从日本数控机床的发展看政府的作用（注： 国家自然科学基金资助项目，批准号79430010。），本文主要内容关键词为：日本论文,数控机床论文,国家自然科学基金论文,作用论文,资助项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本数控机床出现在50年代末，晚于美国、德国和英国，到60年代后期才迅速发展起来，80年代初日本成为数控机床生产和出口的第一强国，其领先地位一直保持至今。为什么日本的机床行业会发展如此之快？日本政府在数控机床发展中起了那些作用？对我们有那些启示和借鉴？本文就此进行探讨。
（一）日本政府在数控机床发展方向和战略选择上的指导作用
从高技术产业发展的规律看，日本高技术产业发展所以很快，与政府主管工业生产的通产省在数控机床战略选择上发挥了参谋部作用有关。
数控机床的发展和其他高技术的发展一样需要基础技术和基础产业的支撑，要有一定的加工能力、工艺水平、质量保证系统，才能生产出质高价廉的产品，才能有竞争力，占领市场。 通产省对此一贯重视， 1956年5月制定《机械工业振兴临时措施法》（简称《机振法》）， 以17个业种为对象，它们可分为三类：一、基础机械，包括机床、锻压机械、切削刀具；二、通用部件，包括齿轮、螺丝、模具、轴承、粉沫冶金；三、出口的特定部件，有汽车和缝纫机部件。重点是振兴基础机械和基础零部件，同时，对国外先进机床的样机进行性能和结构分析，为机械加工业的发展，包括数控机床的发展打下扎实的基础。
《机振法》于1961年、1966年进行了两次修改和延长，直到1970年结束。第二次机振法重点放在加强国际竞争能力上，在此期间设立了“日本机床出口振兴会”。第三次机振法是以资本自由化为重点，在建立专业化体制、更新设备方面制定了具体措施，并指定8 种机床为重点产品，规定了计划期末的质量性能、产销及设备投资指标。
1971年鉴于机械和电子仪器已逐渐实现一体化，又制定《振兴特定电子工业及特定机械工业临时措施法》（即《机电法》），确定了机械工业与电子工业相结合的目标，使机械工业现代化进入新的发展阶段。1973年石油危机后，日本政府对产业政策作了重大调整，提出今后发展产业的“三省方针”，即大力发展省能源、省资源和省人力的产业，日本机床数控化率急剧上升。1977年日本机床产值数控化率达34.1%〔1〕，从1978年起日本数控机床产量超过了美国。
1978年《机电法》到期，通产省又制定《特定机械情报产业振兴临时措施法》，即《机信法》，明确把与微电子工业有关的电子机械产业和信息处理产业、超大规模集成电路产业联系起来，以促进电子机械设备以及振兴软件开发为目标，规定了预备开发的若干高级数控机床，例如能进行精度补偿的高精度数控机床、多目标同时控制的数控机床等，这些为微电子工业、精密加工业的发展，高尖精产品的生产创造了条件。
日本通产省在贯彻这些法令制定产业政策上，注意从日本国情出发，采取由低到高的发展步骤，并及时提出产业的合理化、高级化目标，不断用新技术装备、改造制造业，对数控机床的发展及时提出新要求、新方向、新目标，进行宏观指导。在微观经济发展上，通过政策和行政指导对企业活动、产品和机种也进行积极影响。日本政府在机种选择上，一直把数控车床和加工中心作为重点，这是由于数控车床应用面广，而加工中心能有效取代钻、镗、铣等单体数控机床，代表着数控机床的发展方向。在机型和品种选择上，一直把重点放在中小型适用的数控机床上，把适应中小企业民用需要放在首位。
以上五个临时措施法（3 个机振法和机电法、 机信法）使日本在70年代末80年代初世界范围兴起的新技术革命中争得主动；从70年代中期数控机床开始打入美国市场后，出口率逐年提高。日本不仅是数控机床生产和出口第一大国，而且在拥有量上也处于领先地位，这正是日本能长期保竞争优势的装备基础。
日本政府之所以成功，除了决策科学外，它还有一套相应的政策手段和措施，政府能对企业发展发挥引导、扶植、保护、限制、组织作用。
（二）政府通过行政指导和机振协、 行业团体沟通信息对企业的引导作用
为贯彻实施有关发展数控机床的临时振兴法，日本政府制定和实施有关政策时，都事先与机振协、行业团体进行密切的联系、协商、交换信息，沟通思想，使政府的政策得以贯彻实施。
政府与企业之间设立的机械振兴协会、机床工业协会，起着沟通政府与企业联系的桥梁和纽带作用。根据《机振法》通产省设立了机械工业审议会，负责对主管大臣的咨询和行业调查，审议有关振兴机械工业的重要事项。审议会的成员有企业家、学者、政府官员，他们共同参与决策，保证决策的民主性、科学性。主管大臣则在审议会咨询意见的基础上，对特定机械工业制定振兴基本计划在产品性能、成本、质量等方面规定合理化目标；并要每年在征求这些协会的意见的基础上，制定推行上述基本计划的实施计划。
机械工业协会（简称机工会）是机床业的民间组织，它们代表全行业同政府的战略决策合作，主动弄清本行业的问题所在，并成功地在行业内部缔结各种协议。机床厂极为重视他们的作用。因为他们与政府的政策保持密切关系，对企业的经营活动有着重大影响。机工会也经常向会员提供有关世界市场的竞争情况、出口机会和技术动态等珍贵信息。通产省主要就是同这些组织保持密切联系，贯彻政府的政策意图。为了顺利地同各行业团体打交道，并充分发挥自己的影响力，通产省向其拨出少量预算，并将本省离任的高龄官员安插在各行业团体的职能部门。通产省在不过分行使强制力的前提下为了确保自身的影响力和确立顺利实行政策所必不可少的行业秩序，还常常设立新的行业团体及有关机构。
日本政府在行业组织的密切配合下，伴随各项法律的实施，通产省实施了意图各异的机床工业的发展政策，通过发表展望、白皮书、报告等提供信息，进行政策导向，实现宏观管理，对机床工业进行有效的行政指导。所谓行政指导是指没有法律依据的情况下，对企业提出各种指示、要求、建设及意见等，指导企业按产业政策方向行动。但企业仍保持较高的自主权，日本是市场经济国家，政府的政策并无法律效应，企业可按自己意见行事。
1962～1989年间，日本通产省作过8次有关机床工业发展的报告， 报告指出了各阶段的技术方向、改革措施、发展重点及代表技术发展方向的机种，限制不利于行业发展的机种、规格，避免整体盲目竞争等，对宏观协调整个机床业的发展起到重要导向作用。在《机振法》实施时期，政策的目的首先是推进机床的“国产化”，接下来是提高机床的技术水平，从仿制为主过渡到独创为主，并不断扩大出口。
在《机电法》实施阶段，政府把数控机床和电子计算机控制机床作为特别扶植的“特定产品”，通产省制定了“机床制造业高度化计划”，规定了1977年度数控机床应达到的性能和质量目标。在《机信法》颁布不久，政府又发表“施行令”，确定高性能数控机床是其重点发展的品种之一，通产省按此法案又制定相应的“高度化计划”。日本政府针对石油危机、贸易摩擦加剧以及迎接新技术革命，1976年9 月发表“机床白皮书”，阐明机床工业的现状，并对长期需求进行预测以及对石油危机采取相应对策。1979年9月，通产省基于“80 年代通商产业政策展望”，编制“80年代机床行业展望”，针对机床行业的长期需求预测和国际化要求，提出了相应措施。1984年9 月通产省机械情报产业局在日本机床工业协会的配合下，完成题为“机床行业的现状及今后对策——国际合作与技术革新”报告，提出了针对贸易摩擦的对策和今后技术开发的方向。1987年6月产业机械政策恳谈会提出“21 世纪产业机械展望”报告，其中，指出了机床工业的重要性和特点，对国际化的现状及机床工业面临的课题做了分析，并提出推进国际化的具体对策。这些报告提供了极有价值的信息，对企业的决策帮助很大，起了导向作用。
（三）日本政府在财政、税收、 金融方面对数控机床发展的扶植作用
资金匮乏一直是困扰许多国家的机床行业的大问题，更是数控机床发展的一大障碍。日本政府对符合政府产业政策发展方向的企业给予政策扶持，享受贷款、税收、补助金、折旧率、价格、外汇配额等财政、金融、税收方面的优惠，以及在立项、出口、引进等审批上提供方便。这些经济手段成为政府实行产业政策和施行行政指导的有力杠杆，也为数控机床发展提供了多渠道融资。
在发展初期，日本政府专门发放96亿日元低息贷款支持企业更新设备，购置数控机床〔3〕。在数控机床发展的不同阶段， 企业都可通过一定渠道得到资金支持，日本开发银行和中小企业金融公库对法规中规定的“特定产品”给予特定通融资金，即优惠贷款等。1957年制定的金属机床制造业合理化基本计划中规定日本开发银行向32家公司提供29亿日元贷款。〔4〕日本一般银行的利率较低，只相当于美国的一半， 企业资金约有2/3是向银行筹措。〔5〕能从银行容易地获得投资资金是日本数控机床行业成功的原因之一。政府还为中小企业贷款和购置设备提供信用保证，为开发优质机床发放试验补助金。
日本机床公司借贷－股本比率高达150%～500%，而美国则很少超过50%，日本银行乐于以这样高的比率来资助机床公司是对风险的巨大投资，从而使日本的机床公司能获得适当的资金去从事长期的资本扩充。 〔6〕
日本政府通过税率调节和建立促进新技术体系投资税制，扶植特定产品，并于1984 年规定对中小企业购买机电一体化设备实行减税7 %〔7〕。投资减税制度于1987 年4 月开始实施， 其后每年进行修订，1992年4月创立机床投资减税制。
1984～1985年对中小企业每台价值140 万日元以上的机电一体化设备允许第一年折旧30%，加工中小型重要复合机械于1981～1983年实行特别折旧，高性能数控机床实行7年折旧制。〔8〕
（四）日本政府对推进数控机床国产化、 开拓国内外市场方面的保护作用
日本政府十分重视发展民族工业，保护国内市场积极开拓国际市场，他们采取了许多保护措施，数控机床行业正是在此卵翼下培育出来的。
日本为缩短与世界的技术水平差距采取了技术引进和自主开发相结合的战略。初期以引进消化为主自我开发为辅，注意国产化，再逐渐过渡到后期以自主开发为主，培育自己的技术体系形成有特色的民族工业。日本政府对引进工作抓得很紧，控制很严，通过立法手段进行管理。1949年和1950年先后通过“外汇和对外贸易管理法”、“外资法”、“工业标准法”、“中小企业现代化促进法”、“技术方法”等作为控制引进技术的政策和措施的法律依据。
日本在鼓励引进技术的同时，又提出“一号机进口，二号机国产，三号机出口”方针。1953年日本政府设立“机床新品种试制补助金制度”，以促进机床公司从仿制向自行设计过渡。政府于1953年向20家机床厂发放试制国产机床补助金1亿日元，1954年向19家发放补助金9500 万日元〔9〕。1954年成立“外国机床性能特别审查委员会”，对国外8种名牌机床产品进行了系统试验，包括设备结构、切削性能、加工精度等，1955年为研究外国机床补助2500万日元，1956年又拨出1600万日元补助金用来研究进口机床，并组织联合攻关。〔10〕在一些条件较好的工厂、国立机械研究所和国立大学的研究机械中开展新技术研究。很多项目由通产省立项和投资，计划吸收了有关专家的意见，通过审议决定，以通产省技术院实施，吸收企业和大学参加。如“超尖端加工系统”项目国家投资150亿日元，期限8年（1986～1993年）。〔11〕
政府十分注意对国内机床市场的培育、保护。1962年以前用外汇进口机床必须逐一得到审批。如果有同一种的国产机械，即使性能上有若干差别也还是要劝其购买国产机。在关税和进口管理上也采取了措施。为开拓国内市场，在发展初期，通过《机振法》、产业的合理化政策，促进企业大规模更新设备，并提出在报废旧机床的同时以优惠价格提供国产新机床，特别规定用户购买包括数控机床在内的203 种机械产品给予税率优惠，促进需求，使数控机床在国内市场得到更快的应用。一些外国企业想打入日本机床市场作了很大的努力，如60年代初，他们以有利的延期付款方式进行推销，与此抗衡，通产省亲自出面让日本兴业银行和日本长期信用银行筹措260亿日元资金， 使购买机床等十一行业的国产机械的企业都可得到长期低息延期贷款。〔12〕
为了增强国内外市场竞争能力，首先要提高机床厂自身装备水平。60年代初通产省在制定机床发展规划中，曾规定机床企业设备更新原则：役龄20年以上的老机床全部拆除，役龄15～20 年的机床拆除一半， 10年以上而且精度差的机床拨给其他工业部门使用；凡加工精度不合标准、不能使用硬质合金刀具的机床全部报废等。政府用这些措施推动了机床技术装备水平的提高，保证了机床质量和市场竞争能力，也为数控机床的广泛应用开辟了道路。日本政府始终注意开拓国产化装备市场，为了保证机械加工的质量，企业加工机床普遍实现数控化。可以说，日本的数控机床也是在国内广大用户的培育下走向世界的。
当日本开放国内机床市场时，数控机床以幼稚产业为由而推迟开放，继续受到日本政府的保护。当出口免税制取消后，对出口商采取相应补偿制度，出台了“本土外交易场合时的附加补偿制度”和“本土外市场的开拓准备金制度”等七项措施。当国际贸易摩擦加深时，政府又代表国内机床行业进行谈判，力争结果有利于日本企业，至少是可以接受的。
对那些不利数控机床整体发展的行为政府也进行积极干预、限制，如限制不利行业发展的机种、规格和盲目的过度竞争等。此外，为了保护日本的民族工业，日本大藏省也十分谨慎地注意减少外资进入，尽量避免外资购买本国企业股票，外资进入要经严格审批，对战略性工业部门在国内技术接近过关前，限制外资渗入。限制也是一种保护。
（五）日本政府为发展数控机床所起的作用
日本政府为推进机床工业发展，提高产品竞争能力，实现其战略意图，产业目标和实施各种政策时，进行了大量的组织工作：建立制度、设置机构、举办展览、协调关系等等。如50年代的“试制研究补助金制度”、“机床新品种试制补助金制度”，1954年成立的“外国机床特别审查委员会”，1979年公布的“重点研究开发项目补助金制度”，并组织大型项目联合攻关，这都是促进机床从引进到自主开发、创新的有力措施。1962年设立“机床出口振兴会”，并于同年决定在大阪（或东京）每两年举行一次国际机床展览会，对扩大出口起了重要的作用。此外，还成立地方基金会和公共团体等，为数控机床发展提供资金保障，健全扶持机构。1962年为促进产业创新提高国际竞争力建立“专业化生产体制”，60年代初提出在同机种间划分产品范围，按照生产机种、地区等将所属机床厂划分为十个生产集团，在生产、销售、技术、材料等方面进一步发挥协调作用，这些措施的实施，使数控机床的技术进步有了生产体制上的保证，增强了市场竞争能力。
正是日本政府在发展数控机床方面发挥了诸多有效的作用，才使数控机床比其他国家发展得迅速，最终成为世界数控机床大国。
（六）几点启示
1.市场经济下政府可发挥的主导作用。
今天，我们正在健全和发展市场经济，强调发挥企业的自主权，但这丝毫不意味着，放弃或削弱政府对经济的领导作用。我们从日本数控机床的发展，看到在市场经济中有没有政府的指导是大不相同的，在市场经济的国家中政府可以在高技术产业化中积极发挥主导作用。
发挥政府主导作用的关键是处理政府的主导作用与企业在主体作用的关系。
（1）政府的指导要能发挥积极作用，其前提是指导要正确。 其次是政策配套、手段有效，要有法律依据、经济杠杆、市场培育、信息诱导、组织保障等一系列措施配合。再者是政府机构精简、高效，官员素质、精通业务、服务意识强，与企业有良好的合作关系，信息沟通好，以保证政令通畅、信息反馈，上情下达、下情上达。
（2）政府的主导作用要建立在企业主体之上方能有效。 经济活动毕竟是企业行为，企业要自负盈亏，要掌握自己的命运。因此，企业是政府行为的控制器、制动器、校正器。
（3 ）政府应根据经济发展规模和科技发展规律行事。因企业也会从局部利益出发，有时会误导政府，不能起到纠正政府错误的作用，如日本的“泡沫经济”。因此政府应根据经济发展和科技发展的规律，从经济发展的全局、战略高度，审时度势进行决策，还需科学地建立一套经济监控预警系统帮助决策，作为政策校正环节。由此可见，从经济发展全局、整体、长远目标来看，政府处于主导地位。日本政府采用临时法的形式较好，它以法律形式确立，具有权威性，并可得到各政府部门的配合，协调行动；但又是作为临时的措施法，没有一般法律那么强的稳定性，可以根据形势的发展修改、调整，有一定的灵活性，比较适合于作为产业战略性的计划法规发布形式。
政府的主导作用只有与企业的主体作用结合，才能发挥发展经济的积极作用，两者是互补的关系。如果只有政府的主导作用，可能会造成全局性的失误；只有企业的主体作用，会造成盲目性、资源浪费、发展缓慢。在宏观经济运行中要发挥政府的调控功能，在微观经济上要让企业自主决策，政府不要干预企业的活动。政府对企业的扶植要随着产业成长减少，及时地把企业推向市场，让其在剧烈的市场竞争中发展壮大。
2.政府政策要符合高技术发展的规律。
日本政府成功的指导了数控机床的发展，这是它正确处理如下几个关系有关：
（1 ）基础产业与高技术产业的关系：高技术产业要有其相关的基础产业作支撑。数控机床是一种组装性产业，要有机械零部件、微电子零件和数控零部件作基础，日本政府在发展机床产业时就十分重视基础性零部件的质量、性能，这些为数控机床的发展打下了坚实的基础。基础生产能力的培养是高技术产业必备基础，高新技术及其产业又返过来改造传统产业，为制造业的现代化创造了条件，两者相互促进、相互制约。
（2）技术引进与自主创新的关系：在引进基础上创新。 技术引进毕竟是一条发展经济、缩短与世界差距的捷径，风险小、见效快，但它不能获得最先进的技术，也不能增强自主开发的能力，需要不断引进。自主创新风险大、投资多、时间长，但它能培养自己的技术力量和产品。技术引进若不加引导、限制，会造成盲目性，不仅造成资源的巨大浪费，而且会妨害自主开发、技术创新工作。日本政府对技术引进既积极又慎重。以技术引进带动经济的振兴。但对引进项目又持慎重态度，认真审查，注意消化吸收，做到“一号机进口，二号机国产，三号机出口”。凡国内能产生类似产品尽管质量有缺陷，也鼓励用国产品。对消化引进或自主开发技术都给予政策鼓励和经济补贴。初期以引进为主，随国内技术能力增强，则过渡到自主开发为主，循序渐进，这种积极扶植国内产业的做法值得效法。
（3 ）基础研究与技术开发的关系：高技术要以一定基础研究为基础。高技术的高风险，无论从经济能力，还是从技术力量上常常不是一个企业能够承担的，需要以国家力量组织攻关。日本的研究开发工作是以企业为主，政府研究机构主要从事技术基础或公益性研究，对一些重大项目则组织企业合作研究。日本政府从1966年后，就开始设立了“大型工业技术研究制度”，也称大型项目，由政府出资，组织企业合作研究，80年代后又加强产业技术基础研究，由政府出全资，以政府研究机构为主导，组织相关的有能力的企业会战，建立“产、官、学”研究体制，开发基础性的共性技术，各企业再开发出自己的产品。这种组织形式很好地把技术基础研究与开发研究结合起来，既有合作又有竞争，缩短了高技术产业化的时间，比较适合高技术产业化的需要。
（4）在技术创新方面， 政府的指导与企业的主体关系：政府指导重于宏观调控，营造企业发展外部环境，企业根据自己的实力、市场需求自主经营。日本的数控机床起步不高，始于技术引进，但政府对技术引进的目标明确、战略清晰，企业则从产品创新或市场创新入手；创新初期政府则从政策引导、激励、有效控制，甚至创造需求，积极推动技术创新，随着企业力量增强，则转入技术推动和市场拉动为主。政府在技术创新中只是宏观上把握技术创新的大方向，引导、激励、推动企业创新。但最终推动经济发展的直接动力还在于市场竞争。日本国内企业之间竞争是很剧烈的，一个产品开发出来就会有许多企业蜂拥而上，这就推动企业在质量、成本、服务上下工夫，推动技术进步，竞争推动企业不断创新。
在技术创新上，政府还可利用自己掌握的信息，指导企业创新活动。
（5）国内市场与国际市场的关系：国内市场是国际市场的基础。 日本高技术产业的发展路线是：采用技术引进发展经济，从进口替代到出口导向，先解决国内市场需求，在此过程中逐步积累力量，再走向世界。这样既发展了国内经济又增强了自身实力，为出口走向国际市场创造了条件。由于国内市场的特点，日本发展了中小型通用数控机床，尽管日本也提出发展大型精密数控机床的计划，但难于实现，因为国内缺乏发达的航天航空工业对大型机床的需求之故。日本在开发国内市场时，一方面注意防止国际市场的冲击，采取相应的对策，包括保护措施和扬长避短战略；另一方面又注意贸易和资本自由化的要求，加强企业自身素质的提高，解决与国际接轨的问题，在建立国内市场时就注意到开拓国际市场问题，为两个市场的衔接作好准备，从而赢得了主动。
日本政府正是在制定产业政策中妥善地处理了这些关系，使政府的政策指导获得成功。