改革开放后三次机构改革述评，本文主要内容关键词为：述评论文,改革开放论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了适应形势的发展和改革开放的需要，我国在1982年、 1988 和1993年进行了三次政府机构改革。认真回顾和总结这三次机构改革的经验教训，对加快当前机构改革步伐，是很有启迪作用的。
一
1978年12月召开的中共十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来以后，采取了一系列改革开放措施：经济体制改革首先从农村开始，并取得突破性进展；城市经济体制也开始了探索性试验性改革；在粤、闽两省对外经济活动实行特殊政策和优惠措施的同时，设置和兴建深圳等四个经济特区，作为对外开放的窗口等。这些改革开放的举措取得了明显效果，1978—1982年，全国工农业总产值取得了年均7.3%的快速增长。随着国民经济的发展， 在计划经济体制下形成的现行政府机构越来越不适应经济增长的需要。特别是“机构臃肿，层次重叠，职责不清，效率低下的情况，已经到了不能容忍的地步”。机构改革也是一场革命。“我们要坚持社会主义道路，要实现四个现代化，就必须进行这场革命”（注：《人民日报》1982年3月9日、1982年3月9日。）。1982年国务院机构改革就是在这样的背景下提出来的。
这次政府机构改革方案，是根据全国人大五届四次会议的精神，经过国务院常务会议多次讨论，国务院各部委负责同志反复研究，并多方听取各种意见和酝酿，于1982年3月8日五届人大常委会第22次会议通过的。
这次国务院机构改革，一是以突破中央政府权力过于集中，机构庞大，人员臃肿，办事效率低下为前提。二是减少副总理，设国务委员，由国务院正副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议，作为国务院的日常领导工作机构。三是先在12个单位作改革试点，取得经验后陆续全面实施。四是对改革后领导班子的职数（部的正副职3—5人、司局的正副职2—3人）、年龄（部长一般不超过65岁，副部长和司局长一般不超过60岁）以及文化结构等均作了规定。五是把国务院各部委、直属机构和办事机构从98个减为52个，人员从4.9万人减至3.2万人（注：《人民日报》1982年3月9日、1982年3月9日。）。
这次机构改革历时3年，由于这时经济体制改革尚未全面展开， 政未简，权未放，政企职责未分，政府管理职能未转变，结果以“回潮”告终。
1983年6月全国人大六届一次会议以来， 我国经济领域改革继续深化；科技、教育等多领域改革逐步展开；扩大对外开放，进一步改变了过去封闭半封闭状态等。1987年国民经济保持良好发展势头，全国工农业总产值增长14.6%（注：《中华人民共和国第七届人民代表大会第一次会议会刊》，人民出版社1988年10月版，第11页。）。随着改革开放全面展开和国民经济高速发展，现行政府机构的弊端日趋突出；政企不分，结构不合理，在职能上微观管理的过多，宏观调控不力；机构臃肿，层次过多，职责不清，相互扯皮，工作效率低下；政府工作人员的素质和结构不适应经济规律的间接管理方式，等等。这样的机构不改革，“经济体制改革就难以深化，已经取得的成果也难以巩固，政治体制改革的许多措施也难以落实”（注：《中华人民共和国第七届人民代表大会第一次会议会刊》，人民出版社1988年10月版，第56页。）。此外，当时还有一个情况，由1986年下半年开始，到1988年前三个季度，经济严重过热，物价狂涨，“官倒”等腐败现象突出。这就是1988年国务院机构改革的历史背景。
这次政府机构改革方案，经过一年多时间的调查研究，反复听取各方面的意见和讨论，特别听取国务院30多个部委局70多位新老同志的意见后，于1988年4月9日七届人大一次会议上通过的。
这次国务院机构改革，一是着眼于转变政府职能，政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。使改革后的机构能够比较适应经济体制改革和发展有计划的商品经济的要求。二是转变政府管理职能的同时，与政府内部的制度化建设相配套，并结合推行国家公务员制度进行。三是撤销部委12个，新组建9个，保留32个，转为事业单位1个。改革后国务院各部委由45个减为41个，直属机构由22个减为19个，非常设机构由75个减为44个，人员由5万多人减少近五分之一。四是各部委搞好定职能、 定机构和定人员的工作，要求3个月内把新部委组建起来，并投入运行， 其余部委的内部调整和精简人员，在半年内完成（注：《中华人民共和国第七届人民代表大会第一次会议会刊》，人民出版社1988年10月版，第55—56页。）。
这次机构改革对高度集中的计划管理体制有所触动，但由于改革是以“有计划的商品经济”为理论指导，其局限性和失误就在所难免。
1988年4月全国人大七届一次会议以后， 全国实施治理整顿经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革的方针、政策和措施，同时加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控，加快推进相互配套的全面改革。经过全党和全国人民的共同努力，治理整顿任务胜利完成，国民经济持续发展，1992年国民生产总值接近24000亿元，5年年均增长7.9%（注： 《中华人民共和国第八届人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社1993年4月版，第5页。）。同年10月召开的中共十四大作出了建立社会主义市场经济体制目标的决定。这是我国改革开放实践的呼唤和经济理论的重大突破。但是，在计划经济体制下形成的我国现行政府机构政企不分，机构臃肿，关系不顺，效率低下，与充满生机活力的社会主义市场经济体制很不适应。如果不进行机构改革，势必阻碍我国全面改革的深化和社会主义市场经济正常发育，于是1993年又提出了国务院机构改革。
这次政府机构改革方案，是根据中共十四大精神，经过认真调查研究和反复酝酿，于1993年3月22日全国人大八届一次会议上通过的。
这次国务院机构改革，一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。二是“改革的重点是转变政府职能，转变职能的根本途径是政企分开”，“政府的行政管理职能，主要统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”。三是撤销的部委7个， 新组建6个，更名1个，保留34个。改革后国务院部委41个（含国办），直属机构和办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，非常设机构由85个减到26个。机构要严格定编定员，人员精减20%左右，国务院机构改革任务年内完成（注：《中华人民共和国第八届人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社1993年4月版，第38—43页。）。
由于新的政府机构不具备市场经济体制的功能，未能拿出切实可行的措施转变政府职能，机构改革力度不大，这次改革地方政府基本没有动，可以说不了了之，很快又有所膨胀和恢复，与以往改革一样走样变形。
二
政府机构改革是受经济体制改革和政治体制改革制约的。1982年机构改革时， 经济体制改革刚开始不久， 政治体制改革远没有开始； 1987年10月中共十三大只提出政制改革的设想，尚无具体可操作性措施；1992年9月中共十四大虽然提出建立社会主义市场经济体制的目标，但其真正确立和完善尚需时日。所以，平心而论，1982年、 1988 年和1993年三次机构改革的主客观条件远未具备，这是明摆着的。但是媒体和“两会”代表一片赞扬声，认为是“切实可行”，对改革的成功“充满信心”、“充满希望”，……结果呢，三次改革希望全部落空：从机构看——1982年改革前国务院机构100个，改革后改为61个，1988 年增加到105个，1993年改革后，后来的机构猛增到171个（注：《光明日报》1988年3月20日。）。从人员看——从1982年至今， 国务院工作人员始终保持5万人左右；由于无法律监督，职责不清等原因， 地方各级政府人员有增无减，在县（市）乡镇两级，“超编现象比较普遍”，“一些部门实有人数超过定编的1倍以至几倍”（注：《改革》1998年第1期）。 从行政管理费支出看——1996 年我国财政支出中的行政管理费已达1014.80亿元，比1980年的66.79亿元增长了14.5倍，而同期的财政总支出只增长5.46倍；行政管理费占财政支出的比重，“六五”时期为 6.8%，“七五”为8.8 %，“八五”为11.9%，1996年进一步增加到13.1%（注： 原载《人民日报》1998年3月16日，转引自《广州日报》1998年3月19日。）。
政府机构改革为什么始终走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈？原因是错综复杂的。其中主要有：
第一，没有触动高度集中的计划经济管理体制。现行的政府机构是计划经济体制的产物，已经不适应社会主义市场经济发展的需要。机构改革必须以突破高度集中的计划经济管理体制为前提。而这三次机构改革的一个共同点都是以精简机构和人员为中心内容的主要目标，没有触动更谈不上突破与计划经济相适应的框架，把它纳入与社会主义市场经济相适应的新体制总体框架内，用旧体制管理充满生机和活力的新经济是不可能达到预期目标的。
第二，没有转变政府职能。机构改革的关键是政企分开。政府部分职能主要加强宏观调控、社会管理和公共服务。就是说，把政府职能转到确立经济发展方向，制定产业发展和城乡建设规划，规范社会经济秩序，发展社会公共事业等关系国计民生和社会经济健康发展的重大问题上，坚决实行政企、政社分开而不再去管那些企业和社会自己能够做好的事情。但由于这三次机构改革都没有转变政府职能，没有冲破政企合一的枷锁，其结果，一是政府必须管好的事情没有管好，而不该管、管不了、也管不好的事情统统大包揽下来，这要管，那也要管，于是今天接受了改革方案，明天又说事情办不过来，最后还是要编制，增机构，精简了又膨胀。二是政府既收钱又花钱。法治健全的国家收、支两条线，但我国却集收、支于一身，作为收钱者多多益善，越多越好；作为花钱者则没有政府法等法规约束，要花就花，财政收入不够花，就凭手中权力“创收”，于是一些部门和单位自觉不自觉地争权，主要争那些能给本部门和本单位带来实惠的审批权、发证权、收费权和罚款权。争权的实质是争利，争权争利必然导致腐败，这既是改革开放以来“三乱”屡禁不止、企业和农民负担不堪承受的深层次原因，又为机构膨胀、人员扩编提供了财政支持。
第三，没有相应立法。政府机构是上层建筑的重要组成部分，机构改革直接关系到国家的发展前途和人民群众的切身利益，涉及到生产、交换、分配和消费等多方面领域，所以一定要有严密的科学决策和用法律保驾护航。而这三次机构改革都没有制定一套严格科学的行政管理法规，缺乏用法律和其他辅助手段实现国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化，本来立法就不够，加上执法又不严，结果是，政府行为缺乏法律约束，机构编制缺乏法律控制，改革成果缺乏法律监督，使改革具有很大主观随意性和短期行为，“长官意志”在很大程度上起支配作用，因人设事或因事任意设人，增加机构或随意增加机构人员的现象相当普遍，必然使实施改革方案处于无序状态；有的照顾性，有的互相攀比；有的上下对口；有的合了分，分了合，这届政府这么改，下届政府那么改，如教育部、纺织部和轻工部等就属于这类；更有甚者，要官、跑官、买官、卖官，成为滋生贪污腐败的温床。这也是机构膨胀、人员扩编，形成恶性循环的主要原因。
第四，没有配套改革。政府机构改革是一项前无古人的复杂而艰巨的系统工程，政策性强，涉及面广，事关重大，需要中央和地方、党政和事业机构互相配合，有人写文章称之为“上下联动，左右结合”。所以机构改革不能孤立地进行，而要与其他方面改革配套进行。但过去三次改革的失误之一，就是缺乏配套改革措施，要么政府部门动，党的部门不动；要么上动下不动，要么就是下动上不动。
没有配套改革的另一个突出表现，是政治体制改革滞后。政府机构改革是政治体制改革的重要内容，机构改革成败得失，很大程度上取决于政制改革。因为受几千年封建中央集权和苏联经验的影响，中国在政治上实行统制性极强的中央集权，而且党是领导一切的，加上党政往往对口的，如党内设纪委，政府设监察。如果不进行政制改革，就很难合理而稳固地确定政府机构职能、工作制度、机构设置和人员定编，党政分开、政企分开、政社分开和建立公务员制度等，往往成为一纸空文。过去三次机构改革所以陷入恶性怪圈，没有进行政制改革或称政制改革滞后，是一个重要原因。
总之，机构改革必须有配套措施，如果“单兵挺进，孤军深入”，其结果不是“全军覆没”，就是无功而返，重蹈复辙。
唯物辩证法告诉我们，事物都是一分为二的。改革开放后三次政府机构改革也有积极的或称成功的一面：
第一，实现了新老干部合作交接。1982年政府机构改革其中一个目标是对任职年龄作了相应规定。改革后，一大批对中国革命和建设作出过重大贡献的老同志，包括德高望重的党和国家领导人，退居二线或离退休，一批年富力强的新人走上领导岗位，在精简机构的基础上，顺利地实现了领导干部新老合作交接，首次实施领导干部革命化、知识化、专业化、年青化取得了成功，产生了意义重大的深远影响，为整个国家管理体制改革、实现领导干部“四化”目标、保证党和国家领导权永远掌握在马克思主义者手里、保证国家长治久安奠定了基础。
第二，为政治路线开辟道路。机构改革是一场革命。由于这场革命的对象是政府，准确地说主要是处于领导、指挥社会经济生活位置既得权益的个人，任何人对既得权益都是高度敏感的，都会表现出一种本能的自我保护冲动。调整政府机关和干部特别高层干部的既得权益，比调整其他单位和人员的权益困难得多。但是，从这几次改革的实践看，大批干部特别高层干部顾全大局，服从党的要求，从领导岗位退下来，为改革开放路线开辟了道路。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。新的政治路线需要新人去贯彻执行，从1982年到现在，干部队伍换了四批，他们对改革开放的政治路线的支持，一批比一批提高，从改革开放至今，改革开放已经成为绝大多数干部接受的路线。从这个角度说，不能说以前的机构改革全都失败，因为它为政治路线开辟了道路。
第三，提高了解决和驾驭各种深层次矛盾的能力。这三次机构改革，没有达到预定目标，客观地说起码部分失败了。但是，从辩证法的观点看，失败不完全是件坏事。毛泽东反复告诫我们，革命的政党和人民总是需要经受正反两方面的教育，经过比较和对照，才能锻炼成熟起来，赢得胜利；还说失败是成功之母。1988年机构改革提出了“转变职能”，虽然没有取得突破性进展，但认真吸取了多年来正反两方面的经验教训，懂得企业和社会上的事情不管比管好，在后来1993年特别1998年机构改革，积极退出了一些领域，采取了一些具有针对性和可操作的措施和行动，力求和加快转变政府职能，适应新的形势，应该说十几年的机构改革历程，中国政府是平稳走过来的，在转变职能、理顺关系、精兵简政和提高效率等方面，一次比一次有进步，在实践中提高了解决和驾驭各种深层次矛盾的能力。可以预言，实现政府职能转变之日，便是机构改革成功之时。
第四，三次改革方案基本体现了市场经济的要求。尽管明确提出政府职能的转换是从1988年改革开始的，但从理论上分析，这三次改革方案，总的来说基本上体现了市场经济的要求，只是体现的程度同当时人们对市场经济认识的深浅而有高低不同罢了。因为三次改革的核心都紧紧围绕着政府职能的转换，体现了通过机构改革，使现存的管理从无序转向有序，管理对象从微观转向宏观，管理方式从直接转向间接。这三次改革不成功，不是因为方案不正确，而主要问题在实践，即实施方案的方式和途径没有新的突破。
1998年3月10日，全国人大九届一次会议以97.8%的绝对多数票， 通过了改革开放后第四次关于国务院机构改革方案。这次机构改革具备了不少有利条件：社会主义市场经济更加发展；社会主义民主法制更加完善；政府宏观调控经济更加成熟；改革措施更具操作性；对改革的必要性更加形成共识；特别由朱镕基亲自主抓改革方案制定和实施，等等。但是，改革的有利条件不等于改革的成功。要真正取得这次改革成功，必须认真吸取前三次改革的经验教训，其中最关键的是真正转变政府职能。转变政府职能，不是转移政府职能，简单地从一个部门管的事情转归另一部门管，而是切实转到宏观调控、社会管理和公共服务上来，企业的事情企业办，社会的事情社会办，老百姓的事情老百姓办，各就各位，各司其职，这样机构精简和人员分流就容易顺理成章，水到渠成。此外，转变政府职能，要实行权力和利益彻底脱钩。近些年“三乱”现象屡禁不止，一个深层次原因就是机构太多，“吃皇粮”者太多，财政又养不起，于是一些部门和单位千方百计争权夺利，利用手中权力“创收”，这就是近些年会有这么多人为争夺审批权、发证权、收费权和罚款权而争吵不休的原因。实行权力和利益彻底脱钩，政企分开，政社分开，政党分开，“三乱”现象就有望制止，从而切断靠权力“创收”弥补庞大机构财政不足的来源。
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