石油产品供给的市场化和政府规制，本文主要内容关键词为：规制论文,石油论文,政府论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
石油产品是战略物资和特殊商品，其配置既不能离开市场机制，也不能否定政府的作用，尤其在市场机制很不成熟的情况下。但是，政府与市场之间存在着对立和排斥。所以。问题的关键是寻找我国目前特定条件下的行政与市场的二元“凸性结合”，并比较顺利和平滑地过度到未来国家调控的一元化市场体制。我国目前石油产品的非市场化或反市场化，主要是由于其供给的行政部门分割、垄断和操纵、控制，而供给的市场化更是其流通市场化的前提。因此，我们先考察石油产品供给的市场化及其政府规制。
一、石油产品的特性及其对市场化和政府规制的要求
本文所说的石油产品，包括原油和成品油。它具有自然属性和资源约束，是用途很广和效益很高，即很有活性和效力的主要能源，是影响国民经济全局，关系整个经济稳定和长期发展，影响本国在国际上的存在地位和作用，关系国家的独立和安全等，即具有全局性、战略性和国际性的特殊商品。其商品特殊性随国内和国际的经济、政治环境，国内石油产品的供求关系，国家的经济力量以及在国际市场竞争力的变化而变化。在目前比较宽松的国际环境中，尤其是在国内石油产品供求基本平衡的情况下，我国石油产品的商品特殊性已比先前有大大地减弱或降低了。反之，就是说我国石油产品的商品一般性已大大地增强或提高了。
石油产品可以由许多企业以竞争的方式，获得勘探、开采和加工权，生产出来后更可以竞争的方式提供到市场上去，所以还可以成为竞争性的商品。石油产品作为商品提供到市场上去的可以是原油，也可以是成品油，可以是产地的油品，也可以是销地的油品，可以是国内的石油产品，也可以是进出口的石油产品。那么，提供到市场上来的到底是什么油呢？它取决于生产经营和需要的成本与效益，以及竞争的比较和选择。
石油产品的商品性决定其应由市场配置，商品一般性的提高要求其市场化程度相应提高。这种规律和趋势总是要实现的。普遍的国际经验证明了这一点。
石油产品的商品特殊性决定政府或对它实行直接的计划配置，或采取经济的、行政的和法律的手段影响其市场配置。我们借用“政府规制”概念，来概括政府对石油产品配置的作为。这一方面因为我们暂时还找不到其它更合适的能够概括政府各种不同行为的概念，另一方面因为在西方经济学中，“政府规制”通常是指政府对可能违背市场经济原则的个人和企业行为进行限制，它首先是反映市场化要求，然后是按市场原则进行，再后是受市场评价和检验甚至冲击，最后是要承担相应的责任。有人说，为什么要借用这么一个新概念呢？用我们熟悉的“政府管理”概念不是很好吗！以上所说的内容，是“政府管理”难以包括的。我们使用“政府规制”概念，除了强调我国政府管理必须规范化、制度化和法律化，以及必须负起相应的责任之外，还包括基于我国特殊情况的一些内容，主要是填补市场不足和“介入”石油产品配置等。
石油产品作为特殊商品的性质和特点，是通过其市场化与政府规制结合而综合地反映和实现的。由于石油产品的商品特殊性和一般性，会随着客观条件的变化而变化，又由于石油产品的市场化是个渐进的过程，因此其市场化与政府规制结合的内容和方式，在近期和远期是不同的。
二、石油产品供给的市场化
我国石油业实行指令性计划，以及石油天然气、海洋石油、石油化工和化工进出口四大总公司的部门分割、垄断以及行政管理。在这种体制下，石油产品供给一方面是原油供给与成品油供给分开，另一方面是非企业供给，尤其不是生产企业供给。原油和成品油生产企业不仅分别属于不同的行政系统，而且都没有产品销售权。即使是中石化销售公司也不是真正的商品供给者，而主要只是执行和实施石油产品的计划分配。
真正作为石油产品供给者的是政府。政府下达生产、上交、收购、销售计划，行政性公司按政府规定的价格，执行计划分配和购销指标。这种政府供给，可以稳定货源和价格，防止外来的影响和干扰，硬性保证社会对石油产品的需要。它实际上起过重要的历史作用，也不排除现在和今后仍会起一定作用。但是，它否定企业的独立性和自主权，排斥经济机制的作用，限制石油产品有效供给的增长和调整，不能灵活地适应社会需求的变化，尤其是影响石油资源配置和利用的效益。何况，许多生产企业还会讨价还价和打折扣，造成鞭打快牛等。这样，生产内部缺乏利益驱动和降低成本的积极性，外部缺乏市场的竞争和制约，原油与成品油的生产、供给和购销之间矛盾重重，摩擦和冲突严重，难以沟通和协调，甚至可能以邻为壑，从而导致石油产品供给成本很高，供给价格上涨的张力很大。
从八十年代初起，国务院对石油工业实行原油产量包干和原油产品递增包干。包干基数以上部分和节约部分作为超产原油，可由部门和企业出口或在国内高价销售，因而产生了原油的部门和企业供给。成品油生产企业也在执行国家计划外自销油品。但这不是真正的企业供给和商品供给，因为企业不是独立的商品生产者和供给者，而基本还是政府及其部门的附属物。同时，由于双轨供给是模糊混沌的，因而统一的政府供给大量地分散地转换为党、政、军、民各部门及其机关和单位的供给。于是，造成国家利益的流失，用油单位的负担加重，企业生产的政府投入与产出的政府拿走不平衡等。所以，必须对石油产品供给体制进行彻底改革。
国际上，石油产品通常都是由厂商供给的。大石油公司或自己投巨资勘探石油资源，或花大钱购买石油储量，更是自己开采、加工和销售油品。同时，欧美的石油公司朝着勘探、开采、加工、运输和销售等经营一体化的方向发展。例如，19世纪60—80年代，美国洛克菲勒初建立的标准油公司，仅仅是从事炼油石油运输的公司。当时，美国的石油勘探和开采分散在大量的小生产者手里。以后，经过不断兼并和扩张，这一公司逐渐变成了兼有上下游业务的大型一体化石油公司。二战以后，西方各国新建的各大公私石油公司，如发达国家中的法国埃尔夫公司、意大利埃尼公司、挪威国家石油公司等，发展中国家的欧佩克各成员国的石油公司，墨西哥、巴西等国的石油公司，绝大多数也是一体化的公司。大石油公司不仅是独立的而且是完全的商品供给者。
借鉴国际经验和依据国内情况，我国石油产品供给体制改革的目标，是国家控制的市场供给体制，其关键是企业成为独立自主的商品供给者。换句话说，石油产品供给的市场化，实质上就是石油产品生产经营企业成为市场供给主体。我们在调查中了解到，无论是石化系统的炼油厂，还是油田企业都认为，双方自主联合进行石油勘探、开采、提炼、运输和销售，可以大大提高供给能力和经济效益。但是，政府指令性计划和行政化的部门分割和垄断的石油工业管理体制，从根本上和总体上否定石油企业成为独立的商品供给者，更否定其成为上下“油”和产供销统一的商品供给者。所以，必须先改革石油工业管理体制。可是，石油工业管理体制改革，又不可能一蹴而就，需要一个较长的时间和复杂的过程。因此，石油产品供给的市场化也就只有分阶段地进行。
三、石油产品供给市场化的政府规制
我们要改革石油工业管理体制，为石油产品生产经营企业成为市场供给主体，以及石油产品供给的市场化创造前提条件。但不是简单的否定或打破问题，而是把它改造和转换为新的管理体制。因为石油产品是在一定的体制下生产和供给的。体制的渐变是生产和供给基本正常进行的必要条件，而突变必然会对生产和供给产生破坏性影响。所以，石油工业管理体制的改革不能离开政府的作用。可是，现行政府又往往按旧的体制、思路和方法行事。这就只是简单的重复轮回，甚至会陷入改革的泥潭。因此，出路只有一条，就是政府按石油产品市场的要求发挥作用。这也就是我们所说的“政府规制”，它包括许多内容。
国家要改革石油工业部门分割、垄断和行政操纵、控制的体制，建立探、采、炼、运、销一体化的企业自主生产和商品供给体制，就必须对石油工业进行相应的“产业规制”。
首先，国家计委依据我国的实际，制定陆上原油、海上原油勘探、开采，成品油生产，国内原油、成品油购销，原油、成品油进出口等既相对独立和有所侧重，又相互联系和协调统一的纵向石油产业结构政策。这也就是，中国石油天然气总公司以陆上原油勘探、开采和供销为主，兼营成品油生产和销售。中国石化总公司以原油提炼、加工和销售为主，兼营原油勘探和销售。中国石化进出口总公司以石油产品进出口为主，兼营国内油品购销，以及原油和成品油生产等。中国海洋石油总公司也一样。
然后，国家计委按照社会主义市场经济的目标，包括市场垄断性竞争的原则，规划石油产业和各种结构。一是设计石油企业的探、采、炼、运、销的经营结构，二是规划国家、民间和国内、外商所有的财产结构，三是规划大型、中型和小型企业的规模结构，四是规划国家独资和控股持股公司以及民营企业、一体化经营和专业化经营、大中小企业规模的比例结构等。
再后，国家经贸委依据石油产业政策和组织结构规划，组织和指导石油产业改组，指导和帮助石油企业改建，国家计委监督政策和规划的执行与实施情况。
国家的石油“产业规制”除了对石油产业调整和改组起指导作用外，主要只是对石油工业各行政性总公司否定生产经营企业改革成为市场供给者的行为进行限制，而不是包办这些工作。无论是石油产品生产经营企业改革，还是石油产业结构调整和改组，都应该主要由企业和市场去进行。允许各个石油产品生产经营企业，在国家政策标准和规划控制内，自主地决定改建的内容和方式，选择原油开采和加工以及产供销联合的对象。政府再对企业改建和改组方案等，进行评价与择优确定。例如，在几个主张实行探、采、炼、运、销一体化经营的企业集团组建方案中，选择和确定“大庆石油集团公司”的组建方案。
以上分析表明，石油产品供给市场化的产业体制安排，其结果是形成石油产品这种特殊商品的市场供给主体。由此可见，石油产品供给的市场化与政府规制具有同一性，是可以和应该统一的。
但是，在我国石油工业部门分割、垄断的行政操纵、控制体制没有根本改变，石油企业没有成为商品供给者的情况下，石油产品的市场化是否无所作为，或只能放任自流呢？不是的。
其一，是政府应该以供给量计划代替生产量计划，给石油企业以一定的生产经营自主权和回旋余地，以有利于逐步发展成为商品生产和供给者。这就是石油产品的供给量规制。它是指国家计划部门依据对社会需求量的分析和预测，为了保持和实现总量供求平衡，而制定供给量计划，对企业影响供给量的行为进行限制。国家计划部门还可以对主要石油产品生产企业直接下达供给量计划，以减弱总公司的直按行政控制。这也是可行的。因为无论是原油还是成品油的主要生产企业者只是为数不多的几大家。
其二，是不应该让石油产品供给实行完全自发的市场化。这一方面因为那样会导致各种特权者纷纷进入市场，使市场化产生混乱甚至变质；另一方面因为在我国目前的条件下，完全自发的石油产品市场供给难以稳定和有效地满足全社会需要。所以，政府必须进行相应的规制。一是排斥各种特权者成为石油产品的市场供给者，即实行不准许规制；二是对石油产品的市场供给实行介入规制。或者政府首先强制地购买或优先地定购石油产品，使企业供给转换为政府供给，然后再供给需要特别保障的用户。或者政府作为行政中介，沟通、协调和平衡石油产品供求。政府在影响、规范和限制石油产品市场供给行为及其关系的同时，也规范和限制自己的行为。这样，既可以防止政府供给的流散和对企业供给的否定，避免向旧体制复归，又可以比较顺利地向石油产品更完全和更充分的市场化迈进。