20世纪80年代以来瑞典的社会保障制度改革，本文主要内容关键词为：瑞典论文,社会保障制度论文,年代论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、瑞典社会保障制度改革的背景
1970年代中期以来，瑞典社会保障制度开始面临严重的问题，进入所谓的“福利国家危机”时代。这主要表现在以下几个方面：
首先，世界性经济危机使瑞典社会经济发展面临严重困难，与此同时，瑞典主要社会问题逐渐严重起来。经济危机使得瑞典社会经济面临严重困境，瑞典工业生产率明显下降，1960-80年代，瑞典劳动生产率由5%下降到1.6%。1973-1982年，经合组织成员国工业品平均增长20-25%，而瑞典却下降5%，工业投资也下降33%。（注：Alexzander Davidson,Two Model of Welfare:the Origins and Development of the Welfare State in Sweden and New-Zealand 1888-1988,Stockholm,1989,p.312.）瑞典国民经济增长也明显落后于其他经合组织成员国的平均水平，如以1970年双方的国民生产总值均为100，那么1975年，瑞典为115，其他经合组织成员国平均为120,1980年瑞典为120，而其他经合组织成员国平均增加到138。（注：Meyerson Per-martin,The Welfare State in Crisis:the Case of Sweden,a Critical Examination of Some Central Problem in the Swedish Economic and Politic System,Stockholm,1982,pp.8-14.）瑞典社会经济的萧条成为福利国家面临危机的基本原因。社会经济的萧条使得瑞典本不太严重的失业问题开始逐渐突出起来，1972年，瑞典有3.5%的劳动力失业4周以上，3.3%左右的劳动力失业5-12周，2%左右的劳动力失业13-26周，1.9%的劳动力失业达27周以上。1974-1984年，瑞典接受社会救济的家庭数由22万个增加到近30万个。与此同时，瑞典人口老龄化明显加速，1960-1985年，瑞典65岁以上人口比例由12%提高到17%，老年供养率由18%提高到28%。（注：Tommy Bengtsson,Population,Economy and Welfare State,Berlin,1994,p.124.）社会问题的加剧成为瑞典福利国家面临危机的直接原因。
其次，瑞典长期以来比较稳定的政治环境开始发生变化，社会民主党的政治优势受到挑战，瑞典政治的一致性逐渐动摇。20世纪前期瑞典政治发展的突出特点是政府、工会与企业之间一定程度的一致性，这种政治一致性曾经对瑞典经济与社会发展产生积极影响。70年代中期以后，瑞典政治一致性逐渐动摇，非社会主义政治派别将瑞典经济与社会发展所面临的一切问题归因于社会民主党长期以来对社会经济的过分干预，认为“当国际经济发展的新特点越来越要求瑞典经济具有日益增长的调节能力时，政治干预已经严重地损伤了瑞典经济的灵活性。”（注：Meyerson Per-martin,op.cit,pp.61-64.）瑞典社会民主党的政治优势受到冲击，1976年，社会民主党长期执政的局面被打破，非社会主义政党上台执政。瑞典政治力量对比发生变化，1970-1991年，保守党的支持者从占选民的11%增加到22%，中央党与自由党的支持者从36%减少到18%，社会民主党的支持者仅为30%。（注：Arthur Gould,Capitalist Welfare Systems:a Comparison of Japan,Britain and Sweden,Longman,1993,p.230.）传统劳资协商制度也开始动摇，罢工运动的次数与参加人数明显增加，1955-1975年，瑞典年均发生罢工次数从不足20次增至280多次，参加人数从不足4000人增到3.8万人。瑞典政治环境的变化使得社会保障问题更显紧迫。
再次，瑞典社会保障制度逐渐由社会经济发展的促进因素转变为制约因素，“瑞典模式”时代转变为“瑞典病”时代。战后瑞典社会保障制度基本上保持着与社会经济发展相协调的水平，这在很大程度上有利于社会经济的稳定发展。1970年代中期以后，瑞典社会经济发展速度明显下降，以高福利为主要特点的社会保障制度不再有利于瑞典社会经济的发展，并逐渐转变为制约瑞典经济与社会发展的因素。瑞典社会支出直线上升，高居主要欧洲国家前列，1985年，瑞典社会支出占国民生产总值的比例为33.2%，英国为20%，德国为26.6%，意大利为23.7%，法国为30.9%。（注：A.Cochrance,Comparing Welfare State,Longon,1993,p.243.）瑞典政府财政赤字占国内生产总值的比例在80年代基本保持在5%以上，1982年达到13%的水平。（注：Barry P.Bosworth,The Swedish Economy,Washington,1987,p.312.）为实现财政收支平衡，政府只好增加税收，这又使得瑞典成为主要欧洲国家中税率最高的国家之一，1985年，瑞典税收占国内生产总值的比例为50.4%，经合组织欧洲成员国平均为38.8%。（注：Richard B.Freeman,The WelfareState in Transition,Reforming the Swedish Model,The University of Chicago Press,1997,p.121.）瑞典社会保障水平与社会经济发展之间的不协调，宣布了“瑞典模式”时代的结束和“瑞典病”时代的开始。
最后，瑞典民众对社会保障制度的态度开始发生变化。1970年代以前，64%的瑞典人对社会保障制度基本表示满意，认为社会保障制度不太令人满意的人数占33%。70年代以后，认为瑞典社会保障制度基本上令人满意的人数比例有所下降，认为瑞典社会保障制度不太令人满意的人数比例有所上升，1978年，前者的比例下降为59%，后者的比例上升为36%。民众对社会保障制度态度的变化主要集中在对社会保障与社会福利水平的认识方面。70年代以前，认为瑞典社会保障制度应该进一步改革，以提高民众的社会福利水平的人数占相对多数，70年代以后，认为应该降低而不是提高瑞典社会保障水平的人数逐渐增长为多数派。1968-1979年，反对提高社会保障与社会福利水平者所占的比例从42%增长到67%，赞成增加社会保障与社会福利水平者的比例从51%下降到27%。（注：Sven E.Ollson,Social Policy and Welfare State in Sweden,Lund,1993,p.235.）瑞典民众对社会保障态度的变化反映出社会保障改革要求的增强。
正是在上述社会经济与政治背景下，瑞典于20世纪80年代初开始了社会保障制度的改革。
二、社会保障支出紧缩政策的实施
紧缩社会保障支出是瑞典社会保障制度改革的基本政策措施。瑞典社会保障支出紧缩政策的最初推行者是非社会民主党政府。1980年，瑞典政府提出社会保障支出紧缩法案，建议将决定社会保障津贴标准的基数一年变动一次，不再受价格、间接税与食品补助变化的影响。1981年，瑞典政府加大紧缩社会保障支出的力度，将部分养老金津贴标准从以前工资的65%降到50%，将领取该项养老金者的比例由27%降到20%。1982年初，瑞典政府再次提出社会保障支出紧缩法案，重新实行领取健康保险津贴前的两天等待期，将健康保险日现金补贴的工资替代率由97%降低到87%。增加失业保险被保险人缴费，废除养老金领取者住房补贴。
瑞典社会民主党在1982年重新上台以后，曾经进行一些社会保障支出紧缩性改革尝试，因遭遇民众反对而被迫放弃，瑞典社会保障支出紧缩性改革一度陷于停顿。然而，瑞典社会保障与社会经济的现实使社会民主党难以对社会保障改革保持持久沉默。从80年代末开始，社会民主党政府不得不面对现实，继续推行社会保障支出紧缩政策。
在健康保险方面。1989年，健康保险调查委员会提出建议，主张健康保险津贴每月发放而不是每两周发放，让雇主承担起前14天的疾病津贴责任，健康保险津贴只能发放给可以康复并重新恢复工作者。1991年，政府对健康保险津贴进行实质性削减，前3天的健康保险津贴标准从相当于原工资的90%降低到65%，以后90天的津贴标准相当于原工资的80%，实行健康保险津贴2天等待期，由雇主承担前14天健康保险津贴责任，将就诊费由60克郎增加到100克郎，处方费从65克郎增加到90克郎。1993年，再次降低健康保险津贴，无时间限制的健康保险津贴第一年为工资的80%，以后每年为70%（注：Arthur Gould,op.cit,p.190.）
在养老金方面。1993年，将退休年龄提高到65-66岁。1994年，瑞典议会提出养老金改革建议，取消补充养老金制度中有关15年最好工资为基础的规定，用工资指数代替物价指数作为确定基数的标准，使得养老金制度与经济发展趋势相联系。同年进行的部分养老金改革将最低资格年龄提高到61岁，津贴标准由相当于前工资的65%降到55%。
此外，其他社会保障项目的支出紧缩政策也逐步推行。在失业保险方面，1993年将失业保险津贴标准从相当于原工资的90%降到80%，并规定领取失业保险的时间从失业后第六天开始。在父母保险方面，1989年规定，孩子出生时父母可享有450天的津贴，其中360天的标准为工资的90%，其余90天为每天60克郎。1994年又废除了1989年作出的有关90天固定标准父母津贴的规定，1996年又将父母保险津贴标准从相当于工资的90%降为75%。（注：Richard B.Freeman,op.cit,pp.215-216.）
社会保障支出紧缩政策收到一定的效果，瑞典社会支出不断增长的势头得以遏止，社会保障水平的增长趋势也停滞下来，并开始逐渐降低，1980-1995年，瑞典社会保障水平在主要西欧国家中增长幅度最低，仅从35.5%增加到35.8%，而英国则从23.5%增加到29.8%，德国从30.7%增加到33.9%，法国也从23.9%增加到32.9%。（注：李珍主编：《社会保障理论》[M].中国劳动社会保障出版社，2001年版，第194页。）
三、社会保障制度地方化改革
1980年代初瑞典社会民主党重新上台以后，为回报选民在选举中所给予的支持，曾立即停止非社会主义政党政府所采取的社会保障支出紧缩政策。但是，瑞典社会保障与社会经济发展环境并没有因社会民主党政策转向而发生根本好转。于是，瑞典社会民主党政府开始寻找新的降低中央政府财政支出的办法，既拥有实际征税权又在社会保障实施和管理中发挥着重要作用的瑞典地方政府，就成为一个理想的转移中央政府社会保障支出的对象。
瑞典社会保障地方化改革开始于80年代初。1983年颁布实施的瑞典保健法中已经宣布，瑞典各郡政府应该承担起规划所有保健服务的主要责任，各郡政府可以通过个人协议确定私人医生每年拥有的病人数量，在没有达成这种协议的情况下，接受医生的保健服务不能得到社会保险的资助，全部费用由病人自己承担，各郡也可以规范和控制私人医疗保健市场。该法促进了以各郡为基础的综合保健模式的形成。
1990年代开始，社会民主党政府加速社会保障地方化改革。1990年，瑞典政府提出法案，建议改革老年和残疾人关怀与服务制度，该法案于1992年1月正式生效。它规定，地方政府必须承担起各种有关老年和残疾人长期性健康关怀和社会服务的责任。该法案的主要目的是改善地方政府实施社会服务的环境，激发地方政府采取措施提高各种社会服务资源的利用效率，促使地方政府采取措施降低社会服务支出，同时提高社会服务的效果。该法案的实施收到一定效果，1993年，接受免费老年病治疗的人数下降60%，与老年病相关的病床数减少884张，相当于此类病床总数的13%，地方政府用于老年保健服务方面的支出减少4.35亿克郎。（注：Tommy Bengtsson,Population,Economy and Welfare State,Berlin,1994,pp.146-147.）
1990年代以前，瑞典中央政府一般都是按照社会救济和社会服务的不同项目对地方政府提供财政资助，这使得中央政府对社会救济和社会服务具有决定性影响，不利于地方政府在社会救济和社会服务方面发挥更好的作用，中央政府向地方政府提供的社会救济和社会服务财政资助不断增长，地方政府在实施社会救济和社会服务方面的积极性却不断下降，社会救济和社会服务资源利用率较低，民众对社会救济和社会服务效果很不满意。可见，改革中央政府对地方政府提供社会救济和社会服务财政资助的方式势在必行。
1993年，瑞典开始进行这方面的改革，中央政府对地方政府提供的社会救济与社会服务财政资助，不再按照项目分类原则，而是实行综合性原则，中央政府根据各郡人口结构、税收情况等提供不同数量的财政资助，中央政府所提供的财政资助如何使用，由地方政府根据各地实际情况自行决定。这一改革措施划清了中央政府与地方政府在社会救济和社会服务方面的不同职责，理顺了中央政府和地方政府在社会救济与社会服务方面的关系，便利了地方政府根据所管辖地区的实际情况实施有效的社会救济和社会服务。这不仅有助于提高瑞典社会救济和社会服务的效果，而且有助于促进瑞典各地社会经济与社会保障事业的协调发展。
四、社会保障竞争机制与私营化
早在1980年底，瑞典雇主联合会就提出建议，认为有效地降低社会保障支出，提高社会保障制度实际效果，应该在主要社会保障项目方面引入竞争机制，包括儿童服务领域的竞争、健康保险私营化、增强健康服务领域中个人的作用等。学术界也积极从事社会保障私营化思想的宣传，这在80年代的瑞典曾引发有关社会保障制度私营化的讨论。社会民主党更强调通过社会保障地方化，在地方实施的社会保障中引入竞争机制，实现社会保障效率化；学术界则更强调通过社会保障私营化，促进社会保障竞争机制的形成，实现社会保障制度效率化，著名经济学家林德贝克负责的社会保障制度改革委员会主张瑞典社会保障应该实现市场化，社会保障改革的发展趋势是消费选择的自由化、社会保障提供者之间的竞争化以及一些社会保障项目谨慎的私营化。（注：Ibid.,p.145.）所有这些在一定程度上推动了瑞典社会保障制度竞争机制与私营化的发展。
职业养老金的发展是瑞典社会保障制度引入竞争机制和私营化的突出代表。1980年代初，瑞典职业养老金制度获得明显发展，形成四大职业养老金团体，这就是“工人职业养老金”、“白领雇员职业养老金”、“中央政府雇员职业养老金”和“地方政府雇员职业养老金”。此外，还有一些半国家和半私人的职业养老金以及一些自治市的职业养老金。1980-1985年，购买职业养老金的人数与保费收入分别增长近3倍，职业养老金保单从4万份增长到12万份，参加者总数由62万人增加到182万人，瑞典1/10的养老金领取者可以领取自己的职业养老金。（注：Sven E.Ollson,Social Policy and Welfare State in Sweden,Lund,1993,p.163.）
在老年关怀和服务方面，瑞典政府认为，公共与私人老年服务机构之间的合理竞争是实现社会服务方面提高个人选择自由度目标的主要手段。1992年，瑞典政府颁布法令，提出有效合理利用各种老年社会服务资源，提高老年社会服务实际效果，强调为老年人提供更多的个人选择机会，这在一定程度上有利于老年服务私营化的发展。当年，瑞典建立270个私营老年护理机构，占瑞典全国老年护理机构的1/3,71个地方政府和6个郡政府已经就老年和儿童照顾与私营社会福利机构签定了协议。（注：Tommy Bengtsson,op.cit.,pp.149-151.）
在健康保险和医疗保健方面，瑞典也开始引入公共与私人医疗机构之间的竞争机制。1980年代以后，瑞典私营健康保险开始兴起，不但一些保险公司提供私人健康保险业务，一些企业也开始为自己的职工提供健康保险，国家为这样的企业提供减税优惠，以鼓励私人健康保险的发展。但是，由于健康保险风险较大，私人健康保险机构与医院之间难以达成一致，私人健康保险发展缓慢。医疗保健方面的私营化取得了一定的成绩。80年代初，瑞典就出现了为非住院病人提供服务的私人医疗中心，一些大城市还建立一种更具商业化和私营化的医疗保健服务机构即“城市医疗保健服务有限公司”，到80年代中期，接受私人医疗保健机构服务的非住院病人已经占瑞典成年医疗保健服务市场的一半左右。（注：Sven E.Ollson,op.cit.,pp.268-280.）
需要指出的是，瑞典社会保障制度中竞争机制的引入和私营化的发展十分有限，社会保障私营化没有成为瑞典社会保障改革的主要政策加以推行，私营化的发展范围和程度也十分有限。这主要是与瑞典社会民主党的基本主张有关。作为瑞典社会保障改革的主要领导者的社会民主党，一向主张社会保障制度国有化，对社会保障制度私营化保持十分谨慎态度。
瑞典社会保障私营化的发展虽然还很有限，但已经产生了一定效果，尤其是在老年关怀与老年服务方面效果较为明显。各种私人老年服务机构提供的服务，使得原来只能居住在各种公共老年机构的老人可以居家接受各种服务，居住在各种公共老年机构的老人数明显下降。1980-1987年，瑞典接受公共性老年机构帮助的65岁以上老人占养老金领取者的比例从26%降到20%，居住在“老人之家”的65岁以上人数占养老金领取者的比例从41%降到28%。1985-1991年，居住在“老人之家”的人数下降30%，长期居住在老人院的人数下降13%。（注：Tommy Bengtsson,op.cit.,pp.140-143.）
综上所述，可以得出如下结论：从20世纪80年代开始，瑞典社会保障制度如同其他主要西方国家一样也开始进入改革阶段。瑞典社会保障制度改革既体现出与其他西方国家社会保障改革的一致性，如实行社会保障支出紧缩政策，也有不同于其他西方国家社会保障制度改革的独特性，例如社会保障地方化改革成为瑞典社会保障制度改革的重要政策措施，瑞典政府也没有象英国那样将社会保障私营化作为改革的重要目标，而是通过在社会保障中引入竞争机制，以实现提高社会保障制度效果的目标，这使得瑞典社会保障制度改革表现出鲜明的国别特色。
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