合国难民署(UNHCR)处理的事务仅涉及1000万难民。人们不禁要问，如果不实施重大的改革，该机构是否能保护和支持人口数量扩大到20倍的难民流。此外，难民署目前的任务只涉及个别政治难民，他们通常是由于种族、宗教、政见或民族原因遭到迫害而逃离本国的。
因此，在马尔代夫会议上，代表对1951年日内瓦公约中有关难民身份的规定提出了一项修正案，拓展了联合国难民制度的适用范围，其中纳入了气候难民。但这一修正无法承诺有效地解决新出现的气候难民危机。事实上，该建议在政治上是否可行目前尚不能确定，而联合国难民制度已经不断遭到工业化国家的压力，它们要求解释限制性条款，这些国家政府不太可能同意在联合国的监督下向20倍于目前数量的难民提供同样程度的保护，因为这一数量相当于欧洲的一半人口。此外，扩大目前的联合国难民制度，纳入气候难民，将增加复杂的道德问题。这会造成受日内瓦公约保护的现有难民和新气候难民之间不必要的紧张和权衡问题。
至关重要的是，扩大联合国难民制度的建议忽视了气候难民危机的核心特征。气候难民不是因为一个极权政府而离开自己的国家的。他们原则上仍然倾向于本国政府的保护。因此，保护气候难民其实是一个发展问题，需要大规模和长期的计划来重新安置受影响的人群，主要依靠本国来实施。通常这将与适应性计划紧密联系，对那些未撤出的人口仍然提供保护，例如加强沿海防护。从这个角度来看，联合国开发计划署(UNDP)和世界银行这样的国际机构比难民署更适合来处理协调新出现的气候难民问题。
联合国安理会的角色
数以百万的气候难民可能使受影响国和难民流入国都发生暴力冲突。气候移民因此成为国际和平与安全的威胁，根据联合国宪章第39条的核心内容，意味着安理会可以采取所有应对威胁的措施和手段，包括武力。事实上，安理会在2007年4月已经探讨了气候变化对国际和平与安全的影响问题。英国外交大臣玛格丽特·贝克特(Margaret Beckett)主持了会议：巴布亚新几内亚驻联合国大使罗伯特·艾西(Robert G.Aisi)代表太平洋岛屿论坛发表演讲；联合国秘书长潘基文认为，气候变化诱发的大规模移民可能成为导致重大冲突和不稳定的因素。
然而，来自发展中国家的大多数代表坚持认为，联合国安理会不适合处理气候政策问题。担心之一是气候引起的迁移大多数发生在非洲、亚洲和拉美。如果授权联合国安理会展开强有力的干预，那就会扩大其对发展中国家处理国际事务的支配权。然而，在许多发展中国家看来，安理会缺乏合法性，因为5个常任理事国拥有特殊投票权，而它们往往是温室气体的最大排放者。此外，令人疑虑的是，安理会可以采取其他机构无法实现的措施，权力远远超出联合国气候变化框架公约或联合国开发计划署和联合国环境规划署(UNEP)这类政府间机构。安理会的核心职能是维护国际和平，主要是通过授权联合国会员国采取有力的行动，打击那些威胁国际安全、不遵守国际规则和安理会准则的国家政府。显然，新出现的气候难民危机在本质上与此不同，因此目前还不清楚安理会是否需要起主导作用，是否有益于解决问题。而且，包括印度和中国在内的发展中国家明确反对安理会在气候政策上的干预，在任何情况下，安理会想要过多地插手，似乎是不太可能。
气候难民的特殊制度
由于上述原因，气候难民问题需要采取不同的方法解决：在联合国气候变化框架公约中创建一个独立的法律和政治制度，以承认、保护和重新安置气候难民为目标的议定书。这样一项议定书可以赢得气候公约的各缔约方——几乎所有国家的政治支持。它可以采用普遍同意的原则，但各国承担不同的责任，采取增量成本补偿原则。该议定书可以与整个气候保护制度紧密联系，援助气候难民，如用气候科学帮助某些地区的人提前预测未来的风险。由于发达国家对先进的发展中国家施压，要求其实施全球减排量化制度和限制目标，而保护气候难民的议定书很可能成为发展中国家在谈判中的一个重要筹码。
该协议应在以下5项原则下运作：
首先，协议的核心必须是客观地、有计划地自愿重新安置过去几十年遭受气候影响的人口，而不是单纯的应急和救灾。当然，在政治动荡或战争状态下，自发性的迁移往往能应急处理气候变化引起的事件，如洪水。
第二，接纳气候难民的地区或国家必须把他们视作永久移民并给予相应的平等待遇。气候难民不能像政治难民一样返回自己的国家（至少在理论上是如此）。
第三，修订的气候难民制度不再是满足受迫害者的个别需求（如目前的联合国难民制度），而是整个受影响群体的需求，可能是一个村庄、一个城市、一个省份，甚至是整个国家的人口，比如那些岛屿小国。
第四，气候难民的国际制度将有针对性地减少对置身国外人群的保护，而更注重对国家、各国政府、地方和国家机构的支持，以保护在其领土内的公众。本质上而言，保护和重新安置气候难民的制度性困难在于如何提供国内支持和重新安置受影响国家计划所需要的国际援助和资金支持。
第五，保护气候难民必须被看作为一个全球性问题和全球性责任。在大多数情况下，气候难民是穷人，在过去积累的温室气体排放中，他们应承担的责任较小。而富裕的工业化国家是过去和如今大量温室气体的排放者，因此这些国家不仅在法律上更是在道义上应对全球变暖的受害者承担更多的责任。当然，这并不意味着2亿多跨国移民的气候难民都会涌入发达国家，而是说，工业化国家应该在资金、支持力度、促进保护和重新安置气候难民等方面承担责任。
关于术语的使用，一些政府间机构，如国际移民组织和联合国难民署，拒绝使用“气候难民”一词，因为在1945年后的制度中，“难民”一词的法律定义较为狭隘。在他们看来，“难民”概念应仅限用于个人，沿用1951年日内瓦公约关于难民身份的定义： “身处国外或长期居住地之外，且有遭受本国迫害的危险而不能依靠本国政府保护的个人”。作为一个替代性术语，一些国际机构更倾向于用“环境的流离失所者”，这有点类似于难民署使用的“国内流离失所者”，也就意味着国际社会承担较少的责任。然而，由于气候变化将导致跨国的迁徙和国内的迁移，难民署区分两类非自愿移民的传统方法似乎并不恰当。全球治理机制是否应该根据跨境与否，对受气候变化影响而失去家园的人口赋予不同的身份和不同的称呼呢，这很难说。
1945年以来，为赢得国际社会的关注而使用了“难民”这一语气较强的概念，那么现在同样因严峻的现实而被迫离开家园的受影响者，为何就不能用“难民”一词，而偏偏要另造一个不太恰当的词语来称呼他们呢，比如“与气候有关的环境流离失所者”。那些住在马尔代夫环礁的居民因担心在2050年被淹没而要求被重新安置，难道他们不比那些害怕政治迫害的人更有充分理由得到保护吗？因此，继续使用“气候难民”看来是合乎情理的，并且应该根据难民的不同类型以及不同的保护协议，调整过时的联合国术语 （例如，政治难民属于1951年日内瓦公约的定义，而气候难民属于气候难民议定书的范畴）。
气候难民的协议蓝图
那么如何使承认、保护、重新安置气候难民的议定书在现实中得到有效实施呢？
最重要的治理机制是列出一个在会员国管辖内的特定行政区域清单（如村庄、岛屿或地区），以及当地因气候变化或威胁而确定需要搬迁的人口。协议的任何缔约国有权提议将其管辖区域列入受影响地区的名单。在该协议框架下，一个执行委员会将在缔约方会议的授权下运作，以承认、保护和重新安置气候难民。在符合联合国的主权原则下，执行委员会将根据受影响国政府正式提出的建议来确定列入受影响的地区以及支持措施的类型。
关于决策程序，执行委员会应当包括相同数量的受影响国家和援助国，其决定需要双重多数票通过，也就是说，援助国的简单多数票和受影响国的简单多数票。这条规则将允许受影响的发展中国家和援助国在未来制度演进和执行过程中举行集体投票决策。
如果一些沿海村庄的人群被列入了因气候变化需要迁移的人口清单，他们将获得特定的权利并受益于议定书的支持机制。这将包括经济支持；列入自愿重新安置计划，几年内购置新地；培训和融入项目；以及特殊情况下针对岛屿小国的有计划的国际移徙。
由于较富裕国家能够支持本国受影响人口的权利，按照议定书规定，援助仅限于发展中国家的居民。例如，气候难民议定书将不支持受飓风影响的新奥尔良居民，原则上他们可以依靠本国政府的支持，而不需要国际经济援助。
安置数以百万计的移民人口需要大量资金。从制度上而言，最好的管理机制是创建一个独立的基金，可以被称为“气候难民保护和重新安置基金”。该基金的操作性业务可以与现有的金融机制相联系以提高效率，但基金的管理应当在协议缔约方会议的授权下独立运作。为了筹集所需资金，除了建立气候保护和重新安置难民基金，还可以采纳新颖的收入筹措机制，如国际航空税收等。这些新举措的关键在于国际社会所需的资金数额和保护气候难民的融资原则。根据气候公约的减排计划，工业化国家已承诺补偿发展中国家，按协议支付全部增量成本，这一理念最初是基于1990年伦敦修订蒙特利尔议定书时所制定的条款，该议定书旨在保护臭氧层。此外，根据第4.4条，气候公约要求工业化国家在调整适应费用方面帮助最脆弱的国家，并给予最不发达国家特别的权利（第4.9条）。这表明用补偿增量成本的原则来保护和重新安置气候难民是无可争议的，比如由气候变化直接引起海平面上升的情况。至于其他情况，由于气候变化是环境恶化的唯一因素，比如水源短缺，所以新增成本补偿原则比全额补偿更为合适。那些被迫离开岛屿、沿海平原或干旱地区而自愿迁徙和重新安置的人口数量众多，迁徙成本通常也十分巨大，在未来几十年可能需要花费数十亿欧元。即使引入新的机制，最后融资的责任将落在工业化国家和相对富裕的发展中国家身上。
气候难民议定书不应形成新的国际官僚机构；在本世纪安置气候难民是现有机构的任务。由于受气候影响的迁移具有复杂性，最好的模式是由一个机构网络，而不是某个单一的机构来执行。联合国开发计划署和世界银行起着关键的作用，这两个机构可作为气候难民议定书计划的执行机构，为受气候影响并自愿重新安置的人口提供支持。虽然议定书缺乏强有力的执行力，但联合国环境署会在科学研究、信息传播、法律和政治咨询以及其他核心职能等方面提供进一步的援助。气候难民议定书需要一个小规模的协调秘书处，可能作为气候秘书处的分支机构，设在波恩。此外，考虑到气候难民危机的特殊性，难民署不太可能成为主要机构，但难民署应当发挥其专长，比如在应对紧急情况以及处理难民危机中涉及其他法律和技术的专业支持，这对保护气候难民将是必不可少的。
结语
科学家预测，气候变化的严重影响在今后几十年可能迫使千万人群离开家园。然而现有的机构和组织尚未做好充分准备来处理这一迫在眉睫的危机。作为地球系统全面治理的庞大计划，亟须一系列适宜于全球治理的制度改革。一些可能的改革方案不尽如人意，甚至可能适得其反，比如根据1951年日内瓦公约关于难民的定义扩大难民的范畴；安理会应承担起相应的责任。一个更有效的解决办法是在联合国气候变化框架公约支持下，新建一个独立的法律议定书，专为气候难民服务，以承认、保护和重新安置气候难民为目标，拥有独立的筹资机制，并且得到气候难民保护和重新安置基金支持。
对气候变化影响的预测需要筹备和规划。至关重要的是，这一协议框架不是应急反应和救灾措施，而是有计划有组织的自愿重新安置计划。没有必要等待极端天气事件发生或岛屿和沿岸地区被淹没才实施。由于客观上或经济上的原因，无法通过加强海防保护来维持安全的地区应尽早将其列入重新安置和重新融入的长期方案，使这一过程更容易为受影响的人们接受，以便计划的持久开展。这就要求为尽早采取行动而建立有效的、适当的管理机制。气候难民议定书的规划和有关机构的设置不能等到2050年时才进行，那时就为时已晚了，要使反应行为有序和有组织，筹划就必须从现在开始。
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