转型时期利益整合的困境与出路：基于国家自主性的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,出路论文,困境论文,自主性论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2010)08-0086-06
在过去30多年改革的过程中，随着市场体系的发育以及市场竞争机制作用的强化，社会利益结构的剧烈变动以及利益群体的分化在中国已经成为社会生活的现实。与之相伴随的，是不同利益主体之间的利益矛盾和利益冲突日益成为一种频繁发生的、常规化的社会现象。那么，当矛盾和冲突发生的时候，如何来化解矛盾，实现不同利益间的协调与整合？为此，当前学术界对转型期的利益整合机制进行了卓有成效的探索，但遗憾的是，很多研究对当前我国实现利益整合的困境认识不足，对造成诸多困境的原因更缺乏深层次的剖析，因而所提出的对策难免有治标不治本之嫌。
中国是一个政府主导推进改革的国家，在当前社会利益格局发生分化和严重失衡的状态下，明确“国家或政府应当扮演何种角色”是我们实现转型期利益整合的前提和关键。对此，“国家自主性”这一概念为我们探讨该问题提供了一个全新的视角。本文试图由厘清国家自主性的内涵出发，明确其对于利益分化社会的重要性，并在此基础上探寻转型期利益整合所面临的困境及其症结，进而提出实现社会利益整合的初步设想，以达到抛砖引玉的目的。
一、国家自主性：一个被忽略的研究视角
国家自主性是许多强调国家重要性的理论家必然关注的问题。如马克思主义政治学指出，国家一经产生便具有相对独立性。所谓国家相对自主性，主要是指国家作为协调社会关系的力量，独立于社会各阶级之外，其中包括独立于统治阶级之外。国家相对自主性决定了内部职能中的社会管理职能和国家外部职能的执行，在必要时候，在形式上不直接以实现统治阶级利益为核心目标，而是直接以保障和维护整个国家与社会的整体利益为目标。①结构功能学派虽然不使用国家自主性概念，但同样把自主性视为政治体系发展的重要的目标。如亨廷顿就把自主性作为衡量政治制度化的标准之一。在他看来，“在它最具体的层面上，自主性涉及以社会各势力为一方和以政治组织为另一方的关系。就自主性而言，政治制度化意味着并非代表某些特定社会团体利益的政治组织和政治程序的发展。凡充当某一特定社会团体——家庭、宗族、阶级——的工具的政治组织便谈不上自主性和制度化。”②20世纪80年代盛行一时的回归国家学派高扬“找回国家”的旗帜，将国家作为政治学研究的核心概念，在包括国家自主性问题在内的诸多方面颇有建树。该学派的领军人物西达·斯考克波指出：“为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性’。只有国家确实能够提出这种独立目标时，才有必要将国家看作一个重要的行为主体。”③
对国家自主性相关经典论述的简要回顾，便于我们更准确地把握其核心理念。在笔者看来，国家自主性是相对于社会而言的，它至少包括两方面的深刻意蕴。在应然层面上，它强调国家作为社会公共利益的代表，应当超越于各种社会力量尤其是占有某种资源优势的利益集团的特殊利益要求，为实现社会公共利益而自主行动。在实然层面，它指出了国家事实上在政治生活中并非只是各种社会行动者争夺自身利益的竞技场，而是有其相对于社会的独立性。政府是国家在现实政治生活中的代表，它代表国家履行其具体职能，国家的意志也主要通过公共政策的制定和执行来得以体现和贯彻。因此，我们可以很自然地说，国家自主性的强弱，在现实中体现为各级政府在其行政过程中能够在何种程度上超越各种利益群体的制约，最大限度地增进公共利益，提供公共物品。
行文至此，我们对国家自主性的探讨还仍停留在理论思辨的层面上。实际上，在现实政治生活中，尤其是在社会利益分化不断加剧的背景下，国家自主性问题正在日益凸显，并为我们认识转型社会的利益整合问题提供了很好的分析视角。
二、分化、冲突与失衡：转型社会对国家自主性的需求
亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中说到：“一个社会所达到的政治共同体水平反映着其政治制度和构成这种政治制度的社会势力之间的关系。”“在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又是独立存在的政治机构的话，那么，就没有哪一个社会势力能够单独统治，更不用说形成共同体了。”④越来越多的研究结果表明，在现代化过程中一个急剧分化的社会里，政府的自主性或超越性无论对经济的发展还是对于社会公正的实现都具有非常重要的作用。尤其是在面对强势利益集团试图影响现代化进程而损害社会公正时，国家如何能保持其公共性和自主性，显得尤为必要。
我国正处于社会转型期，不同利益群体间的利益分化与冲突日益加剧。与此同时，不同利益主体的发育尚处于不均衡的状态。更令人担忧的是，社会上的贫富差距正日益加大，强势群体和弱势群体之间的裂痕正逐步加深且缺乏有效的整合机制。这不仅是社会矛盾不断激化的根源，而且成为经济发展和政治进步的严重障碍。原因何在？在孙立平教授看来，“贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果，而不同群体在表达和追求自己利益能力上的失衡又是他们之间社会权利失衡的结果”⑤。若在此基础上进一步追问：如何保障不同群体的社会权利，从根本上解决利益关系失衡的问题呢？就当前中国的现实情况而言，恐怕还要到国家或政府身上去寻找答案。如果将建构和谐社会的重点之一看做是协调利益关系，那么建设一个具有超越性和自主性的政府，则是实现这个目标的重要前提条件之一。⑥
三、国家自主性悖论：转型期利益整合困境的症结
国家自主性强弱反映了国家与社会关系的不同状态，也在某种程度上反映了政府利益整合能力的强弱。在转型期中国的特殊环境下，国家自主性表现出了某种颇具悖论意义的情形，即国家自主性不足和国家自主性无限增长两种因素同时存在。而这种双重困境的存在，成为当前我国利益整合困境的根源。
1.国家自主性不足
国家缺乏应有的自主性，意味着国家权力与各种特殊利益相结合，国家的政策导向过度向某些社会利益集团倾斜，或者说为某些利益集团所操控、俘获，从而无法发挥社会利益“仲裁者”、“协调者”的作用，最终削弱国家权力的公共功能。在当前我国社会转型的过程中，出现了一系列新问题、新因素，而其中的某些问题和因素对政府的超越性和自主性提出了挑战。总体说来，这些问题一方面源自于体制内部权力持有者对国家权力的分割和交易，另一方面则在于体制外部异己力量对国家权力的多方掣肘。
就体制内因素而言，有这样一些现象应当引起我们的注意。比如说，一些官僚群体逐步发展成为一种拥有自身特殊利益的群体，并基于自身利益而影响政府公共决策，把资源配置向有利于自己的目标倾斜或选择性地履行自己的职能，有利抢着管，无利“踢皮球”，最终背离其公共职责的要求；一些政府部门成为市场中的利益主体，甚至直接参与赢利性的经营活动，导致政府行为的市场化、企业化，最终形成人们所说的公共权力部门化、政府部门利益化、部门利益法制化的现象；一些地方政府基于本地特殊利益的驱动和政绩诱惑，在行政过程中大量变通中央政策，分割中央财力，地方保护主义和地方政府间恶性竞争现象时有发生。这些问题都使得政府行为日益偏离其公共取向，国家的自主性在很大程度上遭到削弱。
就体制外因素而言，最突出的问题表现为强势利益集团对国家利益的吞噬。分利集团的本质特征是通过与权力机构建立非制度化联系来寻求自身利益的最大化，大量分利集团的存在，给现实生活中的国家自主性构成了严重挑战。⑦孙立平教授指出，20世纪90年代以来，中国出现了一个令人瞩目的趋势，即强势精英群体对政治经济的影响力日益扩大，与此同时，国家（政府）的自主性则日益降低。具体而言，这主要表现在以下两方面：第一，在经济发展与社会公正两大政策目标之间出现了明显的不平衡，公共政策的制定明显地向社会上层倾斜，忽视了社会中下层民众的利益和需要。第二，强势群体对公共政策的影响力越来越大，公共政策的制定开始受这个因素的影响。这里所说的强势群体既包括民间的经济力量，也包括一些重要的垄断部门。⑧具体说来，在基层，强势群体主要是利用“关系”和行贿等手段来影响公共政策，如影响当地政府发展规划或建设项目的确定，从中获得种种商业利益。而在上层，强势群体对决策过程的左右往往是获得制度保障的。这种状况如果延续下去，国家机器就可能异化为强势群体实现、保护其利益的工具。
在强势利益群体影响政府决策、“俘获”政府行为的同时，人数占绝对优势的普通社会成员，特别是弱势群体却因种种限制而无法有效地影响和制约政府的行为。弱势群体在现行制度架构内缺乏利益表达和整合的便捷渠道，加之其利益诉求同地方政府的效用目标的共荣性较低，因而受到了不应有的漠视，并导致政府的定位和职能逐步变形、走样，政府的自主性异化为强势群体对弱势群体的自主。当前各地发生的各种非制度化形式的弱势群体抗争事件（如集体示威、上访、警民冲突等），便和政府自主性的降低有着某种关联，也是转型期社会和谐秩序所面临的又一个重大挑战。
基于此，我们应当认识到，在社会结构分化随着市场经济的发展而不断加剧的背景下，提升国家自主性，保持政治决策的公共性和公正性，避免各级政府的行为受到社会某些特殊群体所左右，已经成为中国共产党维系政治统治合法性的关键。⑨
2.国家自主性无限增长
从国家权力的发展来看，缺乏自主性的国家固然是不利于社会现代化与政治发展的，但国家自主性的无限扩展，同样会产生严重的社会与政治后果。从理论上讲，这主要表现为下述两种情形：
国家自主性无限增长的第一种情形是将国家的狭隘利益凌驾于整个社会之上，即国家对所有社会力量的排除。它不仅是对作为独特的社会利益群体的排除，而且也是对于所有社会力量的排除。排除的方式有两种，一种是关闭公众进入政治的通道，一种是取消公众的经济参与要求。这种“国家权力对于公众的偏离必然影响到其公共政策的制定，不受限制的官僚机构只对自己负责，可以任意推行一种自我扩张的政策”⑩。
国家自主性无限增长的第二种情形是国家对社会的淹没，也就是社会自主性的缺失。该问题表现在经济上，就是社会成员被动地参与到经济发展过程中去，无论是作为社会基本细胞的个人，还是作为生产单位主体的企业都是国家计划的执行者，缺乏主动性和创造性；表现在政治上，就是社会无力抵御国家权力的渗透，无力监督和制约国家权力的运行，从而无形中助长了各种腐败现象的泛滥。(11)如果国家自主性强大到足以对市场进行任意干预，强大到对社会生活进行全面管制的程度，经济、社会发展的活力就可能被完全窒息，政治体系的发展也将走上专制的轨道，形成国家完全吞噬社会的局面。(12)
就中国而言，国家自主性虽没有出现上述两种极端化的情况，但仍然存在着国家自主性无限增长的某些因素。在改革开放之前，我们的整个社会处于高度政治化与国家化的状态，国家的权力达到了顶峰。改革开放后，我国尽管在转变政府职能以及公民社会重建方面有重大发展，但国家依然保持着对经济和社会主体的较大的控制力。加之公民社会缺少充分的发育，且缺乏不同群体表达经济要求和政治参与的制度化的渠道，使得社会公众力量对于国家权力的制约相对弱化，最终降低了国家的治理效能，进一步加大了转型期利益整合的难度。
四、由失衡走向均衡：转型社会利益协调与整合的优选之路
通过前文的分析，我们不难发现，要实现转型社会的利益协调与整合，首先要解决的问题就是要走出国家自主性的双重困境，并在此基础上实现利益格局的均衡发展。具体说来，宏观层面要实现国家与社会的良性互动，微观层面则要实现不同利益群体间的互惠共生。
1.实现国家与社会的良性互动：宏观逻辑
在处理社会与国家的关系时，我们要做的是在两者之间寻找一个最佳平衡点。实际上，社会的发育与政府自主性的提高是健康社会两个不可缺少的方面；相对发育的社会与相对超越的政府的互动是和谐社会不可缺少的条件；对这种互动作出制度化安排是改革要解决的重要问题。(13)
(1)构建有限合理的国家自主性
从根本上讲，为一个社会发展所必需的政府自主性，很难建立在政府官员的道德良知或政治觉悟的基础上，更不能寄希望于政府行为过程中不受任何约束的专断权力，而只能建立在合理的制度构架及其营造的社会各利益群体的政治均衡机制之上。就中国而言，当前我国国家自主性的变革面临着双重任务，即“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”(14)。
其一，规范国家权力。规范国家权力是构建有限合理的国家自主性的前提，这首先要求我们要用法律的形式规定国家或政府所应承担的责任以及所具有的权力，而这是通过宪政制度来加以保障的。正如麦迪逊所说，“所有政治立宪的目标，首先都在于寻求，或应致力于寻求，让那些具备深邃洞察力且怀有崇高道德的人行使公权力，以服务于社会公共利益；其次在于发挥有效的警示作用，使这些执政者在行使（公）权力的同时依然保有上述情操。”(15)可以说，宪政制度是确保国家能够忠实代表公共利益的关键，国家自主性的提升也应当在宪政制度的框架下来进行。
根据现代宪政理论，“宪政的根本原则是限政与法治。宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”(16)。为此，中西方学者提出了以权力制约权力、以权利制约权力、以社会制约权力、以法律制约权力、以道德制约权力等诸多权力制约途径，相关著述也浩如烟海，各有千秋。因该问题兹事体大，加之不是本文所要解决的主要任务，故在此点到为止，不再赘述。
其二，增强国家能力。国家能力是国家的基础性权力，它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。(17)在政治现代化过程中，包括市民社会实体的培育以及政府体制的转轨，都不可能通过大幅度的体制调整一下子完成，而通过政策驱动实现渐进改革是一合理的途径。(18)这样，国家的政策能力对于国家自主性的真正实现就显得尤为重要。因而，政府在制定政策时，应当尽可能地摆脱强势集团的影响，吸纳不同利益群体的表达，从而制定出对社会整体发展有利的政策并保证其贯彻实施。在此过程中，政府决策越公开透明，其自主性就体现得越充分，也就越利于国家自主性和社会自主性的同时生长。
(2)培育健康能动的公民社会
美国著名政治学家普特南在《使民主运转起来》一书的中文版序言中指出：“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”(19)在转型社会利益整合的过程中，健康能动的公民社会不仅是政府和市场的重要制约因素，也是协调日益复杂的利益关系的一种必不可少的机制。
在过去30多年经济体制改革的过程中，国家控制资源的范围在缩小，力度在减弱，一部分资源从国家的垄断中游离出来而成为“自由流动资源”，而伴随其所释放的“自由活动空间”的扩张，相对独立的社会力量和利益主体发育成型。(20)这一变化为公民社会的成长和壮大创造了良好的条件。因而，我们需要发育良好的社会组织系统，需要促进公民权利的落实和NGO组织的发展，由此增强社会的自组织能力。而公民和社会自主性的增强，会进一步形成社会对国家治理活动的有效的制衡，使得国家权力的运行趋于规范和合理，进而实现国家与社会的良性互动。
2.建立市场经济条件下的利益均衡机制：微观机制
如果说实现国家自主性和社会自主性的良性互动是一种宏观构想的话，那么在现实生活中还需要种种政治社会的制度安排来和它配套，这些配套制度安排要解决的一个基本问题就是利益均衡的问题。以孙立平教授为首的清华大学社会学系社会发展研究课题组在近期的一项研究报告中指出：“制度化建设是解决市场经济条件下社会矛盾和社会冲突的根本出路。……而市场经济条件下利益均衡机制的建立，则是形成解决社会矛盾和社会冲突新模式的核心步骤。”(21)
所谓市场经济条件下的利益均衡机制，最基本的含义就是社会主体平等利益表达权利的制度化以及在此基础上形成的较为公平的利益博弈。在孙立平先生看来，这样一种利益均衡机制至少需要六大机制的建立：一是信息获得的机制，即相关的利益主体能获得和这个利益相关的信息的机制；二是要求表达的机制，即相关利益主体要有表达利益的手段和渠道；三是利益要求凝聚和提炼的机制；四是施加压力的机制，尤其是弱势群体要有特殊的施加压力的机制，以增强其为自己争取利益的能力；五是利益协商的机制；六是矛盾调解和仲裁的机制，即矛盾终止的机制。(22)在这一过程中，政府主要扮演规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色。通过相关机制的完善，以保障不同社会利益群体对决策过程的必要参与，并在强弱力量不对等的社会关系中保持一种利益的大体均衡。
总之，在一个利益高度分化的社会中，国家自主性的提升本身不是目的，其目的在于通过这种自主性实现符合公共利益的政策目标，由此实现转型社会的利益整合，维系转型社会的和谐秩序。而在多元化和制度化的利益表达基础上，有效实现社会利益的整合和均衡发展才能真正体现出国家和政府的自主性。
注释：
①王沪宁：《政治的逻辑》，上海，上海人民出版社，1994年，第215页。
②④（美）塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海，上海人民出版社，2008年，第16、7～8页。
③（美）埃文斯、鲁施迈耶、斯考克波编著：《找回国家》，方力维等译，北京，生活·读书·新知三联书店，2009年，第10页。
⑤⑧(20)孙立平：《失衡：断裂社会的运作逻辑》，北京，社会科学文献出版社，2004年，第6、109～110、163页。
⑥(13)孙立平：《重建社会：转型社会的秩序再造》，北京，社会科学文献出版社，2009年，第219、221页。
⑦对于分利集团，奥尔森在其《国家兴衰探源》一书中曾有过鞭辟入里的深刻分析。在奥尔森看来，在社会总的利益格局中，每一集团都不会为增加总利益而自愿付出成本与代价，而只会千方百计地去分割现有更大的利益份额。换言之，它们不是想办法“做大蛋糕”而是采取一切办法从“既定的蛋糕”中分得更大的份额，因而它们都只具有分利性。大量试图搭便车的分利集团的存在，引发了严重的政治、经济和社会后果，造成了经济增长的停滞和国家的衰退。
⑨(12)何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，北京，人民出版社，2008年，第460、81页。
⑩孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，《战略与管理》，1996年，第4期。
(11)孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，北京，中国社会科学出版社，2001年，第1页。
(14)李强：《自由主义与现代国家》，见陈祖为：《政治理论在中国》，中国香港，牛津大学出版社，2001年，第166页。
(15)Madison,J.(1788 [1961]).The Federalist Papers:A Collection of Essays in Support of the Constitution of the United States.New York:Doubleday.
(16)刘军宁：《市场与宪政》，见刘军宁等：《市场逻辑与国家观念》，北京，三联书店，1995年，第22页。
(17)Michael Mann,States,War and Capitalism,Oxford:Blackwell,1988,pp.5-9.转引自李强：《宪政自由主义与国家构建》，见王焱等：《宪政主义与现代国家》，北京，生活·读书·新知三联书店，2003年，第39页。
(18)陈舟望：《政治现代化与国家自主性》，《理论与现代化》，1998年第1期。
(19)（美）罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，南昌，江西人民出版社，2001年，第1页。
(21)孙立平等：《以利益表达制度化实现长治久安》，《领导者》，2010年第4期。
(22)对这一问题，孙立平先生在其《中国亟需一场社会进步运动》一文中曾有深入细致的探讨，参见htt://www.aisixiang.com/data/detail.php?id=32641.