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一、城市化进程的一般规律与中国城市化的困境
众所周知，近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命所带来的大规模的使用机器的生产活动，要求劳动要素的相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人群的集中也带来了市场活动、商业经营以及服务业的发展，人群集中本身也创造就业机会。上述诸种因素的相互影响，使得工业化、城市化、市场化，以及所谓“现代化”成为同样的一个历史进程。这样，从18世纪中叶开始到20世纪中叶，在将近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”。也就是说，多数人口形成了聚集居住的格局。例如，20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为：美国72%，英国87%，联邦德国79%，荷兰86%，加拿大77%，澳大利亚83%。
更进一步观察发达国家城市化的演进过程，可以看到，发达国家的城市化进程大体上可分为前后相继的两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征，就是前述的从工业革命开始，到本世纪50年代前后，表现为工业和人口的持续的、大规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征。20世纪60年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓市郊化(suburbanization)以及后来的超市郊化(exurbanization)现象，即大批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严峻，另一方面，发达的现代交通工具，也为人们从城市移居到郊区提供了可能。这一阶段的区域发展模式表现为城市中心区域人口增长停滞，城市周边区域不断扩增，卫星城式的居民区发展迅速。于是，以大城市为中心的“都市圈”或“城市群”、“城市带”发展较快。
然而，一百多年来，中国城市发展的进程，走的是一条十分曲折、反复的道路。从19世纪下半叶，到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，我国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自50年代中期以后形成了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态。更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，也就是说，大规模地将城市人口迁往农村，比较典型的如：知识青年上山下乡，市民返乡，干部下放等等。此种逆历史潮流的作法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使我国的城市化问题积蓄、矛盾累积。由于我国的城市化长期处在停滞状态，这样，到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动就呈现一种突然爆发的局面。总之，我国的城市化没有一个渐进的过程。
由此我们可以看到，中国城市化的困境之一在于，长期积蓄的矛盾，使得今日城市化的举步维艰。解放以前，由于战争、外患内乱的原因，城市化的发展滞后了。解放以后，由于反城市化战略、二元分割的户籍政策，使得城市化长期停滞，甚至一度出现倒退。由于矛盾长期积蓄，城市化任务的压力就显得无比沉重，需要在短期解决长期积蓄的问题，出现了短期内城市化需要加速发展的局面。显然，这会带来新的发展上的不协调。
迄今为止，中国社会是一个差异性极大的社会。当然，此种差距并不是今天形成的，已有长久的历史。毛泽东早年分析中国社会得出的重要结论之一，就是认为，中国社会是一个政治经济发展极不平衡的社会。今日中国社会的突出问题之一，仍然是政治经济发展极不平衡的问题。打个比方来说，就好比地质上同断代层的横截面，同处在一个历史时期，既有非常原始的农耕社区，也有达到欧美水平的后工业化发达社区，比如上海的浦东社区。差异如此悬殊的社会结构，在世界上并不多见。一般来说，城市的生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等，都是农村所无法比拟的。尤其是，中西部落后的农村与东部一些发达的城市形成了鲜明的对照。仅以中国城乡居民的消费差异为例。改革开放以前，中国城市居民消费水平为农村居民消费水平的倍数大约为2.6—2.8倍；80年代初期和中期，城乡经济差距曾经有所缩小，从指标上看，降到2.2--2.3倍。但是，到了80年代末、90年代初此种差距就已有复归的趋势，即城市居民消费水平为农村居民的2.8—3.0倍左右。90年代中期，差距扩大到3.3—3.4倍，到了90年代末、新世纪初叶，两者的差距更扩大到了超过3.5倍的水平。
城乡之间的巨大经济差异，是导致农民大量从农村流入城市的基本动因。再加上，我们曾经长时间地阻止由农村向城市的流动，所以，一旦放开闸门，农村人口流入城市的现象应当会如山洪倾泻一般，即所谓“蓄之愈久，其发必速”。
由于地区之间的差异性大，发达地区与落后地区的城市化就处于不同的阶段。一些发达地区，比如北京、上海、广州，已出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，也就是说，进入了城市化发展的第二阶段“市郊化阶段”。然而，绝大多数地区，却仍处在第一阶段，即人口由农村向城市集中的阶段。由于不同发展阶段同处于一个历史时期，这样，政策上就无法统一，顾及了第一阶段的对策，必然就与进入了第二阶段的对策相悖逆，反之亦然。此乃困境之二。相比较之下，发达国家城市化发展的社区结构就要平衡得多，因此，其城市化对策也就容易得多。
此外，中国人口号称世界第一。根据2000年的第五次人口普查，中国大陆人口总数已达12.658亿，即使按照较高的指标计算，城市人口也仅占到总数的36.09%。这样，即使达到不太高的标准：60%的人口城市化，也面临着完成3亿农村人口迁入城市的任务。如此巨大人口的城市化，在世界上是没有先例的。这不仅面临着城市多方面设施的投资与建设任务，而且还面临着使数亿人口改变生活方式的艰巨努力。巨大的人口压力，此乃困境之三。
二、现阶段我国的城市化战略问题
所谓城市化战略，就是城市化采取什么样的发展模式。我国的专家学者曾先后提出了三种不同的城市化模式。这就是大城市模式、中等城市模式和小城市模式。目前，在实践中，此三种模式有并行的趋势。
第一，小城镇模式。主张这一模式的人认为，中国城市化道路有其独特性，中国农村剩余劳动力人数高达2亿多人，靠大城市解决不了这样多的人口失业压力。 解决的办法应该是发展小城镇，使广大农民由农村迁移到附近的集镇，小城镇是解决中国农村剩余劳动力的根本出路。同时，他们还认为，小城镇是城市与农村的结合点，它加强了城乡之间的联系，将城市中的高科技、文化、经济联系推向农村，协调了城乡之间的均衡发展。80年代中期以来，小城镇在我国，特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。目前，全国有小城镇5万多个，吸纳人口一亿以上。当然，小城镇模式显然有其局限性，它更多地是适合于江南地区，在人口密度较低的北部和中西部地区，小城镇模式显然是不适用的。近来，人们也常常批评说，小城镇的集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标高，吸纳农村劳动力的能力在逐年下降。另外，小城镇城市化程度较低，它实际上可能是城市化发展过程中一个过渡。另外，也有批评者认为，小城镇的战略使得中国城市化的进程速度变得更为迟缓。
第二，中等城市模式。主张这一模式的人认为，无论是小城镇还是小城市都不是解决中国农村剩余劳动力的根本出路。小城市或小城镇投资效益低下，土地浪费严重。目前星罗棋布的小城镇或小城市布局分散，城市功能不明显，城市建设无序、管理混乱，类似于一种扩大了的农村，换言之，出现了城市建设中的“农村病”。因此，与其“撒胡椒面”似地投资于5万多个小城镇或小城市，不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万—100万，它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。
第三，大城市和超大城市模式。对于大城市和超大城市的发展，过去人们多持批评态度，认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等等。然而，近年来，一些专家学者指出，大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心，商业、服务业的需求和消费数量巨大，聚集效应造成经济的高度繁荣。经济繁荣和人口密集也创造了无数的就业机会。在超大城市的发展中，周边卫星城的发展是非常重要的环节，卫星城与中心城市相呼应，形成了广阔的经济增长地带，往往带动了整个国家的经济发展。如果将密集型的居住模式与分散型的居住模式相比较，我们会发现，前者能更有效地利用资源与能源、控制环境污染。超大城市的优越性在亚洲的模式下表现得更为突出。亚洲国家人口密度大、资源有限，因此，超大城市的发展更为突出。像日本、韩国、泰国等都是超大城市聚集了大部分人口，新加坡、香港等更是超大城市的聚集区。我国也正在形成广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中连片的超大城市区域。一般来说，由于水源的短缺，我国北方不适于建设集中连片的超大城市区域。
笔者以为，以上三种模式并不互相排斥。我国地域大，区域发展极不平衡，因此，城市化绝不可能是一种模式，而应是多种模式。哪一种模式适合该地区的情况，就应采用哪一种模式。
除此之外，笔者以为还有第四种模式，笔者称之为“乡村生活的城市化”。这里就遇到了什么叫“城市化”的问题。传统上，城市化指的是人口聚集到少数区域，该区域内非农产业占据主导地位。然而，当代社会中传播、通讯、交通的高度发达，大大缩短了人们之间的距离，这样“聚集”可以是跨区域的。在产业结构上，高技术产业、信息业几乎统治了各个产业领域，在生物技术指导下的农业已失去了传统农业的含义。从发达国家的经验看，大批生活稳定的中产阶层已从市中心迁到了城市郊区居住，他们郊区的生活方式，与城市里面的生活方式并没有区别。因此，在当代社会，城市化也成为一种生活方式，即由城市居民创造的一种现代文明的生活方式，这种方式也可能在农村得到普及。从我国的现实看，当我们向城市农民工询问他们将来的去处时，大多数农民表示，他们挣够了钱最终还要回家乡去，在家乡办工厂、做买卖，要像城里人一样安排生活。因此，乡村生活的城市化有可能成为我国农民未来的一种选择。也就是说，乡村虽然仍保留，但生活方式已发生了根本的变革。机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代的文化生活及闲暇生活等，这些都与城市中的生活方式没有本质区别。而且，由于农村中的自然环境优于城市，而使得城市的生活方式更具吸引力。
在大中小三种模式的选择上，改革开放以前，我们采取的是一律严格控制的对策，即不鼓励任何一种城市发展模式。改革开放以后，我们采取的是鼓励发展小城市战略，同时，对于大城市和中等城市的正式居民人口仍然实行比较严格控制的作法。当然，改革开放以后，由于放开了暂住型的流动人口，允许农民进城务工经商，因此，实际上，农民工还是更多地流向了大城市。流入城市的农民工，基本上还是与该城市的人口成正比例关系的。
三、如何看待我国的户籍制度及其变革前景
像中国这样的实施严格户籍制度的国家，世界上并不多见。那么，我们自然就会提出疑问，为什么在20世纪50年代中后期，我们要建立起严格的户籍制度呢？
其实，户籍制度在当时是一种不得已而为之的对策。从本质上看，户籍制度是一种“社会屏蔽”(social closure)制度，即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。我们知道，迄今为止在有文字记载的社会中，包括财富在内的社会资源都不是人人平均占有的。一些社会集团总是会通过一些程序，将获得某种资源和机会的可能性限定在具备某种资格的小群体内部，为此，就会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的正当理由。从现有的制度看，这些属性通常包括：国籍、文凭、证书、民族、血统、姓氏、社会出身、地域、宗教等等。在这个意义上，财产制度、所有权制度也是一种“社会屏蔽”手段。它规定了财产所有者对财产的占有，排斥他人对此染指。社会屏蔽制度的核心，是在为人与人之间，以及人与资源之间的关系建立起秩序。
那么，在50年代，为什么要建立户籍制度来调整社会关系、确立社会秩序？这就要分析1949年的革命及其后果。1949年，我们曾尝试了打碎阶级的实验。先是在解放初期进行了土地革命，将地主的土地分给农民；接着，在1956年实行了城市私营经济的改造，将私人占有的工商业逐渐转变为公私合营的。这样到了50年代中后期，社会各群体之间的关系，并不存在经济意义上的阶级关系了。从法律上说，财产资源已属于全民所有或集体所有了。然而，全民所有与集体所有究竟应该怎样实现，却是件难事。因为财产、资源的分配需要一定的规则或秩序，如果全体人民中或集体成员中，任何一个人都要求财产的话，经济秩序就无法维持。在这种情况下，必须建立起一种社会屏蔽的机制。正是在这种情况下，户籍制度便应运而生了。该制度将人口的大多数限制在农村，仅允许居住在城市的人享有城市的基础设施。当然，在城市里，还有更细致的制度，比如单位体制，比如干部与工人相区别的身份制度，还包括层级制度等。
这个道理搞清以后，我们就要看看，在今天，户籍制度是否还在维持社会秩序上发挥重要作用。改革开放以后，整个社会的财产集中程度有所降低，民间财产的数量有明显增长。90年代以来，私营企业、股份制企业，以及多种所有制成分的各种企业更有了突飞猛进的发展。民间拥有财产的数量和形式均发生重大改变，比如，住房体制改革以后，私人拥有住房的现象已经变得极为普遍。所以，显然，财产所有权制度已经逐渐上升成为新的维持秩序的首要制度了。
此外，文凭、学历、技术证书作为社会屏蔽和筛选的功能越来越突出。自1977年我国恢复高考以来，文凭、学历就在社会地位的区分中起到愈来愈重要的作用。80年代以来，中央在制定干部提升的标准上也强调学历的重要性，没有高等学历的一般都得不到提升。80年代以来又逐步建立了系列的技术证书制度，会计证书、律师证书、资产评估员证书等等。所有这些都成为对于人群进行区分的基本制度。
总之，比起户籍的区分来，对产权和一系列技术证书地位的区分要细化得多。与户籍制度的社会屏蔽相比，上述产权、文凭、技术证书的社会屏蔽有着性质上的不同。我们知道，户籍是一种根据人们的先天指标确定人们地位的制度，也就是说，一个人刚刚出生就被赋予了户籍地位。而上述产权、文凭、技术证书却是一种根据人们的后天活动确定地位的制度，一个人要通过个人的奋斗、努力才能获得文凭、技术证书。所以，在现代社会，后一种社会屏蔽制度，被认为更为公平一些。总之，一方面，产权、文凭、技术证书已经逐渐取代了户籍制度的维持秩序的功能；另一方面，强调后天努力的新的制度体系比原有的制度体系更具有公平性。所以，户籍制度的社会功能已经大大削弱，仅仅是因为原有制度的惯性，而继续维持着活动。
四、关于人力资源配置的分析
我国人口众多，劳动力资源、人力资源极为丰富，如果能有效地配置人力资源，这种配置本身就会有巨大的收益。总的来看，在改革开放以前，我国更倾向于采用政府指令和制定计划的方式配置人力资源，改革开放以后则越来越多地采用市场的方式配置人力资源。
从这个角度看，50年代中期开始建立的城乡分野的户籍制度，本质上就是对于城市和农村劳动力资源的一种配置。让占人口绝大多数的农民生活在农村，从事农业生产劳动，其原因主要是担心过多的城市人口会加重粮食的供应的负担，担心没有足够的农业劳动生产者，食品供应会出现短缺。尤其是在经历了1959—1962年的三年粮食饥荒以后，就更加坚定了将多数人口配置在农村地区从事农业生产的决心。
在一段时间里，我们甚至采取了反城市化的策略，试图将更多的人口迁入农村。例如，在三年困难时期，我们曾动员数以万计的城市居民迁移到农村。再如，“文化大革命”期间，动员和安排千百万知识青年、国家干部从城市迁往农村。总之，在改革开放以前，在城市和农村人力资源配置的基本倾向就是试图最大限度维持较多农村人口和较少城市人口的格局。
改革开放以后，由于放松了对于农村人口流入城市的限制，中国才开始从人口的城乡逆向流动，转变为城市化的正向流动。尤其是在1982年以后，由于中共中央、国务院明确提出了“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”的经济政策，农民工流入城市骤然增多，从此出现了持续不断的民工潮。
从宏观结构的角度看，大量农民工的流入城市，表现为人力资源配置方式的重大变迁。农民工的流入城市并不是政府计划运作的，而是农民工自主的一种选择。对于农民工的市场型流动，笔者曾于1999年在四川重庆地区十余个县对外出农民工的家庭做了问卷调研。下面特列出一些调研结果。
首先，我们询问了农民工流入城市的途径，即农民工是怎样进入城市的。
表1 外出农民工通过什么途径找到目前的工作
途径频数
有效百分比
亲朋好友介绍104
39.0
自己找的
138
51.7
政府组织的
10
3.8
用工单位来招工 8
3.0
其他
7
2.6
合计
267
100.0
从表1可以看到，农民工在市场流动中实现的劳动力配置，确实与政府、单位的计划管理没有太大关系，政府组织的流动仅占3.8%，而百分之九十以上都是农民工自己或亲友运作的。
从理论上说，在市场环境下，劳动力流动有两条基本规律，这就是：第一，劳动力总是从价格低的地方流入价格高的地方；第二，流动人口的经济活动能力高于流出地人口的平均水平。笔者在重庆农村的调研数据，均验证了这两条定理。首先，我们询问了农民工到什么地方去打工（见下面表2）。结果发现，远距离迁移、到本省以外去打工的占大多数。我们知道，四川位居我国西部，而收入较高的地区大多在东部沿海，所以，多数人为追求高收入，自然是远距离外出。对于此数据的进一步分析证明，外出地点排在第一位的是广东，所以，可见是经济规律使然。
表2 外出农民到什么地方去打工
打工地点
人数有效百分比
在本县以内
71
26.6
本县外、本省以内 19
7.0
出省打工 177
66.4
合计
267
100.0
如上所述，流出的人口，多是具有较强经济活动能力的，这一点在年龄结构上展现得一目了然。在表3中，35岁以下的外出农民工占到总数的88%，外出的几乎都是高能量的劳动力。所以，在国内的招工告示中，我们常常看到对于应聘条件的限制，如“年龄在35岁以下”等。这种对于年轻劳动力的规定，在全世界其他国家很少见到，这也从一个侧面反映出中国外出劳动力的年龄特点。
所以，市场配置的结果是将十分有活力的年轻劳动力与资本密集的东部沿海区域相结合、与投资高度密集的城市区域相结合，此种结合的结果，当然会创造较高的效益。
表3 四川重庆地区外出农民工年龄分组(1999)
年龄组（岁）人数有效百分比
20及以下
40
15.0
21—25 71
26.6
26—30
74
27.7
31—35
50
18.7
36—40
7
2.6
41—45
14
5.2
46—50
5
1.9
51及以上
6
2.2
合计
267
100.0
采用市场手段配置劳动力当然也存在不少问题，比较典型的问题就是，大量高素质、高经济活动能力的劳动力流入了收入较高的城市地区，从而使得农村中出现以老人、儿童、妇女居高的人口结构问题。但是，反过来看，如果产业的升级、经济的跃进已经使得资本聚集到了沿海地区和城市地区，那么，远离资本的劳动力既不能获得收入也不能创造效益，我们确实没有道理让强壮劳动力呆在农村守穷，所以，不流动反而是对谁都不利。
回想起过去，在计划经济时代，我们也曾尝试用大规模长距离迁移的方式，配置劳动力资源，其结果，组织迁移的劳动力往往大批回流，计划迁移屡屡遭受失败。所以，相比较而言，应该承认，虽然农民工的流动还存在诸种问题，但是，仅从劳动力的市场配置来看，意义是十分巨大的，它大大提高了劳动力资源的使用效率。
五、关于社会财富的初次分配与再次分配
在市场经济下，社会财富分配的规则与过去计划经济时代相比有很大的不同。在市场条件下，市场的参与者之间的关系是优胜劣汰，于是，市场形成的第一次分配往往非常残酷的，即优胜者与失败者之间形成巨大差异，优胜的企业可以成为亿万资产的集团，失败的企业则一文不名，甚至破产。然而，在市场体制下，分配决不是仅仅通过这样一个环节，而是要经过多环节的再次分配。比如，税收制度、个人所得税制度、社会福利制度、贫困线制度、医疗保障、失业救济制度等等。在再次分配的多环节中，比较多的是体现出分配结果上的公平因素。
然而，当我们考察流入城市的八千万到一亿农民工时，我们却发现，无论在初次分配环节，还是再次分配环节和多次分配环节，城市农民工均处于不利的地位上。
首先看看农民工如何以及为什么处于利益受损的地位。
第一，农民工是外来户，“过路虎”总抵不上“坐地虎”。户籍制度限定了农民工大多只能从事“次级劳动力市场”的职业[1]。调查表明，在相似的劳动量下，农民工的收入明显低于市民的收入。也就是说，农民工以同样的劳动量交换来的收入是比较低的。
第二，农民工来自农村，大多生活都比较清苦，与资本雄厚的老板比较起来，显然处在十分不利的位置上。农民工大多是受雇者，受人管理，受制于人。因此，通过劳动所获得的份额只能是较小的。
第三，农民工在教育、技术上也处于不利的地位。与城市居民相比，农村人口普遍受教育程度较低，又没有受过专业技术培训，所以，到了城市后，只能从事粗重型的体力劳动。
以往研究都证明，相对于农民工所付出的劳动而言，农民工的收入是较低的。在不少国营工厂里，农民工都是承担了劳动负荷量最重的体力活，可以说，农民工承担了工厂中劳动条件最差、最艰苦的工作。但是从经济收入看，绝大多数农民工的收入，仅相当于正式职工的一半甚至更少[2](P49)。
在上述情况下，农民工在劳动力市场所完成的初次分配中只能获得较小的份额。当然，社会财富的分配并不是仅仅由市场的一道程序完成的。社会财富的分配是有多次程序的。比如，社会支持、社会救助、社会福利、社会保障、慈善事业、NGO组织等等就都与市场无关。笔者以为在社会的再次分配中，不仅要考虑到市民的利益，而且要考虑到农民工的利益。
市场分配的原理告诉我们，初次分配中获得利益较少的群体，在再次分配的制度安排中应得到适当补偿，从而实现社会公平。比如，虽然城市居民中的弱势群体，在市场的初次分配中也处于利益受损的位置，但是，经过城市最低社会保障线等的调节，他们利益受损的情况会有所减轻。然而，考察城市中的再次分配，我们看到，城市农民工基本上被排除在再次分配的体系之外。特别突出的是在社会保障体系方面。
迄今为止，各种社会保障体制改革的思路，基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市农民工的社会保障基本上没有考虑到。当然，人们会说，我们连对城里人的社会保障体制顾及尚且不周，哪里顾得上流入城市的外来民工的保障呢？人们还以为，农民工在家乡有田地，他们失去工作后可以回家乡去，城里的保障可以不涉及他们。但是，我们面临的现实问题却是，离乡背井的外来民工，如果在城里遇到困境、没有工作、又得不到任何社会帮助，他们就会形成城市中社会不稳定的潜在力量，就会潜伏着社会矛盾。
笔者于2000年底在北京的调研证明，33.5%的农民工在城市里都有失业的经历，这样的比例显然比经历过失业之苦的城市居民比例高很多。从失业时间上看，在有过失业经历的农民工中，将近30%的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。前文已述，农民工多数是年轻人，所以，如此长时间的失业，其后果是令人忧虑的。
城市农民工失业后，多数是靠自己过去的积蓄维持生活，其次是靠向亲友、老乡借钱生活。本次调研证明，在所有的回答者中，没有任何一例是得到了劳动单位或地方组织的帮助，由此可以看到，城市农民工完全是处在城市的社会保障网络之外。数据还表明，即使遇到了失业的危机，也只有很小比例(14.6%)的农民工表示愿意回家乡去生活。所以，外出的农民工，遇到经济困境以后，回家乡的可能性是很小的。换言之，当农民工在城市里失去生活来源以后，他们在农村的土地，也只能是“远水不解近渴”，实际上并不能保障他们在城里的生活。
虽然城市农民工是青壮年为主的群体，但是，生病也是难以避免的。本次调查显示，有36.4%的人生过病。有些人甚至多次生病，13.5%的农民工生病在3次以上。农民工生病以后，59.3%的人并没有花钱看病，而是仗着年纪轻，挺一挺也就过来了，另外40.7%的人还是要花钱看病的。这部分人，看病的人均支出是885.46元，而他们所劳动的单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费用的十二分之一。调查中最高的看病支出是15000元。由此可见在医疗看病方面，农民工根本谈不上有什么保障待遇。
调研发现了农民工的生活逻辑。近年来，我国城市发生了一系列恶性犯罪事件，其犯罪者主要是外来农民。所以，在笔者的调查中，曾经有被调查的农民工反问道：“你们城里人当然没有生存的问题。但是，我们乡下来的人如果遇到完全没钱的时候，我们不去偷、不去抢，怎么生活？”根据对浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35%的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作[3](P51)。城市农民工的无保障状况是引发社会犯罪的重要因素之一。所以，尽管从现行体制“制度安排”的角度看，农民工的社会保障不应由城市财政来承担。但是，如果不解决失业的、生活陷入困境的城市农民工的保障问题，城市市民的生活也不会安全。此外，笔者的研究也证明，虽然农民工对于家乡的汇款率还是很高的，农民工已将自己的几乎全部收入都寄回了农村地区，但是，仍然补偿不了市场初次分配的巨大鸿沟。
所以，笔者以为，在制订城市社会保障体制时，也应该考虑将城市农民工包括在内。虽然，根据我国的劳动法，农民工也应享受医疗、失业等社会保障。但是，在实践层面上，很多用人单位和雇工老板都只顾省事或多捞钱，拒不执行相应法规，所以，问题的关键是如何监督实施。虽然监督实施的责任主要应由各级政府的劳动部门来承担，但是，工会、青年团、妇联、各类民间NGO组织以及大众传媒等也应有所作为，而不应袖手旁观。
总之，笔者主张，在市场分配的体制中，应通过多次分配的途径，使对于城市基础设施建设作出巨大贡献的农民工得到一些补偿，在体现社会公平的同时也维护社会的稳定。
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