还权优于让利——征地制度改革应有价值取向及实现路径，本文主要内容关键词为：制度改革论文,路径论文,价值取向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
“三农”问题的核心是土地，土地问题的核心是征地，征地问题的核心是补偿。现行土地制度安排承认农民集体所有权却在征地时剥夺农民土地财产权，低价征收高价出让。同地不同权、同地不同价的征地补偿虽支撑了快速工业化和城镇化发展，但不仅导致资源配置失衡，引发城乡非均衡发展，成为新时期农民利益流失的主渠道，而且导致地方政府征地冲动，引起城市增长失控、耕地减少严重。
普遍认为，由于存在着公共利益泛化导致的征地范围过宽、法定补偿标准过低导致的补偿不足、社会保障制度供给失衡导致的失地农民权益受损等问题，改革现行征地制度、完善征地补偿机制以逐步实现同地同价已成为统筹城乡发展、解决一系列社会经济热点和难点问题的战略选择。但既有改革价值取向集中在提高补偿标准从而在征地补偿中“让利于民”，这无法从制度上保障失地农民的长远利益、无法从机制上实现失地农民合理分配土地增值收益、无法从市场规则上体现失地农民的可持续生计，因而不能从根本上触及其“症结”。征地制度改革应有的价值取向是“还权于民”，通过产权安排以逐步实现征地补偿中的同地、同权、同价。
二、征地制度改革既有价值取向及存在的问题
1.征地制度改革既有价值取向：“让利于民”
近年来，人们就征地制度改革在学术和实践两个层面展开了广泛的探索并取得了大量研究成果。归纳和总结这些成果不难看出，改革的既有价值取向主要集中在提高补偿标准从而在征地补偿中“让利于民”。
从学术界来看，钱忠好针对农民是土地征用垄断的利益受损者提出应通过考虑土地的非生产性收益和土地资源总价值来提高补偿标准；[1]李建建、陈少晖针对现行补偿标准过低提出通过借鉴发达国家的经验、参照临近土地的市场最高价格来提高土地征用价格；[2]臧俊梅、王万茂、陈茵茵认为应通过扩展农地价格的内涵来提高对失地农民的补偿；[3]范辉、刘爱军指出应通过扩大补偿范围来提高征地补偿标准；[4][5]类似的观点还有很多。
从实践界来看，针对现行制度以具体地块的平均亩产值倍数为标准来计算补偿费用，不仅造成补偿偏低、而且相邻地块往往因用途不同而补偿相差很大，补偿的随意性也较大进而引发大量争议和纠纷等问题，国土资源部先后下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于进一步做好征地管理工作的通知》等文件，将征地补偿标准在原有基础上提高了20%～30%。各地也在此基础上陆续制定和公布了新的征地统一年产值标准和区片综合地价。如2009年山东省开始实行新的征地补偿标准测算方法，将全省平均征地补偿标准由2158元/hm[2]上调至2879元/hm[2]，并规定补偿标准会随着经济发展水平的上升而“三年一提高”。
综上所述，学术界和实践界都对现行征地制度改革进行了积极探索，但既有价值取向主要集中在“让利于民”，其核心内容是通过提高补偿标准实现“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，并以此来防范和化解现行征地补偿标准过低而引发的利益冲突。
2.征地制度改革既有价值取向存在的问题
以“让利于民”为价值取向的征地制度改革，事实上提高了补偿标准，失地农民在一定程度上也得到了好处，暂时缓解了征地矛盾。但一方面，随着经济社会的发展，补偿标准的动态调整既是应当的也是必然的；另一方面，“让利于民”无法触及现行征地制度的“症结”，无法从根本上完善和改革征地制度。具体表现在以下几方面：
(1)“让利于民”无法从制度上保障失地农民的长远利益。“让利于民”虽然在短时间内使失地农民获得了较高收入，但本质上还是遵循了“一次性支付给农民一定补偿金”的做法。这虽然可以缓解失地农民眼前的生活压力，但却无法从制度上保障失地农民的长远利益。农户土地被征后仍然居住在农村，但生活方式却变得“城镇化”，不但无法实现自给自足，且基本生活支出较征地前明显加大；同时，由于文化水平普遍偏低且又缺乏自主创业能力，加之国内暂时还没有非农就业扶持机构帮助其盘活手中的补偿金，大部分失地农民只能“坐吃山空”，成为“失地又失业”的社会弱势群体。
(2)“让利于民”无法从机制上实现失地农民合理分配土地增值收益。现行制度安排下，国家低价征收农民集体的土地却高价出让，农民基本上被排斥在增值收益分配之外。调查表明，如果征地成本价是100%，则被征土地收益分配格局大致是地方政府占20%～30%，企业(开发商)占40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占5%～10%。[6]王小映等人在昆山、桐城和新都的抽样调查也显示，这三地政府在初次土地增值收益中取得的收入就已接近于分发给失地农民的征地补偿费，再加上二次土地增值收益，其获取的总收益是分发给失地农民补偿金总额20倍以上。[7]尽管“让利于民”主张通过“让利”使失地农民参与土地增值收益分配并享受到城市化、工业化和现代化的成果，但显然无法从机制上得以实现。
(3)“让利于民”无法从市场规则上体现失地农民的可持续生计。征地补偿存在于土地一级市场，其补偿原则应遵循市场规则，对失地农民的补偿标准及后期发展问题都应由市场机制来决定和解决，而“让利于民”所遵循的“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，有悖于市场经济规则。首先，随着经济社会的发展，“原有生活水平不降低和长远生计有保障”已经在一定程度上取代土地价值成为制定征地补偿标准最重要的参照物，补偿价格不再由市场机制产生。其次，它是由政府制定的，也是由政府执行的，农民的生活水平和长远发展都由政府来保障，这在很大程度上限制了市场的作用。可见，“让利于民”所执行的补偿原则是我国现行法律、法规在土地价值以外设立的，并带有明显的计划经济痕迹。
三、征地制度改革应有的价值取向及其实现路径
1.征地制度改革应有的价值取向
既有价值取向之所以会出现上述问题，根本原因在于它架构于城乡二元土地制度格局单纯着眼于“让利于民”，改革思路还建立在对现行征地制度存在问题表象的认识上，没有触及到造成中国现行征地制度弊端的根源。产权是界定人们如何受益或者受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动；[8]且产权只有在明确界定、受法律保护并可执行的条件下，才会发挥作用并具有相应价值。[9]可见，产权不但提供了影响经济绩效的行为的激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。[10]不改变现行制度安排下农地产权主体不清、权利不明、权能缺失的事实，就难以改变征地补偿中农民利益受损的现状。此外，现行农地产权安排难以反映土地资源的稀缺性和经济机会，因而征地补偿实践中就难以避免经济行为的扭曲。
因此，改革现行征地制度的应有价值取向还在于“还权于民”，应系统分阶段地创设适应公有制特殊国情下的现代农地产权激励和约束，在征地中逐步实现“同地，同权，同价”，以促进农地安全、农民利益保护、工业化和城镇化等彼此冲突的多元化目标的动态协调和均衡。
2.“还权于民”改革现行征地制度的实现路径
(1)显化土地财产权，使土地成为农民的财产性收入来源。现行法律规定农村土地归“农民集体”所有的同时却未明确规定其作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系，也没有清晰界定“所有者”和“使用者”的责、权、利。农地农民集体所有的产权安排造成了农地产权主体缺位、权能边界模糊，[11]且由于国家土地所有权的行使超越了基本权利层面，过多地限制了农地的处置权、收益权，形成政府垄断下强制征收权的扩张与土地让渡权被严重约束的强烈失衡。产权是一种社会契约，是实际中行使的权利。[12]现行农地产权制度无法保障农民土地财产权利的行使，而模糊的权利边界难以有效制衡行政权是农地征收中利益受损的直接原因。
一种有效率的农地制度须建立在完善而明晰的土地所有权制度之上，但基于历史、政治、经济等各种原因，农地所有权主体难以在短期人格化。为此，弱化所有权而显化土地财产权就成为当下改革农村土地产权制度兼顾公平和效率的选择。即在维护我国宪法所规定的农村土地归农民集体所有、城市土地归国家所有的前提下，将农地使用权、收益权和处置权以法律形式界定给农民个人，使每个农民在承包期内成为土地真正“三项”产权主体，不仅可以依法转让、继承、抵押，而且也可以有效制衡公权侵犯私权、行政权侵犯财产权，从而在征地中切实保障农民的土地权益，使土地成为农民的财产性收入来源。
(2)创设农地发展权，构建农民参与土地增值收益分配机制。农地发展权是土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权，也即是发展农用土地的权利，是一项目的性、功利性非常强的制度安排。长期以来，国家借助农地征收和城乡二元土地所有制下的分割管理体制，低价征地而高价出让，在现行产权制度的安排下缺失事实上存在的、与土地用途转换相关联的农地发展权，农民缺乏参与土地增值收益分配机制，其权益受到极大伤害。由于缺乏农地发展权这样一种制度安排而使得农民被排斥在农地用途转变后巨大的土地增值收益分配外，引起土地权利各利益攸关方的无序争夺，失地农民权益受到损害。
关于农地征收中土地发展权益的配置，学界有“涨价归公”、“涨价归农”以及“合理补偿，剩余归公，支援全国”[13]之说，但笔者认为，基于农地征收的土地发展权在产生过程中，原土地产权人和政府都付出了不同形式和性质的成本，土地发展权收益就不应由某一单主体拥有，基于成本补偿原则原土地产权人和政府应当共同拥有土地发展权。在农地非农化的过程中，农民除了放弃土地资产的直接成本外，也失去了基于土地资产的生存权和发展权。前者应当按照被征收土地的农业用途进行补偿，后者则应从农地转用的增值收益中进行补偿，补偿标准可根据农民现有生活水平、转为城镇居民的生活水平和长期生计保障等因素来确定。通过创设农地发展权，构建农地非农化过程中农民参与土地增值收益分配机制。
(3)赋予农地转让权，允许农村集体建设用地直接入市。现代产权理论认为，产权是由所有者对财产的权利，以及由此决定的经济利益及其在市场中的可交换性三者构成。产权必须有与之对等的经济利益，而市场交换是把权利转化成经济利益的手段。[14]针对集体建设用地以各种形式进入土地市场的既有事实，国家应解除对土地让渡权利的垄断，遵从农村集体土地的所有者和城市国有土地拥有同等土地权利的精神，给予土地让渡者以实际的土地转让权、交易权，准许农民集体土地在一定范围内直接入市，农村集体土地的所有者可以利用自己拥有的土地从事房地产开发、工业生产、商业开发等经营活动。[15]
农地直接入市对提升土地利用效率并显化其价值、调整城乡土地分配格局、根治征地冲突、纠正因公共利益泛化而导致征地权的滥用等都将起到促进作用。而对于实际操作过程中可能出现的农地大量转为建设用地、政府收益减少、利益分配冲突等问题，政府首先应通过“规划控制，市场调节”来实现对农地入市的监督管理，保证集体建设用地具有明确的范围、规模以及使用程序，避免相关利益群体将农用地无序地转为建设用地；其次可通过增值税、物业税等形式，用税收杠杆来调节集体建设用地级差收益，为城市化、工业化建设积累资金；最后从源头上加强集体土地收入的管理，设立财政专户以确保土地流转收益最大程度用于农民的社会保障和农村集体经济的发展，以确保农民的长远生计。
(4)界定征收救济权，建立农地征收中的纠错机制。征地是政府的强制行为，征地补偿标准由政府制定，其在制度安排上就剥夺了农民讨价还价的权利。这在无形之中给予了作为“理性经济人”的政府、特别是地方政府一种潜在的激励机制：通过各种途径实现自身利益最大化。在这种情况下，如果农民无有效的行政救济权利，必然给征地过程带来一系列额外成本。现行农地征收制度不仅在立法规制上存在诸多缺陷，还缺乏对被征收人利益进行救济，这不但造成了大量土地资源的流失和浪费，而且严重损害了农民的利益，导致一些群体性、恶性事件的发生，直接影响社会稳定和经济发展。被征收入利益的维护离不开对政府等享有的征收权进行立法规制，即征收救济权是维护失地农民土地权益的基础。为此，应界定征收救济权。
鉴于实践中征收救济权的模式有法院主导型和议会主导型之别，具体行使方式也有诉讼、请求全部征购以及买回权等方式。[16]考虑到制度变迁的成本，结合现实国情，笔者认为中国应在选择议会主导型救济模式制度框架的基础上，选用民事诉讼和行政诉讼两种具体方式界定征收救济权，允许被征收入不仅可通过民事诉讼的方式对自身被侵害的、有恢复必要的合法利益进行救济，而且在特定情形下，被征收人还可就征收是否符合公共利益和是否遵循法定程序等向法院提起行政诉讼，争取国家赔偿，实现对自身权益的救济。
四、研究结论与需要进一步讨论的问题
中国现行征地制度存在着公共利益泛化导致的征地范围过宽、法定补偿标准过低导致的补偿不足、社会保障制度供给失衡导致的失地农民权益受损等问题，应该改革。既有的价值取向认为应提高补偿标准以“让利于民”，然而由于其存在着无法从制度上保障失地农民的长远利益、无法从机制上实现失地农民合理分配土地增值收益、无法从市场规则上体现失地农民的可持续生计等缺陷，导致“让利于民”无法从根本上完善和改革征地制度。征地制度改革应有的价值取向是“还权于民”，应从显化土地财产权使农地成为农民的财产性收入来源、创设农地发展权构建农民参与土地增值收益分配机制、赋予农地转让权允许农村集体建设用地直接入市、界定征收救济权建立农地征收中的纠错机制等方面入手构建农地征收中农民权益保护的产权安排和制度保障。
但产权是动态的，产权制度的设定源于对市场机制的完善并在一定程度上服务于相应政策目标，市场变迁所引起的产权运行成本的消长及政策目标改变所引发的其对产权设置需求的转向，使得产权制度设置持续处于演化的状态。“还权于民”的产权安排应充分考虑产权的动态性。因此，如何综合考虑政策目标配置相应的产权体系还需进一步研究。