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［中图分类号］F276.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314（2002）01－0035－04
一、加入WTO受冲击最大的是政府
加入WTO，企业当然会面临严峻挑战。因为我们的企业，特别是国有企业，多年来受计划经济体制熏陶，竞争意识与竞争能力均有一定差距。在入世之后，有些企业，很可能面临破产的威胁。但总括起来，面临最严峻挑战的还是政府。这是因为：
第一，WTO的规则，本来就是针对政府的。如果说不适应的话， 那么首当其冲的当然是政府。WTO（世贸组织）的前身是关税与贸易总协定，它的成立是有当时背景的。在资本主义发展过程中，各国政府为了本国企业在竞争中处于有利地位，纷纷对别国进口商品课以重税，同时对本国出口商品给予补贴、返税等各种形式的扶持，以致国与国间的贸易壁垒逐渐发展成了跨国的贸易大战。为了在贸易大战中避免两败俱伤的局面，各国政府开始探寻相互妥协的办法，于是产生了协定关税形式。首开协调税率先河的是两个贸易大国英国和法国。他们在19世纪中期，在饱尝了贸易大战的苦果之后，经过一系列接触，终于达成了互相减低税率的协议。他们的做法实际说明，合作式前进总比碰撞式前进好得多。于是各国纷纷仿效。1932年，美国国会即对总统授权，使他可以同他国签定关税减让协议。1943年，美国又开始同时与多国进行减税谈判，旨在签定多边协定。据统计，1945年以前，美国签定双边协定的国家已达32个。就是在主要资本主义国家倡议下，有了23国在1947年共同签署的“关税与贸易总协定”，目的在于制导、鼓励和规范缔约国政府降低关税的行为。现在的世界贸易组织，是在关税与贸易总协定基础上，又经过前后7轮谈判，进一步修改、完善法规后成立的。 它对政府的要求更高，更严格。尤其是1986年开始的乌拉圭回合谈判，在经过长达7年多的斗争、协商、妥协之后，不仅取得了进一步降低关税的效果（平均普遍降低关税1／3，其中发达国家工业制成品关税税率降为3.5％），而且扩大了关税与贸易总协定所确定原则的适用范围，即不仅包括货物贸易，还包括服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等，并为此建立了常设机构，其中包括对成员国贸易政策的审议机构与争端解决机构。我国现在已加入WTO，要想在这些方面与WTO规则接轨，接受WTO的审议，自然非改进政府行为不可。政府要首当其冲地去迎接它所带来的各种挑战。
第二，从WTO规则的内容看，也只有政府才能履行它。WTO规则内容很多，其中体现了许多原则，而最基本的就是三条，即非歧视原则、市场开放原则、公平竞争原则。非歧视原则是整个文件框架的基础，它具体包含着最惠国待遇和国民待遇两方面的要求。关贸总协定曾明确要求，缔约国一方对来自或运往其它缔约方的产品给予利益、优待、特权或豁免，也应立即、无条件地给予来自或运往所有其它缔约方的相同产品。而任何缔约方的产品一旦进入国内，就要在国内税收和法令规章方面，享有与国内同类产品的同等待遇及同等竞争条件。WTO 的文件重申了关贸总协定的这一原则，并把这一原则的适用范围扩大到了与贸易有关的外来投资企业的进入、服务业的开放度和知识产权保护领域。市场开放原则则表现了关税减让、取消数量限制与其它非关税壁垒、一切商贸法规都必须公开、透明等要求。而公平竞争原则强调的是，一个国家在受条件限制必须进行贸易保护时，只能利用关税作为手段，其它一切不公正手段都必须废止，尤其是不能采取倾销和补贴的形式。以上这些原则包含的内容，显然是只有政府才能实行。
第三，从我国的现实看，最不适应的也是政府。从历史的角度看，由于长期受计划经济体制和极左思潮的影响，我国政府过去一直强调对社会和经济生活进行大一统式的管制。再加之我国有两千多年的封建统治传统，官本位思想与政府居高临下思想根深蒂固，从“管”字出发处理一切问题自然就会形成习惯。而管的手段又多种多样。改革开放以来，我们虽然已沿着市场经济的方向前进了很多，但与规范的市场经济的要求相比还有很大距离。比如社会上的公平、公正与政府政务公开问题，行政管理中的民主机制问题，经济上的对外开放度与非关税壁垒问题，管理上的审批过多过滥问题，乱收费问题，管理不规范与“暗箱操作”问题，勒索与腐败问题，等等。这些问题，几乎成了制约我们前进的主要障碍。解决这些问题，肯定是非常困难的，但又必须解决。国际上有的学者讲，WTO规则是“国际行政法典”，它主要就是约束各国政府那些反市场、反公平竞争的行为。可见，加入WTO，我国政府面临的挑战很多，而且，这些挑战与企业面临的挑战相比，要大得多。
二、加入WTO后我国政府必须进行的变革
加入WTO，对我国政府的影响是全面的，也是十分深远的。 它将使我国的改革开放事业迈上一个新台阶，进入一个新阶段。但最直接的是在经济管理方面。在这方面我国政府必须进行的最迫切的变革至少包括以下几点：
第一，观念必须转变。必须从着眼于“管”转变为着眼于服务。我们虽然从建党开始就强调了为人民服务，但长期以来，特别是极左思潮控制时期，我们却始终强调对社会“管”，服务总被淡化。改革开放以来，我们搞了市场经济，经济权力迅速向社会化方向发展。经济权力社会化又进一步向政治权力社会化乃至行政权力社会化提出了要求。事实证明，没有经济权力的社会化，政治与行政上的民主机制往往是空的，不落实的。现在我国已经成了WTO的成员，这意味着什么？ 从国际上说，它意味着经济全球化的进一步发展，意味着市场经济在世界范围内的进一步扩展。从我们国内说，则意味着我国更彻底地锁定了市场经济的道路，我国已进入了市场经济发展的新阶段。同时，意味着在社会生活的各方面，市场机制的影响将进一步强化，市场规则的作用将进一步扩大。在这种情况下，政府自然要首当其冲地发生变化，其最根本的就是顺应市场经济要求，在市场本位、社会本位前提下，把管制观念转变为服务观念。
第二，政府职能必须进一步转变。我们必须继续强调，市场能够解决的，政府绝不要再管。现在政府管得还是太多。有这样一个例子。一个宾馆维持正常的运转，须由政府办理115种证照。 其中卫生防疫部门16种，公安部门13种，劳动部门12种，环保部门11种，质量技术监督部门9种，文化部门7种。其中许多证不是一个，是按营业场所或营业场地办的，甚至是按人头办的，这样加起来证数就不得了。到处都是证照，到处都是审批，到处都是收费，这根本不能适应WTO的需要。
第三，必须完善适应市场经济要求、与WTO规则接轨的法规体系。 我国改革开放以来，在市场经济发展过程中，已经制定了一些符合形势要求的法律法规，但还不完善。特别是与WTO规则相比， 还不完全吻合。更有一些是与WTO规则相抵触的。 这就要求我们做大量的法律法规的清理工作。尤其是部委制定的部门规章与地方人大、地方政府制定的地方性法规、地方性规章，需要清理的就更多。据统计，涉及WTO 规则与我国政府承诺需马上制定或修改的法律、行政法规就有近40件，需要废止的行政法规有14件，需要停止执行的国务院文件也有50件。而部门规章中，须重新修订或者废止的就有近两千件。这方面我们的任务非常重。更重要的是，不但要建设好法规，还要执行好法规，使我们真正成为一个法治国家。这不仅需要政府付出努力，也需要全社会的配合。这更是一个长期而艰巨的任务。
第四，办事必须公开化。不仅法规要公开，办事内容、办事程序、办事结果都必须公开。这就从根本上预防了腐败现象的发生。
第五，处理问题必须遵循一视同仁原则。不仅对WTO 各缔约方输出输入的产品乃至服务贸易、知识产权保护、投资行为一视同仁，而且要对进入我国（或与我国打交道）的缔约方的产品、自然人、法人与我国产品、自然人、法人一视同仁。当然，对国内各类企业也应一视同仁。将来的问题，既有可能发生在对外商的歧视上，也有可能发生在对内商的歧视上，比如对内商更多地乱办证、乱收费，或与民营企业相比较，对国有企业给予更多的扶持。这都违背非歧视原则，是不能允许的。
第六，必须按照WTO的规则和我国的对外承诺， 建立一套针对贸易工作的行政复议机制、行政诉讼机制和失误后的救济机制。WTO 规则中已经确立了对各国贸易政策的审议机制和争端解决机制，比如，它对美、欧、日、加等国就有2年一审的制度，对中国则有4年一审外加每年一次特别审议的制度。这些审议虽然主要是针对成员国有关法律、法规、规章和政策措施是否与WTO规则相吻合， 而争端解决机制也是针对由这种不吻合导致的贸易磨擦，但我国行政执法中由于有违法现象或执法不当，也很容易引发国际争端。特别是这种违法或执法不当行为频繁发生时，更容易招致WTO对我国法律、法规、规章与政策文件的诘难。 因此，建立我国针对贸易执法的工作复议机制和行政诉讼机制，防止因行政执法违法或不当引发国际争端，切实加强对行政执法的监督，是十分必要的。它不但保证当事人权益不受不当行政行为侵害，一旦受到侵害，则有法定的补救办法；而且（也是更主要的），它可以保证我们国家对外的良好信誉，有利于我们国家贸易乃至整个经济工作的发展。但在这方面，我们过去差距较大，甚至缺乏这方面的意识，必须下大力量进行建设。
三、建设服务型政府是我国当前行政改革的总方向
我国当前行政改革的总方向，是建立一个服务型政府。我们过去实际上是一种管制型政府模式。我们工作中的很多问题，归结起来，都与此有关。它带来的后果是严重的，包括：政府权力过大，社会权力过小，在贯彻民主集中制原则过程中，民主的一面与集中的一面产生权力“博弈”现象，最终权力向集中方向“塌缩”，导致集中的权力失去监督，最终结果必然是某些官员腐败程度的日益加深加大；政府职能配置上，它必然是实行一种全能政府模式，无限膨胀政府职能，最后的结果必然是使政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，从而陷入低效率的泥潭。加入WTO之后，这种局面无以为继。而解决的办法， 就是建立服务型政府模式。
必须指出，建立服务型政府模式是要我们一切从服务社会出发，纳入服务的轨道。这是一种真正的民主体制。由管制型政府向服务型政府模式转变，实际上是由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。
改革开放以来，人民群众已开始真正掌握了经济权力，并使政治权力、行政权力进一步向社会化方向发展。但这种变革还有待进一步深化。现在我们国家加入WTO，这就要求我们与国际市场经济规则接轨， 要求政府改变在实行计划经济体制时对社会全面干预的做法，而只管自己该管也必须管的事。
哪些是自己该管也必须管的事？主要就是服务，包括制定保护公民财产权利、保护社会稳定的法规，切实保证稳定、祥和、发展的生产生活秩序；保护、维持并不断改善自然生态环境；建设有利于社会生产生活的基础设施；采取一切有效措施，提供公共物品，促进社会发展与社会进步。这其中当然也包括发展国际间的贸易往来，并为此创造有利条件。
很明显，建立服务型政府，决不是取消管制。任何社会都离不开管制。但服务型政府体制与管制型政府体制下的管制行为是有原则不同的。其区别在于：首先，在管制的依据上，前者依据的是法律、法规的正式规定，后者则不能完全保证具有这种依据，有时甚至是一种政府随机的、只是出自本身愿望的任意行为；其次，在管理的内容上，前者必须体现出保证社会公正、公平的内涵，充分实行一视同仁原则，后者则不能保证这一点，有时甚至完全是一种倾斜性的行为（如对国有企业的某些照顾）；再次，在管理程序上，前者有固定的程序，而且这些程序是完全公开的，透明的，后者则既没有严格的固定程序，又不能做到完全公开、透明，暗箱操作的成分很大；最后，在管制的结果上，前者充分考虑了政府公务员在执行法律法规时有可能产生非理性行为，因而建立了固定的纠错机制，确立了法定的救济措施，而后者则不能保证有这种纠错机制和救济措施。
在建设服务型政府方面，我们过去认识上不明确，实践上也很不得力。改革开放后，我们做了很多工作，实际上是向这个方向努力的。但我们没有明确提出建设服务型政府概念，因而做起来不够自觉。现在，我们必须明确提出建设服务型政府的任务，在观念上实现根本转变。然后，还要尽快在体制上理顺，按照服务型政府模式深化行政改革。这既是给我们过去行政改革行为正名的需要，也是为今后确立更清晰改革目标的需要。